朱曉紅

《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新條例）的出臺(tái)，充分體現(xiàn)了政社分開(kāi)后社會(huì)組織依法自治、依章自治的理念，社會(huì)組織定位更加明確，擁有了更大的發(fā)展空間，從依賴(lài)政府向通過(guò)政府鼓勵(lì)和扶持而走向獨(dú)立自主的社會(huì)化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

一、新條例體現(xiàn)了社會(huì)組織依法自治、依章自治的理念

（一）新條例中強(qiáng)調(diào)了政社分開(kāi)，加重了對(duì)社會(huì)組織獨(dú)立性的保障

《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第五條明確提出，“國(guó)家保護(hù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其章程開(kāi)展活動(dòng)，任何組織或者個(gè)人不得非法干涉”， “國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”（ 第三十二條）?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得發(fā)起設(shè)立基金會(huì)”（第十一條），“基金會(huì)的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)不得由現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼任?；饡?huì)的法定代表人，不得同時(shí)擔(dān)任其他組織的法定代表人”（第三十八條）?！盎饡?huì)的財(cái)產(chǎn)及其他合法收入受法律保護(hù)，不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人、理事、監(jiān)事和工作人員中分配。任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留、侵占基金會(huì)財(cái)產(chǎn)”（第四十條）。這為社會(huì)組織不受個(gè)人的干涉、不受包括業(yè)務(wù)主管單位或業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位在內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)干涉提供了法律依據(jù)。

（二）新條例強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織依章自治的理念

一方面，新條例增加了對(duì)內(nèi)部治理規(guī)范和要求的篇幅?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》 “組織機(jī)構(gòu)”專(zhuān)章對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定，明確了理事會(huì)、監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限分工。在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）組織機(jī)構(gòu)專(zhuān)章內(nèi)容多達(dá)16條，詳細(xì)規(guī)定了內(nèi)部治理的規(guī)范和要求；另一方面，新條例賦予章程絕對(duì)的權(quán)威，要求基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織和行為不能違反章程的規(guī)定。

（三）新條例倡導(dǎo)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化

依法自治、依章自治的基礎(chǔ)是有一批專(zhuān)職化的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第二十一條規(guī)定，“秘書(shū)長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)為專(zhuān)職，不能由理事長(zhǎng)兼任”。第二十六條賦予理事會(huì)“決定理事和秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)酬事項(xiàng)”。實(shí)踐中，社會(huì)組織執(zhí)行團(tuán)隊(duì)或者稱(chēng)常設(shè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職化隊(duì)伍建設(shè)是社會(huì)組織能力提升的重要內(nèi)容，僅僅依靠志愿者或者兼職人員的社會(huì)組織其運(yùn)作能力也會(huì)受到限制。

二、新條例賦予社會(huì)組織更明確的定位，更多的支持，更大的空間，更嚴(yán)峻的考驗(yàn)

（一）更明確的定位

1. 明確了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的稱(chēng)謂。“民辦非企業(yè)單位”的稱(chēng)謂終于走出各種糾結(jié)和尷尬，明確了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一辨識(shí)度高、傳播性強(qiáng)的稱(chēng)謂，各個(gè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員再不用擔(dān)心如何向陌生人解釋本機(jī)構(gòu)的性質(zhì)了。

2.明確了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是“非營(yíng)利性法人”。盡管舊條例所規(guī)定的社會(huì)組織的性質(zhì)也是一樣的，但是在語(yǔ)言表述上有一定差異?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第二條把社會(huì)組織的定性在表述上做了統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容到形式上的一致。

3.明確了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)起人提供開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)的行為性質(zhì)是捐贈(zèng)。規(guī)定發(fā)起成立的首要條件就是“不以營(yíng)利為目的”（第十一條），開(kāi)辦資金不是發(fā)起人的投資，而是“捐贈(zèng)”，發(fā)起人要簽署“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)承諾書(shū)、驗(yàn)資證明”（第十二條）。最后，通過(guò)明確社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的盈余不能分配（第三十七條），資產(chǎn)鎖定（第二十四條）原則再次強(qiáng)調(diào)了其非營(yíng)利屬性。

（二）更多的支持

1.登記管理的支持。兩個(gè)條例（征求意見(jiàn)稿）均規(guī)定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實(shí)了直接登記制度，簡(jiǎn)化了登記程序。

2.多種扶持培育手段的支持。兩個(gè)條例（征求意見(jiàn)稿）均規(guī)定了國(guó)家通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政資助、人才培養(yǎng)等方式支持基金會(huì)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）還提及土地劃撥的扶持措施，這對(duì)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言是個(gè)福音。

3.表彰獎(jiǎng)勵(lì)與稅收優(yōu)惠措施的支持。除了表彰和獎(jiǎng)勵(lì)有突出貢獻(xiàn)的基金會(huì)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，基金會(huì)及其捐贈(zèng)人、受益人依照法律、法規(guī)的規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)個(gè)人和組織向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，并依法享受稅收優(yōu)惠。與基金會(huì)相比，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得捐贈(zèng)的金額非常低，影響了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的資金支持?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的稅收政策的完善，社會(huì)捐贈(zèng)熱情將會(huì)被進(jìn)一步激發(fā)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得的捐贈(zèng)額會(huì)大幅增長(zhǎng)。

