謝潔瓊

自互聯(lián)網(wǎng)從美國軍用目的進(jìn)入民用以來，技術(shù)精英們對其帶來的“自由”抱有莫大的想象。1996年約翰巴羅在瑞士達(dá)沃斯論壇發(fā)表《網(wǎng)絡(luò)空間獨立宣言》，呼吁互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)該完全不受政府控制，讓網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)空間中實現(xiàn)自我治理。而根據(jù)今年中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到50.3%，半數(shù)中國人已接入互聯(lián)網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)深入經(jīng)濟、政治、文化等諸多領(lǐng)域，過去的自主自治模式已然是行不通的。2003年，信息社會世界高峰會議上要求聯(lián)合國秘書長安南成立聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（Working Group on Internet Governance），對互聯(lián)網(wǎng)國際問題進(jìn)行研究。此小組于2005年提出關(guān)于全球合作開展互聯(lián)網(wǎng)治理的研究報告，并劃定治理范圍，如網(wǎng)絡(luò)安全、資源管理、國際貿(mào)易以及發(fā)展中國家能力建設(shè)等多方面。雖然報告中尚有細(xì)節(jié)未明確規(guī)定，但《網(wǎng)絡(luò)空間獨立宣言》顯然已宣告破產(chǎn)，各國依照此報告對互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行著內(nèi)部和合作治理，并已取得一定成效。

目前國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)輿論管理尚缺獨立的管理體系，大部分涉及網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范存在于網(wǎng)絡(luò)管理的立法之中，網(wǎng)絡(luò)輿論管理的手段基本上就是網(wǎng)絡(luò)管理的手段，兩者之間的界限并不明晰?；ヂ?lián)網(wǎng)管理，特別是內(nèi)容監(jiān)管方面，世界上并不存在統(tǒng)一的模式，但無論哪個國家，共通的做法就是，注重立法、行政、技術(shù)的綜合運用。

1我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管主體和主要內(nèi)容

當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管或是更大的監(jiān)管中，網(wǎng)絡(luò)參與者，即，運營機構(gòu)和個人已從過去的被監(jiān)管對象演變?yōu)閷ψ晕液退叩谋O(jiān)管方。自我審查和舉報揭發(fā)是其典型的監(jiān)管方法。現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)“國家防火墻”是由中央政府、部門與地方（既包括中央政府職能部門與地方政府及其職能部門，也包括政府權(quán)力可以直接干預(yù)的國有單位，如高校）、機構(gòu)（主要指互聯(lián)網(wǎng)線路接入、內(nèi)容服務(wù)或網(wǎng)吧經(jīng)營的商業(yè)運營機構(gòu)，包括在中國開展互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的跨國企業(yè)）、網(wǎng)民（身份復(fù)雜，包括以私人身份活動的政府公職人員，也包括強勢資本擁有者、知識精英以及普羅大眾）四者共同構(gòu)建的。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的主導(dǎo)者，即中央政府部署強制性權(quán)威的導(dǎo)向意見，確認(rèn)監(jiān)管體制的內(nèi)部分工，指導(dǎo)各部門和機構(gòu)進(jìn)行審查（也有網(wǎng)民自律的要求），將大部分不被體制許可的信息和意見阻隔，完成初步預(yù)防和過濾。

1.2我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的主要方式

回顧我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管史，我國政府在對互聯(lián)網(wǎng)采取一段時間弱管制（1994-1999）和中度管制（2000-2003）之后，調(diào)整管理思路，運用各項傳統(tǒng)管理技能，調(diào)動各種組織和社會資源，現(xiàn)已形成了多管齊下的監(jiān)管體系。

