■ 張宏立 武輝

鹽業(yè)體制改革過渡期鹽政執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)與對策探討

■ 張宏立 武輝

2017年是“十三五”規(guī)劃全面實施的重要一年，也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要之年，更是鹽業(yè)體制改革順利開局的關(guān)鍵之年。2016年5月公布的《鹽業(yè)體制改革方案》明確，從2017年1月1日開始，放開所有鹽產(chǎn)品價格，取消食鹽準(zhǔn)運證，允許現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入流通領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅持食鹽專營的基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這有助于進一步激發(fā)市場活力，增強企業(yè)競爭力。在新的鹽改背景下，鹽政執(zhí)法將會面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：鹽改政策宣傳不夠深入，鹽政執(zhí)法的市場環(huán)境相對復(fù)雜

當(dāng)前現(xiàn)狀：2016年5月國家《鹽業(yè)體制改革方案》正式出臺，其內(nèi)容概括為：“一個核心、兩個允許、三個完善、四個改革、五個配套”。一個核心就是以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心；兩個允許就是允許食鹽生產(chǎn)企業(yè)進入銷售市場，允許批發(fā)企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營；三個完善就是完善食鹽定點生產(chǎn)制度、食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度、食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制；四個改革就是取消生產(chǎn)批發(fā)區(qū)域限制、政府定價機制、工業(yè)鹽運銷管制和建立食鹽儲備體系；五個配套就是配套制定食鹽生產(chǎn)批發(fā)企業(yè)規(guī)范條件、加快信用體系建設(shè)、完善科學(xué)補碘工作、加強應(yīng)急機制建設(shè)和推動企業(yè)做優(yōu)做強。隨后，各省《鹽業(yè)體制改革方案》也相繼出臺，這些內(nèi)容經(jīng)各大新聞媒體的宣傳，老百姓對鹽業(yè)體制改革的內(nèi)容雖然略知一二，但了解的不是很詳盡。而有一些媒體沒有認真研讀《方案》內(nèi)容，宣傳報道時斷章取義，甚至傳遞出錯誤信息，給老百姓帶來誤導(dǎo)，把這次專營政策的升級和完善錯誤當(dāng)成“食鹽徹底放開，完全實行市場化運作”等，把批發(fā)企業(yè)可以跨區(qū)域經(jīng)營誤認為“食鹽可以隨便經(jīng)營，誰都可以經(jīng)營”等等，這些錯誤信息的傳遞，讓一些商販對鹽政執(zhí)法產(chǎn)生強烈的抵觸，不服從鹽政監(jiān)管。一些不法商販，在利益的驅(qū)動下，非法購進食鹽，將非碘鹽、劣質(zhì)鹽，甚至是工業(yè)鹽沖銷到食鹽市場。還有一些不法分子利用部分群眾對食用鹽的誤解，對鹽業(yè)政策法規(guī)了解不多的弱點，在食鹽市場上以零售之名行批發(fā)之實。改革伊始，允許各地跨區(qū)經(jīng)營，允許生產(chǎn)企業(yè)進入流通領(lǐng)域，市場上食鹽品種不再像過去那樣只來自于一地，異地食鹽更是紛至沓來，品類繁多，滿足了不同消費群體的食鹽需求，激發(fā)了企業(yè)活力，但這些品類繁多的食鹽產(chǎn)品給鹽政執(zhí)法工作增加新的困難。同時，現(xiàn)在正處于鹽業(yè)體制改革過渡期，各類法律法規(guī)還不夠健全，食鹽價格還不很穩(wěn)定，有些批發(fā)企業(yè)的經(jīng)營模式還處于摸索階段，不夠成熟，市場運營還沒有成型，等等，這些都給鹽政執(zhí)法工作帶來新的挑戰(zhàn)和困難。面對種種情況，鹽業(yè)主管機構(gòu)必須加大宣傳力度，擴大宣傳范圍，開展鹽改政策以及食鹽科普知識的宣傳，使廣大人民群眾正確理解鹽改政策，真正了解用鹽常識，樹立“少吃鹽、吃好鹽、多用鹽”的正確的用鹽理念。

