吳松浩，任 嬌，郭建紅，周錚宇，林 聰

（汕頭出入境檢驗檢疫局，廣東汕頭 515041）

出境生物物種資源查驗存在的問題及對策

吳松浩，任 嬌，郭建紅，周錚宇，林 聰

（汕頭出入境檢驗檢疫局，廣東汕頭 515041）

出境生物物種資源查驗是保障國門生物安全，遏制資源流失，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。本文闡述了我國生物物種資源流失及監(jiān)管現(xiàn)狀，分析了出境生物物種資源查驗面臨的法規(guī)不健全、生物物種鑒定能力受限、管控名錄缺乏、監(jiān)管體系缺位等問題，并剖析了問題產(chǎn)生的原因。在此基礎(chǔ)之上，提出了對出境生物物種資源查驗的對策建議，包括加強(qiáng)法制建設(shè)、制定管制物種名錄、健全物種資源查驗機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)研發(fā)與人才培養(yǎng)、加強(qiáng)公眾宣傳等。

生物物種資源；出境檢驗檢疫；名錄；監(jiān)管

生物物種資源是指具有實際或潛在價值的植物、動物和微生物物種以及種以下的分類單位及其遺傳材料，除了物種層次的多樣性外，還包含種內(nèi)的遺傳資源和農(nóng)業(yè)育種意義上的種質(zhì)資源[1]。生物物種資源（包括生物遺傳資源，下同）是維持人類生存、維護(hù)國家生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源[2]。我國生物物種資源豐富，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生物物種資源喪失、流失問題日漸突出，國門生物安全面臨日益復(fù)雜的形勢。

物種資源檢驗檢疫工作是國務(wù)院2008年批準(zhǔn)的《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》賦予國家質(zhì)檢總局的新職能[3]，其中，構(gòu)建出境生物物種資源檢驗檢疫體系，保護(hù)我國生物物種資源是檢驗檢疫工作的重要職責(zé)之一。近年來，物種資源的檢驗檢疫相關(guān)工作逐步加強(qiáng)，查驗工作能力與保護(hù)工作效能顯著提升，但法制體系不完善、動植物檢疫執(zhí)法困難、監(jiān)管能力不足等問題依然突出。本文立足我國生物物種資源流失及監(jiān)管現(xiàn)狀，旨在通過分析出境生物物種查驗面臨的困難及原因，掌握我國出境生物物種變化態(tài)勢，為科學(xué)制定物種資源監(jiān)管策略提供參考。

1 出境生物物種資源查驗現(xiàn)狀

1.1 物種資源概況

我國幅員遼闊，自然條件多樣，孕育了豐富的物種資源，擁有高等植物 33 000 余種，脊椎動物 6 347 種，居世界前列[4]。然而，我國也是珍稀瀕危野生動物分布主要國家。聯(lián)合國《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》中原產(chǎn)地在中國的瀕危動物有120多種[5]，《國家重點保護(hù)野生動物名錄》中的重點保護(hù)野生動物達(dá)257種，《中國瀕危動物紅皮書》中的鳥類、兩棲爬行類、魚類有400種[6]。

1.2 物種資源流失情況

我國生物物種資源流失情況嚴(yán)重，各類生物物種受威脅的比例達(dá)20%～40%。有研究表明，目前我國的野生生物物種正以每天1個種的速度走向瀕危甚至滅絕，大量生物物種流失海外[7]。據(jù)統(tǒng)計，我國輸出美國的生物物種資源物種已達(dá)932種，20 140份，其中70%以上是通過非正常渠道流失的。2008—2013年，全國32個省有物種資源的出入境往來，物種流向涉及203個國家和地區(qū)。其中，出境物種達(dá)87 387個（動物 29 185 個、植物57 415個、微生物 787個），其中生物物種種類有4 026種（動物350種、植物3 587種、微生物89種），物種出境流向地達(dá)148 個國家和地區(qū)[8]。據(jù)統(tǒng)計，物種資源出入境記錄中出境記錄物種約是進(jìn)境記錄物種的3.5 倍，可見我國生物物種資源面臨出境流失的風(fēng)險更大。

1.3 我國物種資源監(jiān)管法律法規(guī)

