林湛椰 楊 浩 許世勇

在職能轉(zhuǎn)變與重心調(diào)整中不斷增強(qiáng)獸醫(yī)行業(yè)政策供給有效性
——基于獸醫(yī)行業(yè)市場(chǎng)主體行業(yè)政策需求調(diào)研的思考

林湛椰 楊 浩 許世勇

增強(qiáng)政策供給有效性，提高政策供給質(zhì)量，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，也是建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之意。為了解新形勢(shì)下獸醫(yī)行業(yè)市場(chǎng)主體對(duì)行業(yè)政策的需求，增強(qiáng)政策供給有效性，2016 年 8—11 月，調(diào)研組先后到浙江、江蘇、四川、河北等地，實(shí)地走訪了養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、屠宰企業(yè)獸藥生產(chǎn)企業(yè)、寵物診療機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病檢測(cè)機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等獸醫(yī)行業(yè)市場(chǎng)主體。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各獸醫(yī)行業(yè)市場(chǎng)主體對(duì)于獸醫(yī)主管部門加快行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助政策，以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、釋放市場(chǎng)活力等方面，都有較強(qiáng)烈的訴求。調(diào)研組認(rèn)為，在當(dāng)前國家宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的背景下，如何從自身的工作職能轉(zhuǎn)變與工作重心調(diào)整出發(fā)，通過不斷優(yōu)化政策供給來更好的激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從而促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，已成為擺在各級(jí)獸醫(yī)主管部門面前的迫切任務(wù)。

1 實(shí)施以落實(shí)主體責(zé)任為導(dǎo)向的動(dòng)物疫病防控政策，切實(shí)提高動(dòng)物疫病防控政策的針對(duì)性與實(shí)效性

由于歷史原因，長(zhǎng)期以來各級(jí)政府在動(dòng)物疫病特別是重大動(dòng)物疫病防控工作中“大包大攬”，幾乎承擔(dān)了全部的責(zé)任。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有部分散養(yǎng)戶希望繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策，認(rèn)為不僅自己免疫不應(yīng)該出錢，當(dāng)免疫出現(xiàn)副反應(yīng)時(shí)還要有人來賠償損失。而絕大部分規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)均迫切希望改變現(xiàn)行政策。他們?cè)敢庾杂X履行防疫主體責(zé)任，而希望政府為其提供養(yǎng)殖場(chǎng)生存空間的政策保障，病死畜禽無害化處理的政策支持，以及更為豐富的政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品供給。當(dāng)前，全國動(dòng)物疫病防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻，病種多、病原復(fù)雜、污染面大，流行范圍廣。重大動(dòng)物疫病在部分區(qū)域仍呈流行態(tài)勢(shì)，人畜共患病呈上升趨勢(shì)，外來動(dòng)物疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，動(dòng)物疫病防控仍是制約畜牧業(yè)發(fā)展的根本問題。而規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營是我國畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然方向，動(dòng)物疫病防控政策的制定應(yīng)順應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，更多地考慮規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)的政策需求。建議合理界定政府在動(dòng)物疫病防控工作中的職責(zé)和邊界，明確落實(shí)養(yǎng)殖者的主體責(zé)任，充分發(fā)揮獸醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，逐步建立以養(yǎng)殖者為主體、以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的疫病防控體系。加大政策支持力度，鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展?fàn)顩r、動(dòng)物疫病流行特點(diǎn)、人員隊(duì)伍技術(shù)力量、可調(diào)配資源情況等多種因素，實(shí)行區(qū)域化的防控策略。針對(duì)具體病種制定監(jiān)測(cè)與凈化實(shí)施方案，在以免疫為主的基礎(chǔ)上，逐步采取以監(jiān)測(cè)、撲殺為主，區(qū)域化管理和市場(chǎng)準(zhǔn)入相配套的綜合防控措施，有計(jì)劃地開展疫病凈化，推進(jìn)無疫區(qū)和無疫企業(yè)建設(shè)。

2 建立和完善以全程可追溯和信息公開為基礎(chǔ)的獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管體系，加快形成“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的監(jiān)管機(jī)制

