蓋永偉，張為玲，龍玉橋，黃昌碩

（1.江蘇省水資源服務(wù)中心,210029，南京；2.山東省海陽市水利局,265100，海陽；3.南京水利科學研究院，水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京）

對水生態(tài)文明城市建設(shè)試點評估的幾點建議

蓋永偉1，張為玲2，龍玉橋3，黃昌碩3

（1.江蘇省水資源服務(wù)中心,210029，南京；2.山東省海陽市水利局,265100，海陽；3.南京水利科學研究院，水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京）

從水生態(tài)文明城市試點分布、建設(shè)成效以及存在的主要問題入手，梳理了我國兩批水生態(tài)文明城市試點的建設(shè)情況。通過介紹濟南市、許昌市的驗收工作，簡述了現(xiàn)階段水生態(tài)文明城市試點建設(shè)驗收情況。在此基礎(chǔ)上，從突出試點期內(nèi)建設(shè)的成績與成效、試點期各項指標的實現(xiàn)程度、試點城市的推廣模式與經(jīng)驗、避免盲目追求表面改造等4個方面，對水生態(tài)文明城市建設(shè)試點技術(shù)評估提出了建議。

水生態(tài)文明城市；試點評估；建議

水生態(tài)文明建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是保障社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的必然選擇。為破解區(qū)域水資源約束緊缺、水環(huán)境污染嚴重和水生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，我國逐步推進了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點進程，現(xiàn)在試點期已逐漸進入收尾階段，試點城市水生態(tài)文明建設(shè)成效相對顯著，但在建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些問題與困難，部分問題隨著試點建設(shè)的推進已得到解決，但仍有部分難題需要在未來水生態(tài)文明建設(shè)深入過程中探尋解決之路。

一、水生態(tài)文明城市試點建設(shè)情況

1.試點分布情況

在黨的十八大報告提出要“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”后，2013年水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》。同時，分兩批選擇了一些基礎(chǔ)條件較好、代表性和典型性較強的城市，開展了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點工作，著手探索符合我國社會發(fā)展需求的水生態(tài)文明建設(shè)模式。從105個試點城市的分布情況來看，東、中、西部總體呈 4∶3∶2 的比例分布，南北總體呈4∶3的比例分布，且遍布全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；從經(jīng)濟狀況來看，沿海經(jīng)濟發(fā)達城市、全國糧食生產(chǎn)先進縣、中國優(yōu)秀旅游城市、國家級貧困縣等均包含在內(nèi)；從自然條件來看，平原河網(wǎng)地區(qū)、丘陵山區(qū)、沿海地區(qū)、高原地區(qū)、西北地區(qū)等均有涉及。由兩批試點城市的選取可以看出，我國正在探索具有不同區(qū)域特色的水生態(tài)文明城市建設(shè)思路，從而為其他相似地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒。

2.取得的主要成效

在各試點城市建設(shè)過程中，生態(tài)文明與水生態(tài)文明理念逐步深入人心，水生態(tài)文明城市建設(shè)進程持續(xù)推進，主要取得了以下幾方面成效：

①最嚴格水資源管理制度得到有效落實。2015年試點城市水功能區(qū)水質(zhì)達標率統(tǒng)計中，有30個試點城市高于當年全國70.8%的平均水平，11個試點城市高于90%，26個試點城市提升速度高于全國平均水平（全國2015年比2012年提升了7.3%）；2015年萬元工業(yè)增加值用水量統(tǒng)計中，有38個試點城市優(yōu)于當年全國78 m3的平均水平。

②飲用水安全問題得到初步解決。幾乎全部試點城市集中式飲用水水源地安全保障率達到了100%，Ⅰ～Ⅲ類水河長比例逐年提高，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，生活環(huán)境改善明顯。