對策探討：2017年1月1日，國家鹽業(yè)體制改革方案正式實施，各級管理部門、鹽業(yè)企業(yè)要通過各種途徑，利用各種媒介，采用多種形式，切實把鹽改內(nèi)容給老百姓講清楚。一是講清鹽改的重大意義。鹽是關(guān)乎百姓餐桌安全的特殊商品，而這次鹽業(yè)體制改革，是國家在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、建立逐步形成符合中國國情的鹽業(yè)管理體制的重要舉措。改革的核心是確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全，亮點是引入競爭激發(fā)市場活力。二是講清鹽改的具體內(nèi)容。就是采取多種途徑、多種方法和多種手段定時和不定時地進行宣傳，做到食鹽專營政策、食鹽科普常識家喻戶曉。通過制作宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊、制作宣傳標(biāo)牌等方式對經(jīng)銷戶進行宣傳，使其真正了解當(dāng)前食鹽專營的政策，自覺抵制私假鹽販銷行為，也可讓經(jīng)銷戶做我們的宣傳員監(jiān)督員。三是講清鹽改帶來的紅利。通過宣講讓老百姓認識到改革帶來的好處，讓老百姓真正地支持和信任鹽改。比如，改革強化了“食鹽監(jiān)管措施，保障了食鹽安全”、實行了“產(chǎn)銷見面，激發(fā)了企業(yè)活力”、放開了“政府定價，釋放了改革紅利”以及“保證邊緣貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽”等系列惠及民生的鹽改思想。

面臨的挑戰(zhàn)二：鹽業(yè)管理法律法規(guī)建設(shè)滯后，鹽政執(zhí)法的理論支撐不夠有力

當(dāng)前現(xiàn)狀：1990年2月9日，國務(wù)院第54次常務(wù)會議通過《鹽業(yè)管理條例》（國務(wù)院第51號令）。隨后，在1994年8月23日、1996年5月27日，國務(wù)院又分別出臺了兩部有關(guān)鹽業(yè)的行政法規(guī)《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》（國務(wù)院第163號令）和《食鹽專營辦法》（國務(wù)院第197號令）。鹽業(yè)行政法規(guī)的“兩條例一辦法”的出臺，解決了鹽業(yè)行政管理及其執(zhí)法的實體性問題。隨著1990年10月1日起《中華人民共和國行政訴訟法》的正式實施，原國家鹽業(yè)行政主管部門——輕工業(yè)部頒布了《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》（輕工業(yè)部令第2號，1991年6月6日頒布施行）。可以看出，我國現(xiàn)行的鹽業(yè)管理法規(guī)大多頒布于九十年代初、中期，也是在專營體制的背景下制訂的，具有深厚的計劃管理色彩，對于當(dāng)時加強鹽業(yè)管理，促進鹽業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障鹽的正常運銷，維護食鹽安全，確保合格碘鹽有效供應(yīng)，持續(xù)消除碘缺乏危害起到了積極作用。但隨著社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟的不斷深化，一些新情況，新問題的出現(xiàn)，現(xiàn)行的法規(guī)已與當(dāng)前的市場經(jīng)濟形勢不相適應(yīng)，一些法規(guī)條文規(guī)定比較含糊，沒有對行政相對人采取相應(yīng)的強制措施作出規(guī)定，在實踐中給查處鹽業(yè)違法案件造成不便，有時也讓鹽政執(zhí)法人員處于迷茫之中。特別是現(xiàn)在以加強供應(yīng)安全和質(zhì)量安全為核心，加強依法行政的背景下，急需對鹽業(yè)法規(guī)進行必要的修改與完善。