我國獸醫(yī)行業(yè)主體類型復(fù)雜，在監(jiān)管上更呈現(xiàn)出“點(diǎn)多、面廣、時(shí)空跨度大”等特點(diǎn)，監(jiān)管難度十分大?；鶎荧F醫(yī)主管部門普遍反映，不僅自身可調(diào)控的資源和可使用的手段十分有限，系統(tǒng)內(nèi)部還存在著監(jiān)管信息資源整合共享不足，信息“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，“重信息采集、輕信息分析”等問題，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的精準(zhǔn)化和信息化。有企業(yè)代表感慨，現(xiàn)在是“守法的成本太高，而違法的成本又太低?！币粋€(gè)不守規(guī)矩的企業(yè)在一個(gè)地方違規(guī)受到處罰，換個(gè)地方甚至在原地?fù)Q企業(yè)名稱，又繼續(xù)經(jīng)營；而守法的企業(yè)卻要承受市場(chǎng)被攪亂后的額外成本，從而使市場(chǎng)失靈，在一定程度上造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不正常現(xiàn)象。目前，農(nóng)業(yè)部正在大力推進(jìn)信息化管理系統(tǒng)的深度整合，“成都智慧動(dòng)監(jiān)”和遼寧“e 動(dòng)監(jiān)”信息平臺(tái)建設(shè)等基層的鮮活實(shí)踐也已經(jīng)取得了示范性經(jīng)驗(yàn)。這說明充分利用信息技術(shù)手段，盡快建立和完善以全程可追溯和信息公開為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系，可以在一定程度上解決上述弊端。建議按照“一體化設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化開發(fā)、模塊化集成、平臺(tái)化運(yùn)行”的原則，加快建成全國統(tǒng)一的從養(yǎng)殖到屠宰全鏈條獸醫(yī)衛(wèi)生信息化監(jiān)管系統(tǒng)，通過信息資源的全國共享、實(shí)時(shí)查詢，以及對(duì)監(jiān)管對(duì)象的自動(dòng)分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警等功能，切實(shí)提高監(jiān)管的及時(shí)性、精準(zhǔn)度和風(fēng)險(xiǎn)管控的能力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖產(chǎn)品“來源可查、去向可追、責(zé)任可究”。如此，可以從客觀上有效提高獸醫(yī)衛(wèi)生領(lǐng)域的違法成本，加快形成“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)和保障市場(chǎng)的公平與正義。

3 擴(kuò)大政策補(bǔ)助范圍，以無害化處理的“全覆蓋”提升動(dòng)物源性食品安全保障能力

實(shí)踐表明，對(duì)病死畜禽進(jìn)行無害化處理，是從源頭上保障動(dòng)物源性食品安全的重要舉措。然而目前我國全國性的無害化處理補(bǔ)助政策，僅針對(duì)生豬，而未納入其他養(yǎng)殖動(dòng)物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年全國養(yǎng)殖環(huán)節(jié)病死豬無害化處理總數(shù)為 2 670 萬頭，而產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)檢出的 306.56 萬只（頭、羽）病害畜禽中，病死豬為72.07 萬頭，僅占 23.5%。由此可以推算，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)其他病死畜禽的總數(shù)應(yīng)該非常大。據(jù)了解，北京、山東、四川等地已在試行將主要的養(yǎng)殖畜禽全部納入無害化處理的補(bǔ)助范圍。這種“全覆蓋”的做法，對(duì)當(dāng)?shù)胤揽貏?dòng)物疫病，減少養(yǎng)殖戶損失，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動(dòng)物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全都發(fā)揮了較顯著的成效。很多養(yǎng)殖業(yè)主反映，目前牛、羊和家禽的養(yǎng)殖量和養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)非常大，但病死的牛羊禽卻不能享受與病死豬相似的無害化處理政策，非常希望政府能擴(kuò)大無害化處理政策補(bǔ)助的范圍。建議進(jìn)一步加大病死畜禽無害化處理的補(bǔ)助力度，逐步拓展無害化處理補(bǔ)助政策的適用范圍，將主要的養(yǎng)殖畜禽全部納入無害化處理的補(bǔ)助范圍，實(shí)現(xiàn)無害化處理“全覆蓋”。

4 完善生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)的分級(jí)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，建立以質(zhì)量管控為核心的監(jiān)管機(jī)制