目前，我國已制定了一批與生物物種資源保護(hù)與利用有關(guān)的法律法規(guī)。如，《憲法》《森林法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例等。這為生物物種資源監(jiān)管形成了法制化框架。在野生物種資源方面，建立了《野生動物保護(hù)法》《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》《陸生野生動物保護(hù)實施條例》《水生野生動物保護(hù)實施條例》《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》等；在畜禽及動物遺傳資源方面，建立了《畜牧法》《畜禽遺傳資源進(jìn)出境和對外合作研究利用審批辦法》《漁業(yè)法》等；在農(nóng)作物種質(zhì)資源方面，建立了《種子法》《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》。

1981年，我國正式了加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（CITES）。1982年，CITES中國履約的科學(xué)機(jī)構(gòu)瀕危物種科學(xué)委員會成立。2004年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知》，制定了包含國家質(zhì)檢總局、國家環(huán)?？偩值榷嗖课M成的生物物種資源管理部級聯(lián)席會議制度，該會議制度負(fù)責(zé)對保護(hù)生物物種資源進(jìn)行協(xié)調(diào)管理[9]。2010年，國務(wù)院出臺《全國生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》，規(guī)定生物物種資源保護(hù)工作采取分階段和分級保護(hù)模式，最重要和生存最受威脅的物種優(yōu)先受到保護(hù)[6]；國務(wù)院常務(wù)會議通過了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動計劃（2011—2030年）》，將“建立生物遺傳資源出入境查驗和檢驗體系”列為30項優(yōu)先行動計劃之一。2015 年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出“健全國門生物安全查驗機(jī)制，有效防范物種資源喪失”的要求[10]。2016年，我國成為《獲取遺傳資源和公正公平分享因其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》第78個締約國。我國對生物物種資源的保護(hù)和利用工作正式步入制度化、規(guī)范化、行政化的軌道。然而，上述法律法規(guī)或有關(guān)要求多為原則性規(guī)定，檢驗檢疫部門實施出境生物物種資源查驗缺少相關(guān)實施細(xì)則，這給出境物種資源保護(hù)執(zhí)法工作帶來了實際困難，難以切實履職。

2 出境生物物種資源查驗存在的問題

2.1 法規(guī)不健全

對檢驗檢疫系統(tǒng)而言，在物種資源出境管控方面，口岸執(zhí)法缺少可行依據(jù)。迄今為止，尚未出臺《生物物種資源檢驗檢疫管理辦法》。針對物種資源出境，也只是現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章中有所涉及，而這些法規(guī)有的久未修訂、有的欠缺實操性，難以指導(dǎo)和管理我國龐雜的出境生物物種資源查驗工作。如，《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》對出境人員違規(guī)攜帶生物物種資源，不申報或不如實申報，沒有明確的處罰規(guī)定；規(guī)定生物物種資源出境時需要提供“相關(guān)證明”，但未規(guī)定需要提供何種具體證明；對于檢驗檢疫部門查獲的出境瀕危動植物及其產(chǎn)品，是否需要實施檢疫，是直接向野生動植物主管部門移交，還是與案情一起向海關(guān)移交再由海關(guān)向野生動植物主管部門移交；對于檢驗檢疫部門查獲的出境國家重點保護(hù)野生動植物及其產(chǎn)品，目前未有處罰的規(guī)定，僅能實施禁止出境的措施，從而導(dǎo)致不法人員的違法成本很低[11]。

2.2 出境執(zhí)法專用的生物物種資源管控名錄缺乏

生物物種資源管控，結(jié)合到物種資源檢驗檢疫實際工作中，重點應(yīng)是管制物種資源。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確有實際價值的管制物種資源范圍，如國際瀕危物種名錄，國家野生動植物名錄，以及其他通過登記備案等管理形式納入檢驗檢疫視野的管制名錄。然而，目前除了CITES中規(guī)定的動植物物種，國家主管部門發(fā)布的物種名錄（《中國珍稀瀕危保護(hù)植物名錄》《國家重點保護(hù)野生植物名錄》《國家重點保護(hù)野生動物名錄》《國家重點保護(hù)野生藥材物種名錄》《進(jìn)出口野生動植物種商品名錄》等）外，還沒有出境執(zhí)法專用的生物物種資源管控名錄[12-13]。