③水的控制性要素功能逐步體現(xiàn)。試點城市經(jīng)濟發(fā)展方式逐漸轉(zhuǎn)變，城市水生態(tài)空間功能定位開始逐步完善，試點城市建設(shè)促進了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了用水效率，逐步實現(xiàn)了以水定城、以水定產(chǎn)，有效降低了城市用水總量。

④水生態(tài)文明意識明顯提高。在試點城市建設(shè)過程中，人民群眾參與水生態(tài)保護和水環(huán)境治理的積極性得到提高，相關(guān)專業(yè)人員的建設(shè)理念也發(fā)生了明顯變化，河道生態(tài)護岸的比例不斷提高，水生態(tài)文明宣傳效果逐漸顯現(xiàn)。

⑤水生態(tài)文明建設(shè)長效機制逐步建立。在試點城市建設(shè)過程中，水利投融資機制逐步建立，水利管理體制逐步完善，各部門之間協(xié)作逐步加強，如水利多元化投資渠道的發(fā)展、河長制的實施以及水權(quán)制度的探索研究等。

3.存在的主要問題

①先天的地域差異導致水生態(tài)文明城市建設(shè)同步推進難度較大。我國幅員遼闊，不同區(qū)域試點城市的自然地理條件、水資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等差異較大，因此水生態(tài)文明建設(shè)模式也會因地而異，甚至差異巨大，如何共同和協(xié)同推進水生態(tài)文明建設(shè)，同時又能構(gòu)建具有區(qū)域特色的發(fā)展模式，需要通過具有代表性的試點進行探索實踐。

②建設(shè)過程中，多領(lǐng)域、多部門的交叉融合導致水生態(tài)文明城市建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。水生態(tài)文明城市建設(shè)涵蓋水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化、水管理等多個方面，涉及區(qū)域內(nèi)水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，既有宏觀的地理、資源、環(huán)境、景觀等內(nèi)容，又有微觀的水質(zhì)、生物等要素，既包含水利專業(yè)知識，又穿插社會學、生態(tài)學、管理學等知識，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好相關(guān)部門、研究領(lǐng)域、涉及專業(yè)等內(nèi)容，對整個地區(qū)的水生態(tài)文明城市建設(shè)提出了更高要求。

③水生態(tài)文明城市建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)性難度較大。一個城市的水生態(tài)文明建設(shè)涉及到上下游、左右岸、城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)等不同區(qū)域的用水需求，在有限的水資源條件下，如何根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地的社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護需求，科學處理好人與水之間的和諧關(guān)系，需要通過多方面的努力去實現(xiàn)。

④水生態(tài)文明城市建設(shè)的可持續(xù)難度較大。水生態(tài)文明城市建設(shè)的首要目的是解決現(xiàn)實面臨的各種水問題。在此基礎(chǔ)上如何保持水資源的可持續(xù)利用和維持水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)，讓水生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮長期效益，也需要重點解決。

二、水生態(tài)文明城市試點建設(shè)驗收情況

2017年，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好第一批全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點驗收工作的通知》，提出驗收主要依據(jù)為《全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點驗收辦法》，對試點城市驗收申請符合要求的要組織開展技術(shù)評估，評估順利通過后才能進行行政驗收。目前，山東省濟南市和河南省許昌市已順利通過當?shù)卣退康穆?lián)合驗收，其他試點城市也正在逐步進入驗收申請準備階段。試點城市的逐步評估驗收，能夠為其他待評估驗收的試點城市提供經(jīng)驗。