對策探討：到目前為止，各級鹽業(yè)體制改革方案已相繼出臺，明確了鹽業(yè)體制改革的具體原則、內(nèi)容、要求及保障措施等，但與之對應(yīng)的法規(guī)還沒有出臺，使得基層單位鹽政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中法律支撐不夠有力，對一些市場現(xiàn)象拿捏不準(zhǔn)。特別是現(xiàn)在以加強供應(yīng)安全和質(zhì)量安全為核心，在食鹽專營基礎(chǔ)上供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強依法行政的背景下，更需要對鹽業(yè)法規(guī)進行修改與完善。一是盡早修訂現(xiàn)有法律法規(guī)。我們清楚，這次的鹽業(yè)體制改革，是在專營基礎(chǔ)上的升級和完善，是確保質(zhì)量安全和供應(yīng)安全的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其實質(zhì)是放開了區(qū)域限制、價格限制和準(zhǔn)運限制，但并不是徹底放開，而當(dāng)前的法規(guī)是在維護過去專營基礎(chǔ)上制定的，有一定的局限性，對放開的一些內(nèi)容沒有進行規(guī)范，因此，制訂適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下食鹽專營的法規(guī)迫在眉睫，真正使鹽政執(zhí)法人員在執(zhí)法中能夠做到有法可依。二是及時規(guī)范市場新生現(xiàn)象。2017年是鹽業(yè)體制改革的開局之年，從1月1日開始，大量的跨區(qū)域食鹽涌入了市場，使食鹽的品種大大增多，給老百姓提供了更大的選購空間，食鹽價格也各不相同，但作為特殊商品的食鹽，應(yīng)該在非本地區(qū)鹽的跨入經(jīng)銷上的要求和標(biāo)準(zhǔn)更應(yīng)該再明確一些，使得各批發(fā)企業(yè)在有序合法的狀態(tài)下進行競爭，激發(fā)活力。另外，《鹽業(yè)體制改革方案》指出，堅持批發(fā)專營制度，以現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準(zhǔn)新增食鹽批發(fā)企業(yè)，鼓勵食鹽批發(fā)企業(yè)與定點生產(chǎn)企業(yè)兼并重組，其他各類商品流通企業(yè)不得從事食鹽批發(fā)。而一些生產(chǎn)企業(yè)或批發(fā)企業(yè)，為了降低運營成本，搶占市場，將食鹽進行轉(zhuǎn)賣，再批發(fā)給沒有批發(fā)資質(zhì)的企業(yè)或個人，讓這些企業(yè)或個人又進行批發(fā)行為，但當(dāng)前的法規(guī)對食鹽的批發(fā)和零售行為沒有進行明確的界定，使基層執(zhí)法人員在執(zhí)法中很難把握，有時會造成被動。三是實時出臺鹽業(yè)相關(guān)法律。隨著鹽業(yè)體制改革的不斷深化，一些新情況新問題將會陸續(xù)出現(xiàn)，建議實時出臺一些與鹽相關(guān)的法規(guī)，比如：食鹽企業(yè)規(guī)范經(jīng)營條例、食鹽儲備辦法等，使得鹽業(yè)經(jīng)營更加規(guī)范有序。