2.3 出境生物物種資源檢驗檢疫監(jiān)管體系缺位

我國生物物種資源的管理目前仍是綜合引領(lǐng)、多部門管理，缺少統(tǒng)一、權(quán)威的管理部門和體系。這種分門管控的方式，在各相關(guān)部門的權(quán)力分配和運(yùn)轉(zhuǎn)上，缺乏協(xié)調(diào)性[14]。出境生物物種資源查驗工作主要由出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)和海關(guān)負(fù)責(zé)，但目前檢驗檢疫機(jī)構(gòu)和海關(guān)的生物物種資源查驗體制和操作規(guī)程尚不健全，表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章程序、方式方法和操作標(biāo)準(zhǔn)上，導(dǎo)致程序復(fù)雜、各司其職、權(quán)力交叉和重復(fù)等問題時有發(fā)生[3]，使得出境生物物種資源查驗在實際操作上存在嚴(yán)重缺陷和不足。

2.4 生物物種鑒定問題

目前，檢驗檢疫系統(tǒng)生物物種鑒定能力有限，系統(tǒng)外的鑒定資源信息也不明確。除少數(shù)常見物種外，多數(shù)物種特別是瀕危物種的鑒定工作需鑒定人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)和操作技巧，依賴專業(yè)的儀器設(shè)備以及專用試劑，通過形態(tài)學(xué)、分子生物學(xué)、免疫學(xué)等專業(yè)的技術(shù)手段來識別鑒定，鑒定周期長、費(fèi)用高。檢驗檢疫系統(tǒng)缺少必要的分類鑒定人才，而且我國現(xiàn)有瀕危物種鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)又非常有限，其專業(yè)技術(shù)力量不足，缺乏能快速篩查做出初步判定的有效方法。以致鑒定所需的經(jīng)濟(jì)時效性不足，直接影響行政管理的效率。

3 對策建議

3.1 完善立法，加強(qiáng)法制建設(shè)

必須正視出境生物物種資源查驗遭遇的困境，將生物物種資源保護(hù)工作上升至國家戰(zhàn)略，完善生物物種資源出入境管理立法。研究確定檢驗檢疫部門在出境生物物種資源查驗中的職能定位，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)。從法規(guī)層面界定出境生物物種資源違法行為和處罰依據(jù)，加大相關(guān)違法行為的懲處力度，完善查驗制度，明確檢驗執(zhí)法的地位和查驗?zāi)Ｊ?。明確出境物種資源管控工作中郵政、快件和其他承運(yùn)單位對所承運(yùn)出境物品的驗視責(zé)任，加大對非法郵寄以及夾帶違禁生物物種資源出境行為的處罰力度。

3.2 制定管制物種名錄，提高物種資源檢驗檢疫效能

物種資源查驗，應(yīng)明確出境生物物種資源查驗到底“查什么”，國家質(zhì)檢總局要結(jié)合相關(guān)部門公布的物種資源保護(hù)名錄，及國際公約列明的物種資源保護(hù)名錄，盡快制定并公布適用于出境檢驗檢疫的生物物種管制名錄。名錄上的物種資源要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立出境管制相應(yīng)配套管理措施。

3.3 健全物種資源查驗機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新物種資源檢驗檢疫模式

國家及相關(guān)單位應(yīng)為出境生物物種資源查驗提供組織保障，健全檢驗檢疫機(jī)構(gòu)、出境生物物種資源查驗機(jī)構(gòu)配置，建立查驗體系和具體操作規(guī)程，與其他查驗部門做到分工明確、監(jiān)管協(xié)作。建立出境生物物種資源公共申報平臺，全面強(qiáng)化綜合預(yù)檢、口岸查驗和后續(xù)監(jiān)管等制度，提高出境物種資源查驗和監(jiān)管的力度。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)物種資源信息整合共享和高效利用的特點，推動管制物種資源多部門信息互聯(lián)互通、監(jiān)管協(xié)作。檢驗檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)與郵政、快件和其他承運(yùn)單位建立信息共享機(jī)制，承運(yùn)人在發(fā)現(xiàn)生物物種資源出境時應(yīng)及時通報檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。

3.4 加強(qiáng)科技開發(fā)和人才培養(yǎng)