自1998年《生豬屠宰管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施起，全國開展了多輪生豬屠宰點(diǎn)清理整頓工作。特別是2011 年 12 月，商務(wù)部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生豬定點(diǎn)屠宰資格審核清理工作的通知》（商秩發(fā)〔2011〕 493 號(hào)），要求各地于 2012 年 7 月前全面完成審核清理工作，但有些地方反映直到目前當(dāng)?shù)厣i屠宰點(diǎn)的清理整頓還處于“進(jìn)行時(shí)”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著生豬屠宰點(diǎn)清理整頓工作的推進(jìn)，各地存在的清理整頓標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、清理整頓難度越來越大、產(chǎn)生的社會(huì)矛盾越來越突出等問題日益突顯。一方面，被壓縮的屠宰企業(yè)不甘心就此退出，提出各種訴求以阻礙清理整頓工作的推進(jìn)；另一方面，被保留的企業(yè)對(duì)進(jìn)一步加大投入進(jìn)行升級(jí)改造的意愿不高，不利于屠宰行業(yè)的健康發(fā)展?；鶎雍粲?，改變當(dāng)前以控制數(shù)量為主要目標(biāo)的清理整頓思路，逐步建立以質(zhì)量管控為核心的監(jiān)管機(jī)制。建議盡快研制全國統(tǒng)一的生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)分級(jí)（如設(shè) 1 至 5 級(jí)）標(biāo)準(zhǔn)，在明確規(guī)定設(shè)立生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)的最基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)屠宰點(diǎn)設(shè)施設(shè)備、工藝流程、環(huán)境條件、管理水平、技術(shù)力量和產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)能力等方面的指標(biāo)，評(píng)定其等級(jí)。各地（設(shè)區(qū)的市）可根據(jù)自身實(shí)際情況，決定具體以哪一個(gè)等級(jí)作為當(dāng)?shù)卦O(shè)立屠宰點(diǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)獸醫(yī)主管部門備案后，按照相關(guān)規(guī)定對(duì)屠宰點(diǎn)實(shí)行分級(jí)管理。

5 分類制定獸藥用藥政策，促進(jìn)寵物診療行業(yè)健康發(fā)展

近年來，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)和婚育狀況等因素的推動(dòng)下，我國寵物行業(yè)以年均 30% 以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率迅速發(fā)展。據(jù)估算，目前我國至少有寵物 1 億只（條），市場(chǎng)規(guī)模超過1 000 億元；而且根據(jù)專家估計(jì)和業(yè)內(nèi)判斷，未來十年我國飼養(yǎng)的寵物數(shù)量還將出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。但我國目前現(xiàn)行的獸藥政策，多是基于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展而制定的，許多規(guī)定并不適用于寵物診療行業(yè)。在寵物醫(yī)院調(diào)研時(shí)，一線的臨床獸醫(yī)強(qiáng)烈呼吁將“禁止將人用藥品用于動(dòng)物”的規(guī)定調(diào)整為“禁止將人用藥品用于食用動(dòng)物”。他們認(rèn)為，因?yàn)殡S著寵物年齡的增長(zhǎng)，寵物老年病、內(nèi)科病的發(fā)病率呈上升趨勢(shì)，而在寵物疾病，特別是老年病、內(nèi)科病的治療中，使用人用藥品是不可避免的，西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)踐中也多有采用。我國現(xiàn)行的規(guī)定使得獸醫(yī)們一方面要面臨獸醫(yī)執(zhí)法部門的處罰，另一方面還要應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的診療糾紛，這嚴(yán)重制約寵物診療行業(yè)的發(fā)展。又如獸藥典中對(duì)獸藥規(guī)格所做的強(qiáng)制性規(guī)定，不可能同時(shí)適用于規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)和寵物醫(yī)院兩個(gè)完全不同的使用環(huán)境。針對(duì)不同用藥對(duì)象，獸藥的用量差異非常大。例如驅(qū)蟲類藥物在寵物診療中用量很小，獸藥的規(guī)格就應(yīng)該小；而在規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)治療中用量很大，規(guī)格就應(yīng)該大。建議隨著寵物產(chǎn)業(yè)駛?cè)氚l(fā)展的快車道，應(yīng)及時(shí)分類制定獸藥用藥政策，取消對(duì)獸藥規(guī)格的強(qiáng)制性規(guī)定，從而有效保障和促進(jìn)寵物診療行業(yè)的健康發(fā)展。

6 加快政策性保險(xiǎn)創(chuàng)新步伐，用市場(chǎng)化手段全面提升畜牧業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)病死豬無害化處理工作的過程中，均將無害化處理與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)作為最重要的一個(gè)抓手，而凡是保險(xiǎn)工作開展推進(jìn)有力的地方，其無害化處理工作都高質(zhì)量得到了落實(shí)。許多養(yǎng)殖場(chǎng)戶也提出，希望盡快改變當(dāng)前政策性保險(xiǎn)品種少、覆蓋面窄的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)殖畜禽種類的“全覆蓋”和對(duì)畜禽養(yǎng)殖過程的“全覆蓋”。可以說，隨著保險(xiǎn)政策逐漸深入人心，建立生產(chǎn)與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是用市場(chǎng)化手段提高畜牧產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑。建議加快政策性保險(xiǎn)的創(chuàng)新步伐，擴(kuò)大銀行保險(xiǎn)支持獸醫(yī)衛(wèi)生工作試點(diǎn)的范圍，建立健全以防范疫病風(fēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為整個(gè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供強(qiáng)大的市場(chǎng)推動(dòng)力。

摘自《中國動(dòng)物檢疫》2017年2期