經(jīng)過3年試點期，濟南市在2016年建成了全國首個水生態(tài)文明城市，基本形成了“河湖連通惠民生，五水統(tǒng)籌潤泉城”的水網(wǎng)體系，水生態(tài)環(huán)境得到有效改善，水資源配置格局不斷優(yōu)化，水安全保障程度顯著提升，水生態(tài)文明城市指標基本達到預期目標，其中用水總量由2012年的16.8億m3下降到2015年的15.22億m3，水功能區(qū)水質(zhì)達標率由2012年的42.6%提升到2015年的78.6%。從建設(shè)過程看，濟南市立足泉城特色，因地制宜，大膽創(chuàng)新，逐步探索形成了“水網(wǎng)水位并舉，多元聯(lián)創(chuàng)共建”的區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)模式；適時成立了以保護為主的市政府派出機構(gòu)——南部山區(qū)管理委員會，有效建立了以生態(tài)保護為主導的部門績效評價考核體系，重點突出綠色保護和綠色發(fā)展，弱化GDP、財政收入等經(jīng)濟指標；探索建立了“一河雙人”河流保護制度，即全市192條河道推行河長制，并定期督查河長制落實情況。其中的建設(shè)模式、部門設(shè)立、考核評價、制度建設(shè)等對于北方部分地區(qū)的水生態(tài)文明建設(shè)具有重要的借鑒和推廣意義。

經(jīng)過3年試點期，許昌市在2017年建成了水生態(tài)文明城市，基本形成“五湖四海畔三川、兩環(huán)一水潤蓮城”的水系格局，最嚴格水資源管理制度得到有效落實，水資源配置體系基本形成，水資源統(tǒng)一管理體制機制初步建設(shè)，水務(wù)管理一體化基本實現(xiàn)。水生態(tài)文明城市建設(shè)的27項考核指標目標基本完成，其中23項指標超額完成，2016年非常規(guī)水源利用量占城市總供水量的26%，遠超20%的考核目標；建成了50萬畝(1畝=1/15hm2)高效節(jié)水灌溉示范區(qū)，地下水水位有效回升，對于北方部分擁有灌區(qū)的市縣具有重要的借鑒和推廣意義。

三、對水生態(tài)文明城市建設(shè)試點技術(shù)評估的幾點建議

水生態(tài)文明城市建設(shè)試點技術(shù)評估是最終驗收的一個重要前期環(huán)節(jié)。根據(jù)已通過驗收的試點城市評估情況，對試點技術(shù)評估提出以下建議。

1.評估要突出試點期內(nèi)建設(shè)的成績與成效

試點技術(shù)評估應重點圍繞落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念、“山水林田湖是一個生命共同體”的治水要求，根據(jù)試點期的主要建設(shè)內(nèi)容和任務(wù)，評估最嚴格水資源管理制度落實、河湖庫水系連通體系構(gòu)建、水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復、節(jié)水型社會建設(shè)、水資源信息管理系統(tǒng)建設(shè)、管理體制機制改革創(chuàng)新等建設(shè)情況，突出試點期內(nèi)各項工作為改善區(qū)域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、人類生活居住條件等的促進作用，突出試點工作為保障社會安全問題和提高生態(tài)文明意識水平等的促進作用，突出試點工作為推動社會經(jīng)濟發(fā)展、促進經(jīng)濟收入增長和提升城鄉(xiāng)居民生活水平等的促進作用。

2.評估要突出試點期各項指標的實現(xiàn)程度

試點技術(shù)評估要緊緊圍繞各試點城市實施方案中提出的指標目標來進行，分析指標目標的完成情況，也可參考水利部頒發(fā)的《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導則》（SL/Z738—2016）（以下簡稱 《評價導則》）中規(guī)定的6大類23個通用指標 （其中水安全4個、水生態(tài)6個、水環(huán)境3個、水節(jié)約4個、水監(jiān)管3個、水文化3個），以及全國6大區(qū)（東北、黃淮海、長江中下游、東南沿海、西南、西北）每個區(qū) 2個特色指標進行評價。各個試點可按照實施方案中確定的指標目標進行評估，可以直觀地判斷試點期建設(shè)前后水生態(tài)文明城市建設(shè)進展情況和實現(xiàn)程度。同時，有條件的試點城市也可以根據(jù) 《評價導則》進行評估。《評價導則》內(nèi)的個別指標具有一定的創(chuàng)新性，如長江中下游的水功能區(qū)限制納污控制率，即入河排污量在其納污能力范圍之內(nèi)的水功能區(qū)個數(shù)占區(qū)域水功能區(qū)總數(shù)的比例，該指標細化了區(qū)域水功能區(qū)對限制納污能力控制的評價，避免出現(xiàn)區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)評價結(jié)果受上游來水水質(zhì)變化造成的波動影響。