面臨的挑戰(zhàn)三：改革后鹽政執(zhí)法的主體力量相對較弱

當(dāng)前現(xiàn)狀：長期以來，我國實行的是食鹽專營政策和政企合一的行業(yè)管理體制，在鹽業(yè)管理上國家實行“一個機構(gòu)，兩塊牌子”，也就是鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司合署辦公模式。鹽政執(zhí)法執(zhí)法工作由局或局和公司人員共同承擔(dān)，人員相對比較多，不過有的鹽務(wù)行政執(zhí)法機構(gòu)屬事業(yè)編制，卻吃的是企業(yè)飯。實踐證明，食鹽專營對于保障廣大人民群眾的食鹽安全、穩(wěn)定食鹽市場秩序，保障食鹽價格長期處于較低的水平，尤其是對于通過食鹽加碘消除碘缺乏病、提高民族人口素質(zhì)，均發(fā)揮了重要的積極作用，取得了有目共睹的成績。但隨著市場經(jīng)濟的不斷深化，國企改革的不斷深入，2016年5月出臺的《鹽業(yè)體制改革方案》明確，結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負責(zé)。因此，企業(yè)人員將不再擔(dān)任鹽政執(zhí)法工作，這樣一來，企業(yè)的改制分流，一些長期從事鹽政工作的老同志從鹽政執(zhí)法的崗位上分流，甚至有些已離開了鹽行業(yè)，導(dǎo)致具有鹽政執(zhí)法經(jīng)驗的鹽政執(zhí)法人員就相對比較少，在鹽業(yè)體制過渡期間，鹽政執(zhí)法力量相對薄弱。因此，當(dāng)前各級必須加強鹽政執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大投入真正培養(yǎng)一批愛鹽、懂鹽、會管鹽的執(zhí)法隊伍，切實加強食鹽市場監(jiān)管。

對策探討：2016年5月出臺的《鹽業(yè)體制改革方案》明確，結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負責(zé)。一是建強一支過硬隊伍。要把那些政治思想素質(zhì)高、法律法規(guī)意識強、執(zhí)法工作經(jīng)驗豐富、熱愛本職工作的人員充實到執(zhí)法隊伍中來，確保執(zhí)法隊伍人員齊、力量強。同時要對執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，使執(zhí)法人員牢固樹立一心為民的公仆情懷，樹立清正廉潔嚴謹公正的執(zhí)法作風(fēng)，樹立愛崗敬業(yè)無私奉獻的職業(yè)道德，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法。二是配備相應(yīng)設(shè)施設(shè)備。為推動鹽政執(zhí)法工作快捷高效，確保食鹽市場規(guī)范有序，應(yīng)加大鹽政執(zhí)法的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保鹽政執(zhí)法各種經(jīng)費有保障、學(xué)習(xí)辦公有場所、市場執(zhí)法有設(shè)備、外出執(zhí)法有車輛。三是建立健全規(guī)章制度。要建立健全各項規(guī)章制度，努力形成依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、按制度執(zhí)法的機制。要建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，讓每名執(zhí)法人員業(yè)務(wù)熟、套路清，做到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。要建立執(zhí)法工作考核激勵機制，充分調(diào)動執(zhí)法人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

面臨的挑戰(zhàn)四：鹽政執(zhí)法的傳統(tǒng)經(jīng)驗不夠豐富

當(dāng)前現(xiàn)狀：過去，在計劃經(jīng)濟體系中，鹽業(yè)是由國家統(tǒng)一計劃生產(chǎn)、銷售。1996年5月27日，為了消除碘缺乏病，保障食鹽加碘工作的有效實施，國務(wù)院發(fā)布《食鹽專營辦法》，對食鹽實行定點生產(chǎn)制度，食鹽批發(fā)要獲得相應(yīng)的批發(fā)許可證，按計劃購入，并在規(guī)定范圍內(nèi)銷售，運輸也要獲得食鹽準(zhǔn)運證。這成為當(dāng)代食鹽專營的主要法律依據(jù)。2003年1月3日，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《食鹽價格管理辦法》，更是明確了食鹽價格實行政府定價模式。因此，食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)按照計劃生產(chǎn)食鹽，并以國家規(guī)定的出廠價格銷售給省、市級鹽業(yè)公司，由他們按照產(chǎn)區(qū)批發(fā)價格、銷區(qū)批發(fā)價格轉(zhuǎn)售，最后以零售價格賣給消費者。在食鹽專營管理體制下，食鹽質(zhì)量安全基本上有保證，食鹽品種也比較單一，食鹽監(jiān)管也就相對比較容易，但在這樣的情況下，沒有形成過硬的執(zhí)法經(jīng)驗。隨著鹽業(yè)管理體制的改革，一些縣區(qū)的鹽業(yè)管理部門面臨著機構(gòu)撤降并改，隨著市場監(jiān)督和質(zhì)量管理局執(zhí)法機構(gòu)的成立，當(dāng)前從事鹽政執(zhí)法的人員，有些既無鹽政執(zhí)法經(jīng)歷又無傳統(tǒng)經(jīng)驗可借鑒，給工作帶來被動。雖然《方案》中也明確提出“完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，保持現(xiàn)有專業(yè)化監(jiān)管體制不變，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責(zé)食鹽管理與監(jiān)督。各級鹽業(yè)主管機構(gòu)與公安、司法、衛(wèi)生計生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門各司其職、密切協(xié)作，依法加強食鹽安全監(jiān)管?！蹦壳白鳛辂}政執(zhí)法人員，執(zhí)法手段相對比較單一，和其他行政執(zhí)法部門相比，不論是執(zhí)法力度，還是執(zhí)法效果都相差甚遠。甚至有些單位執(zhí)法人員、執(zhí)法車輛、執(zhí)法設(shè)備等得不到充分保障，執(zhí)法過程中力度不夠硬氣，一旦遇到頑固耍賴的不法商販，鹽政執(zhí)法只能借助于公安力量，更需要建立聯(lián)合行動機制，形成合力，加強聯(lián)合監(jiān)管。

