本刊記者 柯善北

中國(guó)進(jìn)行大規(guī)模的棚戶(hù)區(qū)改造已經(jīng)歷時(shí)十多年。在2015～2017年三年完成棚改1800萬(wàn)套的基礎(chǔ)上，今年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)1500萬(wàn)套，同時(shí)加大中央財(cái)政補(bǔ)助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅(jiān)持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村的承諾。

棚改持續(xù)發(fā)力，惠及約一億人

2004年，時(shí)任遼寧省委書(shū)記的李克強(qiáng)同志，在遼寧省率先啟動(dòng)棚改，2005年，國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶(hù)區(qū)的改造，2008年，各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造被正式納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，全國(guó)范圍內(nèi)，大規(guī)模地推進(jìn)城市、國(guó)有工礦、國(guó)有墾區(qū)、中央下放地方煤礦棚戶(hù)區(qū)改造的大幕就此拉開(kāi)。

2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造的通知》，為推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造提出一系列可行性措施。隨后，為加快各地棚改實(shí)施進(jìn)度，國(guó)務(wù)院相繼于出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶(hù)區(qū)改造工作的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》。目前，全國(guó)的棚戶(hù)區(qū)改造工作已經(jīng)成為惠及上億人的民生工程之一。

棚改貨幣化安置，去庫(kù)存，調(diào)杠桿

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的各項(xiàng)棚改意見(jiàn)中，明確提出城市棚戶(hù)區(qū)改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（擴(kuò)建、翻建）、綜合整治等多種方式。居民安置采取實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合；安置住房采取原地重建和異地建設(shè)相結(jié)合，能就近安置的，盡可能就近安置。在改造中可配套建設(shè)一定數(shù)量的廉租住房、公共租賃住房等保障性住房，統(tǒng)籌用于符合條件的保障家庭。從近年來(lái)的實(shí)踐看，棚改對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)穩(wěn)消費(fèi)、拉投資、去庫(kù)存作用明顯。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》中提出“要積極推進(jìn)棚改貨幣化安置。縮短安置周期，節(jié)省過(guò)渡費(fèi)用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)，滿(mǎn)足群眾多樣化居住需求”。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，我國(guó)2015年棚改貨幣化安置比例為29.9%，2016年則提高到了48.5%。從今年一些地方政府發(fā)布的數(shù)字，相當(dāng)一部分地方棚改貨幣化比例已經(jīng)超過(guò)50%，一些省份甚至超過(guò)了70%。以湖南為例，今年上半年棚戶(hù)區(qū)改造26.4萬(wàn)套，其中貨幣化安置22.7萬(wàn)套，占比高達(dá)86.3%。寧夏棚改貨幣化安置比例將達(dá)到70%，有條件的市縣區(qū)將達(dá)到100%。

2015年以來(lái)，房地產(chǎn)高庫(kù)存、高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題屢屢被提及。房地產(chǎn)投資增速?gòu)哪瓿醯?0.4%一路下滑到1%，部分城市的商品房積壓?jiǎn)栴}開(kāi)始暴露。房地產(chǎn)庫(kù)存壓力大，背后是過(guò)去幾年，三四線(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商瘋狂拿地增加供給，三四線(xiàn)人口持續(xù)流出的需求減少的矛盾，如何增加有效需求成為主要難題。

2015年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，去庫(kù)存是2016年內(nèi)的主要任務(wù)，其中最重要的，就是去房地產(chǎn)的庫(kù)存。在隨后住建部召集地方研究出的去庫(kù)存方案中，最重要的就是棚戶(hù)區(qū)改造貨幣化去庫(kù)存。

三四線(xiàn)房地產(chǎn)最核心的問(wèn)題，是沒(méi)有市場(chǎng)需求。與之相對(duì)的，大量棚戶(hù)區(qū)居民有住房需求，沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)能力。市場(chǎng)上，大量的商品房又在積壓。棚改貨幣化，架起了商品房去庫(kù)存和基礎(chǔ)貨幣投放的橋梁。增加棚改規(guī)模，能夠發(fā)揮拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)投資、去除存量商品住房、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的積極作用。