加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)建設(shè)，加大技術(shù)科研攻關(guān)，研發(fā)物種資源檢驗檢疫鑒定新技術(shù)，逐步建立起科學(xué)合理、實用高效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加快生物物種資源檢驗技術(shù)體系建設(shè)，建立有專業(yè)優(yōu)勢的特定物種鑒定實驗室。加強(qiáng)人才隊伍基礎(chǔ)建設(shè)，加大專才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，建立物種資源檢驗檢疫專家?guī)?。提高一線查驗人員的識別能力及實驗室隊伍的鑒定能力。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺基礎(chǔ)建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)便捷性推動生物物種資源信息共享和遠(yuǎn)程鑒定，為口岸查驗提供技術(shù)支撐。合理增加出境生物物種資源查驗一線執(zhí)法隊伍編制，有計劃引進(jìn)動物、植物、微生物等領(lǐng)域主要物種資源的分類、鑒定專才。

3.5 加強(qiáng)公眾宣傳

各查驗現(xiàn)場應(yīng)根據(jù)口岸實際需求和查驗重點，充分利用口岸通道的宣傳欄、公告欄，通過制作宣傳手冊、疑難問題解答、出境物種申報流程手冊和進(jìn)出境管制物種名單，廣泛開展出境物種資源保護(hù)宣傳教育活動，提高公眾保護(hù)意識。加強(qiáng)與新聞媒體的溝通和交流，通過各種媒體渠道，提高民眾對出境生物物種資源保護(hù)的了解和認(rèn)識，營造全民自覺保護(hù)物種資源的良好氛圍。

[1]國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局. 關(guān)于加強(qiáng)出入境生物物種資源檢驗檢疫工作的指導(dǎo)意見：國質(zhì)檢動〔2013〕1號[A].北京：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，2013.

[2]國務(wù)院辦公廳. 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知：國辦發(fā)〔2004〕25號[A]. 北京：國務(wù)院，2004.

[3]朱晶晶. 質(zhì)檢月覽[J]. 中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督，2008（8）：11-13.

[4]張呈偉，韓彤. 生物物種資源出入境查驗存在的問題及對策響[J]. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009（20）：363.

[5]張俊杰. 中國西部地區(qū)野生動物可持續(xù)發(fā)展問題研究[J].甘肅畜牧獸醫(yī)，2016，46（5）：50-51.

[6]李耀光. 南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)珍稀瀕危植物保護(hù)與利用[J]. 林業(yè)與環(huán)境科學(xué)，2016，32（4）：80-83.

[7]辛潔. 保護(hù)生物多樣性，構(gòu)建人與自然的和諧社會[J].考試周刊，2011（43）：192.

[8]宋云，許瑾，趙竹. 我國進(jìn)出口貿(mào)易中生物物種資源調(diào)查分析[J]. 植物檢疫，2015，29（5）：25-29.

[9]李東明，陳福龍. 進(jìn)出境生物物種資源檢驗檢疫工作研究[J]. 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（11）：3263-3264.

[10]中共中央，國務(wù)院. 關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[A].北京：國務(wù)院，2015.

[11]國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.出入境人員攜帶物檢疫管理辦法：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第14號[A].北京：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，2012.

[12]中共中央，國務(wù)院. 中華人民共和國瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例：國務(wù)院令第465號[A].北京：國務(wù)院，2006.

[13]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國野生動物保護(hù)法[A].北京：全國人民代表大會常務(wù)委員會，2007.

[14]李葉林，潘軍臣. 我國野生生物物種資源的法律保護(hù)對策研究[J].法制與社會，2012（31）：14-15.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Problems and Countermeasures on Inspection and Quarantine for Exit Bio-species Resources

Wu Songhao，Ren Jiao，Guo Jianhong，Zhou Zhengyu，Lin Cong
（Shantou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Shantou，Guangdong 515041）

Exit inspection and quarantine for bio-species resources plays an important role in maintaining bio-safety of gateways of China，curbing resource loss and promoting ecological civilization construction. In this article，the loss and supervision situation of biological species resources were particularly introduced. Then problems encountered during their exit inspection and quarantine were analyzed，including unsound laws and regulations，limited capacity in identifying biological species，lacking the corresponding list for biological species resources control and management，as well as the deficiency of supervision system. Based on these analysis，some suggestions of countermeasures were put forward，such as strengthening legal system construction，formulating a list for managing and controlling the biological resources，perfecting inspection organizations for species resources，strengthening research and development and personnel training，as well as intensifying public awareness campaign，etc.

biological species resources；exit inspection and quarantine；list；supervision

Q16

A

1005-944X（2017）11-0025-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.007