3.評估要突出試點城市的推廣模式與經(jīng)驗

試點技術(shù)評估的主要目的是為了評估一個地區(qū)的水生態(tài)文明建設(shè)是否達到預期目標，以及探索符合我國不同區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水管理條件的水生態(tài)文明建設(shè)模式，從而發(fā)揮一個地區(qū)的試點帶動作用，為我國全面推進水生態(tài)文明建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒。在試點評估報告中，要總結(jié)和尋求試點城市具有區(qū)域特色的建設(shè)模式與發(fā)展經(jīng)驗，如濟南市形成的“水網(wǎng)水位并舉，多元聯(lián)創(chuàng)共建”的區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)模式，凝練水生態(tài)文明城市目標實現(xiàn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗等。對于總結(jié)出的極具區(qū)域特色的模式和經(jīng)驗要評估討論是否符合實際建設(shè)需求、是否可借鑒與其他城市、是否值得全國范圍的推廣等。試點評估還要關(guān)注試點城市建設(shè)過程中對于管理體制、機制、政策、制度等的創(chuàng)新情況，能夠切實反應區(qū)域特征的具體做法等，以及對中央新治水理念和方針的及時貫徹落實情況。

4.評估要避免盲目追求試點表面改造

試點技術(shù)評估要避免出現(xiàn)片面追求區(qū)域水生態(tài)環(huán)境的表面改造，以及盲目地圈水造景、引水調(diào)水、攔河筑壩、過度開采地下水、護岸過度硬化等現(xiàn)象，應根據(jù)當?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，尊重自然，順應自然，科學處理好人與自然、人與水、社會發(fā)展與水的關(guān)系，合理確定水生態(tài)空間功能定位和建設(shè)布局，留足自然生態(tài)空間。針對過度的水景觀建設(shè)，如大搞人工生態(tài)湖、人工水系、人工濕地、大搞形象工程等問題或建設(shè)傾向，人為造成水資源浪費、河道斷流、水體污染、水生態(tài)環(huán)境破壞和社會影響惡劣等問題，應責令試點單位進行整改。

四、結(jié) 語

面對“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴峻形勢，我國開展了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點工作。試點建設(shè)過程中要樹立底線思維和紅線意識，樹立補短板意識，更要樹立責任意識，在生態(tài)文明理念及可持續(xù)發(fā)展治水思路的指引下，加快建設(shè)完成具有區(qū)域特色的水生態(tài)文明城市，共同為子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園貢獻智慧和力量。

[1]駱進軍.對做好水生態(tài)文明建設(shè)的幾點思考[J].中國水利,2017(2).

[2]水利部.關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見[R].2013.

[3]石秋池,唐克旺.關(guān)于水生態(tài)文明傳承與創(chuàng)新的思考[J].中國水利,2016(3).

[4]張建云,等.我國水生態(tài)文明建設(shè)中幾個問題的再思考[J].中國水利,2016(19).

[5]中華人民共和國水利行業(yè)標準.水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導則（SL/Z738—2016）[M].北京:中國水利水電出版社,2016.

[6]胡爭上,趙洪濤.深入推進水生態(tài)文明城市建設(shè)[N].中國水利報,2016-08-05（4）.

TV213.4

B

1000-1123（2017）16-0000-00

2017-05-10

蓋永偉，工程師，主要研究方向為水資源規(guī)劃與可持續(xù)管理。

水利部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目（201501030），國家自然科學基金（51409161、51509157），水利部技術(shù)示范項目（SF-201706），江蘇省自然科學基金資助項目（BK20140080）。