對策探討：在市場監(jiān)督管理體制改革中，從國家層面上首要考慮的是面臨什么問題、要解決什么問題、怎么解決，盡量避免先試先行的方法，防止法規(guī)滯后出現(xiàn)監(jiān)管亂象。一是規(guī)范鹽務(wù)執(zhí)法程序。過去食鹽實行純粹的專營制度，食鹽市場相對比較穩(wěn)定，假冒偽劣鹽品也相對容易鑒別，執(zhí)法相對比較簡單，而現(xiàn)在食鹽品牌種類繁多，產(chǎn)地渠道多樣，新情況新問題層出不窮，這給鹽政執(zhí)法帶來很大的難度，因此，當(dāng)前也應(yīng)該依據(jù)食品安全監(jiān)管工作程序?qū)}業(yè)執(zhí)法程序進行規(guī)范。二是規(guī)范鹽務(wù)執(zhí)法文書。行政執(zhí)法文書是行政執(zhí)法部門按照法定的執(zhí)法程序，在執(zhí)法過程中所制作、發(fā)布的反映執(zhí)法活動每個環(huán)節(jié)的有法律效力或者有法律意義的非規(guī)范性法律文件。有的具有明顯的法律效力和處置性，如行政處罰決定書；有的雖沒有直接的法律效力或處置性，但也是對執(zhí)法活動的如實記錄，也有明顯的法律意義，特別是在訴訟過程中其法律性表現(xiàn)的更為突出，如調(diào)查筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄。因此，要使鹽政執(zhí)法規(guī)范合法，也必須對執(zhí)法文書依據(jù)執(zhí)法程序從要素、格式等內(nèi)容進行統(tǒng)一，以推動鹽政執(zhí)法。三是規(guī)范鹽務(wù)執(zhí)法手段。行政執(zhí)法手段是為公共行政目的的，行政執(zhí)法主體在國家行政執(zhí)法體制框架下，根據(jù)各自的法定職權(quán)，在管理社會行政事務(wù)活動中采取的單獨或協(xié)作、專業(yè)或綜合的執(zhí)法手段，而當(dāng)前在鹽業(yè)體制改革的過渡期，目前所面臨的現(xiàn)實窘境是行政手段缺失或執(zhí)法手段單一，有時在沒有賦予有效執(zhí)法手段的同時，卻給執(zhí)法制定了過高的目標(biāo)，這也就促使出現(xiàn)了執(zhí)法亂象或執(zhí)法迷茫的現(xiàn)象。因此，對鹽政執(zhí)法手段要依據(jù)食品監(jiān)督進行具體的規(guī)范。

（作者單位：陜西省咸陽市鹽務(wù)管理局）

（編輯：李紅艷）