經(jīng)過數(shù)年政策學(xué)習(xí)和經(jīng)驗反思，互聯(lián)網(wǎng)重要性和發(fā)展規(guī)劃明確，我國互聯(lián)網(wǎng)“分類主導(dǎo)”模式開始逐漸確立：在互聯(lián)網(wǎng)不同應(yīng)用領(lǐng)域前期用不同主導(dǎo)策略，繼2004年標(biāo)志性文件《關(guān)于進(jìn)一步加強互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見》界定互聯(lián)網(wǎng)部門分工并部署管理體制建立之后，大量互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理部門規(guī)章（包括《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》）和關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的管理法規(guī)（包括《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)》）陸續(xù)出臺。特別是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容表達(dá)和信息傳播須加以控制引導(dǎo)。2005年《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》首次明確外資不能進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，如有合作必須經(jīng)報國務(wù)院新聞辦公室。至于具體管理方面，僅以國內(nèi)各大商業(yè)網(wǎng)站論壇為例，一方面設(shè)立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員和網(wǎng)評員（其成員全部來自政府部門和黨政機關(guān)單位），利用“議程設(shè)置”和“意見領(lǐng)袖”原理，普及黨和政府的方針，引導(dǎo)正確導(dǎo)向；另一方面從各大網(wǎng)站論壇輿論監(jiān)測的上班制發(fā)展到輪班制“兩班倒”甚至“三班倒”。由此可見，為防止不良信息擴散，政府對論壇等重點空間管理和約束力度之大。

2網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的效果和存在的問題

目前，我國已經(jīng)頒行數(shù)十部涉及網(wǎng)絡(luò)的法規(guī)性文件，但還缺乏一部正式的專門性網(wǎng)絡(luò)法律，這削弱了網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行法制管理的執(zhí)行力度。雖然文化部、原廣電總局、原新聞總署、國新辦、以及教育部、原衛(wèi)生部等部門對對互聯(lián)網(wǎng)傳播業(yè)務(wù)出臺了一系列規(guī)章進(jìn)行前置審批和日常監(jiān)管，但是我國現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)中并無可以作為上位法的行政法規(guī)或法律。管理對象在不同部門制定的規(guī)章就會存在交叉、重合現(xiàn)象；各部門對同個客體管理權(quán)限內(nèi)容界定不同，從而導(dǎo)致行政部門的管理混亂。其中，最重要的問題是內(nèi)容管理立法體系并不具體完整，“碎片化”現(xiàn)象導(dǎo)致“法律——行政法規(guī)——部門規(guī)章——部門內(nèi)部貴發(fā)文件”之前沒有實現(xiàn)很好銜接，下位法中的一些具體實施缺少上位法的必要依據(jù)，而一些立法理念又缺乏操作層面的實施細(xì)則作為必要的支撐。當(dāng)下，法律、法規(guī)禁止的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)行為有近二十條，但可操作的標(biāo)準(zhǔn)卻相當(dāng)模糊。

再者，互聯(lián)網(wǎng)行政部門設(shè)置上管理職能分散，管理部門又多達(dá)20余家，存在重復(fù)交叉問題，降低了管理效率。2013年國家國務(wù)院機構(gòu)改革，將廣電總局和新聞出版總署合并，組建新的國家新聞出版廣電總局，但仍未對有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的相關(guān)職能做出任何調(diào)整。賦予國信辦“指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等業(yè)務(wù)的職能；卻把網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)出版物的管理視為廣播電視、出版物等“傳統(tǒng)媒體”管理在網(wǎng)絡(luò)空間的具體延伸，具體的行政許可和處罰等手段還是由廣電執(zhí)行。這使得行業(yè)管理與內(nèi)容管理相互交織，部門間利益沖突明顯，在實踐過程中協(xié)同性不高，出現(xiàn)“多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”的狀況。

3 網(wǎng)絡(luò)輿論適度控制建議

首先，法律制度的完善是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管與引導(dǎo)最堅實的保證與基礎(chǔ)，增加網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)勢在必行。法律會對網(wǎng)民的行為提出明確的規(guī)范和界限，可以促進(jìn)網(wǎng)民對自己的自律。特別是針對惡意歪曲、造謠惑眾、混淆視聽的言論應(yīng)該有硬性的規(guī)定。德國政府是第一個對網(wǎng)絡(luò)危害性言論進(jìn)行專門立法規(guī)制的國家，第一個因允許違法網(wǎng)絡(luò)言論而對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者進(jìn)行行政歸罪的國家，依據(jù)《基本法》與《信息和通訊服務(wù)法》對傳播非法內(nèi)容進(jìn)行追究，設(shè)定“網(wǎng)絡(luò)警察”監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等方式加強對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)控，嚴(yán)厲打擊互聯(lián)網(wǎng)犯罪，保障公眾的網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)。目前我國的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)尚不成體系，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測的法律規(guī)范以部門規(guī)章為主，法律效力低；部門之間不同規(guī)章存在交叉和盲點，上下位法對應(yīng)不緊密。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測立法的完善應(yīng)該考慮到這些問題，盡量消除現(xiàn)有法律法規(guī)之間的沖突和空白。為防止法律漏洞，建議可以采取整體修法的方式進(jìn)行，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測的各方面即論壇、電子郵件、聊天室等進(jìn)行系統(tǒng)法律規(guī)范，最終形成以“網(wǎng)絡(luò)基本法”為核心，配套法律法規(guī)完備的系統(tǒng)法法律體系。