2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程，新開(kāi)工783萬(wàn)套，建成772萬(wàn)套，均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。其中，棚改開(kāi)工601萬(wàn)套，貨幣化安置比例為29.9%。2016年，棚改新開(kāi)工606套，棚改貨幣化安置達(dá)到了48.5%，比2015年提高了18.6個(gè)百分點(diǎn)，大約去庫(kù)存2.5億平方米。2017年棚改計(jì)劃目標(biāo)是600萬(wàn)套，貨幣化比例至少50%。按照國(guó)務(wù)院要求，棚戶(hù)區(qū)要在2020年基本完成改造。2018年～2020年，棚改計(jì)劃是1500萬(wàn)套。

高比例的棚改貨幣化安置，在推倒原有棚戶(hù)區(qū)住房的同時(shí)，制造了數(shù)以百萬(wàn)套計(jì)的新增住房需求。對(duì)三四線(xiàn)城市商品房去庫(kù)存起到了極大的作用。據(jù)多家機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，今年棚改貨幣化安置的購(gòu)買(mǎi)力將“消化”3億平方米的商品房。

破解融資難題，多渠道籌集資金

2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，將2013年的棚改目標(biāo)由此前提出的304萬(wàn)戶(hù)降低為232萬(wàn)戶(hù)。下調(diào)的主要原因，就是棚改巨大的資金壓力。

資金來(lái)源是棚改繞不過(guò)的難題。一直以來(lái)，棚改依托中央、省、市（縣）三級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，資金壓力大，特別是市（縣）一級(jí)，本身財(cái)政收入非常有限，對(duì)棚改的投入捉襟見(jiàn)肘。待改造的棚戶(hù)區(qū)多數(shù)為位置偏遠(yuǎn)、市場(chǎng)化運(yùn)作難的“硬骨頭”。新預(yù)算法實(shí)施后，棚改融資機(jī)制亟待創(chuàng)新，也在一定程度上加劇了“融資難”。

國(guó)務(wù)院第95次常務(wù)會(huì)議上，對(duì)解決棚改融資問(wèn)題，提出了相應(yīng)的政策措施。

一是創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)方式，鼓勵(lì)多種所有制企業(yè)成為棚改實(shí)施主體，開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議對(duì)棚改實(shí)施給予貸款。二是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)加大對(duì)符合條件的實(shí)施主體給予貸款支持。三是進(jìn)一步加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政支持力度。此外，還鼓勵(lì)商業(yè)銀行、企業(yè)等社會(huì)主體積極參與。

2014年，中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（Pledged Supplemental Lending，PSL），為開(kāi)發(fā)性金融支持棚改提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。隨后，央行PSL貸款對(duì)象擴(kuò)展到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行等兩個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)。

2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》中則明確提出要發(fā)揮開(kāi)放性金融支持的作用。對(duì)承接棚改任務(wù)及納入各地區(qū)配套建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目實(shí)施主體，可依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等政府與社會(huì)資本合作合同進(jìn)行市場(chǎng)化融資，開(kāi)發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)據(jù)此對(duì)符合條件的實(shí)施主體發(fā)放貸款。同時(shí)，在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，開(kāi)發(fā)銀行可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)過(guò)橋貸款對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供過(guò)渡性資金安排。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)符合條件的實(shí)施主體，加大城中村改造、農(nóng)村危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款支持。鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

同時(shí)推廣政府與社會(huì)資本合作。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中積極推廣特許經(jīng)營(yíng)等各種政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。各地應(yīng)建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入與價(jià)格補(bǔ)償統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，合理確定服務(wù)價(jià)格，深化政府與社會(huì)資本合作，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。

杜甫《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中寫(xiě)到“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏”是一種對(duì)天下寒士的慷慨情懷。如今，這種情懷逐漸成為了現(xiàn)實(shí)。棚改工作的持續(xù)推進(jìn)對(duì)改善無(wú)錢(qián)購(gòu)房的普通民眾無(wú)異于一股春風(fēng)，這股春風(fēng)不僅吹暖了無(wú)錢(qián)購(gòu)房者的心，不僅讓廣大“寒士”俱歡顏，更為美麗城市的建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。