再者，加快建設(shè)統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測共享平臺，實現(xiàn)資源共享，提高監(jiān)管效能。2014年浙江省委宣傳部和浙江工業(yè)大學(xué)合作建立我省內(nèi)第一家社會輿情專業(yè)研究機構(gòu)，在全省11個市獲取樣本，從浙江民眾的價值認(rèn)同、信心指數(shù)、信任狀況、安全感受、生活感受等5各方面開展專項輿情研究。再者，需要制定詳細(xì)而周密的網(wǎng)絡(luò)輿情危機階梯預(yù)案，并且實時進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情的日常監(jiān)測。除了制定《網(wǎng)絡(luò)輿情聯(lián)動應(yīng)急機制總預(yù)案》外，還可以借鑒《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將危機分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。每一等級都由不同級別、不同范圍的力量參與到危機應(yīng)對中，根據(jù)危機的等級，調(diào)動與之對應(yīng)的資源和力量進(jìn)行危機化解。

最后，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)管理者參與者角色分配不同，進(jìn)行不同方式的整治和教育。以內(nèi)容管理為切入，針對互聯(lián)網(wǎng)管理部門及其職能進(jìn)行進(jìn)一步整合，避免重復(fù)交叉分管，控制行政成本。并導(dǎo)入績效考核制度，在日常監(jiān)測和突發(fā)事件監(jiān)測等環(huán)節(jié)，對涉及互聯(lián)網(wǎng)管理的不同部門實行更加整體化的績效獎懲和外部約束。對于網(wǎng)民則加強網(wǎng)絡(luò)行為意識的宣傳和教育，提高網(wǎng)民素質(zhì)，將網(wǎng)絡(luò)道德轉(zhuǎn)化為內(nèi)在規(guī)范，與網(wǎng)民價值觀念和普遍信念相聯(lián)系，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)良好文化氛圍形成。并注重與網(wǎng)民的互動，特別是在重大突發(fā)事件之時，聯(lián)合傳統(tǒng)媒體建立“新聞發(fā)言人”制度，提高主流媒體的輿論引導(dǎo)力度，保證信息及時公開，增強與公眾之間的交流與聯(lián)系。此外，技術(shù)的創(chuàng)新也是需要鼓勵和加強的。國際常用的手段主要是對網(wǎng)路內(nèi)容進(jìn)行分級和過濾，對執(zhí)法人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)以及加強政府和企業(yè)間的合作?；诠餐枰訌妵遗c國家之間，區(qū)域與區(qū)域之間，部門與部門之間的合作，互相學(xué)習(xí)進(jìn)步，也是未來互聯(lián)網(wǎng)管理的趨勢。我國在對網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行管理的同時也要考慮與國際接軌，協(xié)同合作，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展。

4小結(jié)

網(wǎng)絡(luò)媒體已然成為新的媒體形態(tài)，改變著社會結(jié)構(gòu)和我們的生活方式；在“全民麥克風(fēng)”的媒體融合時代，傳統(tǒng)的輿論監(jiān)管模式已被打破，自下而上的碎片化的輿論議程模式形成。各國在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測與引導(dǎo)上雖然堅持的廣度與深度不同，但都強調(diào)政府的主導(dǎo)（引導(dǎo)）角色。從長遠(yuǎn)來看，要加強與完善我國網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)測與引導(dǎo)，必然需要中央政府、職能部門與地方政府、國有單位、科研機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)運營商乃至網(wǎng)民的參與合作，形成多元化的治理格局，才能實現(xiàn)“法律規(guī)范、行政監(jiān)督、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督、和社會教育相結(jié)合”管理體系的有效運作。

參考文獻(xiàn)：

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2013年院級課題“敏感詞輿情效應(yīng)之探析”結(jié)題論文。