（三）更大的空間

1.登記權(quán)限和范圍的變化為基金會(huì)提供更多發(fā)展空間?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）賦予縣、市兩級(jí)登記管理權(quán)限（第六條），還降低了準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)市、縣級(jí)登記的基金會(huì)規(guī)定了較低的注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)（第八條）?？梢灶A(yù)見(jiàn)，基層、小型基金會(huì)的數(shù)量將會(huì)大幅度增長(zhǎng)，其活動(dòng)空間加大，其公益活動(dòng)將更具有精準(zhǔn)性。

2.公募權(quán)的放開(kāi)釋放了基金會(huì)活力。實(shí)踐中，成立公募基金會(huì)相對(duì)較難，影響了社會(huì)捐贈(zèng)熱情和社會(huì)組織之間的平等性。與慈善法相銜接，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）不再區(qū)分公募和非公募基金會(huì)，釋放了基金會(huì)的活力（第四十一條）。

3.允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)?；l(fā)展成為可能?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）打破了民辦非企業(yè)單位不得成立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，允許“在縣級(jí)人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以在其住所地所在縣級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”，“設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組成部分，不具備法人資格，應(yīng)當(dāng)按照其所屬社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，在社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍內(nèi)使用冠有所屬社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)的規(guī)范全稱(chēng)開(kāi)展活動(dòng)”（第三十五條）。以往實(shí)踐中，受制于禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，有發(fā)展能力的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不得不多在各地分別注冊(cè)成立獨(dú)立的法人實(shí)體，增加了運(yùn)營(yíng)成本。新規(guī)定意味著社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接減少登記成本，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略，有效降低運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大品牌影響，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。盡管這種放開(kāi)比較謹(jǐn)慎，但是考慮到社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)多為面向基層而成立，因此該條規(guī)定還是充滿(mǎn)誠(chéng)意的。

4.取消分支機(jī)構(gòu)登記許可，基金會(huì)獲得更大的自治權(quán)利。需要指出的是，基金會(huì)、社團(tuán)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三類(lèi)組織的分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定是不同的，以往允許基金會(huì)和社團(tuán)成立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)并需要成立許可，而《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）取消了專(zhuān)項(xiàng)基金等分支機(jī)構(gòu)登記許可，授權(quán)給基金會(huì)，根據(jù)章程和組織程序自行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)，同時(shí)強(qiáng)化了基金會(huì)對(duì)分支機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任（第五十條）。這一規(guī)定帶來(lái)的政策效應(yīng)是社會(huì)組織自治權(quán)利擴(kuò)大，同時(shí)，其主體責(zé)任加強(qiáng)，對(duì)分支機(jī)構(gòu)的管理更加規(guī)范有效。而對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，走的是另一條相反的路徑，從不允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)到允許設(shè)立，但是需要登記，這是因?yàn)椴煌诨饡?huì)和社團(tuán)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是服務(wù)的實(shí)體，在分支機(jī)構(gòu)設(shè)立方面與商事主體保持了一致。

（四）更嚴(yán)峻的考驗(yàn)

《條例》（征求意見(jiàn)稿）在確立社會(huì)組織依法自治的主體地位，放松對(duì)社會(huì)組織的管制同時(shí)，也建立了全方位多主體多層面的綜合監(jiān)管體系，加大并落實(shí)了社會(huì)組織的自律責(zé)任，給社會(huì)組織帶來(lái)考驗(yàn)。

1.綜合監(jiān)管下規(guī)范發(fā)展的考驗(yàn)。放松管制不等于放任，《條例》（征求意見(jiàn)稿）構(gòu)建了多元主體多層次全方位的綜合監(jiān)管體系?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第四章、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第三章的組織機(jī)構(gòu)部分確立了內(nèi)部自律機(jī)制，前者的第七章、后者的第六章專(zhuān)章規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、縣級(jí)以上人民政府外事、發(fā)展改革、公安、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、審計(jì)、稅務(wù)等有關(guān)職能部門(mén)的政府監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制（包括公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督）、行業(yè)監(jiān)督機(jī)制（由行業(yè)組織進(jìn)行行業(yè)管理和行業(yè)監(jiān)督）。在這種監(jiān)管體系下，社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的責(zé)任更加重大，從登記到注銷(xiāo)清算全程規(guī)范要求，從發(fā)起人、負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事的責(zé)任到工作人員的責(zé)任，從實(shí)現(xiàn)組織宗旨非營(yíng)利目標(biāo)的責(zé)任到證書(shū)印章管理的責(zé)任，從依法治理的責(zé)任到黨建的責(zé)任，都是社會(huì)組織面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.信息公開(kāi)質(zhì)量的考驗(yàn)?！稐l例》（征求意見(jiàn)稿）把年檢改為年報(bào)，且均用專(zhuān)章明確信息公開(kāi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，因此原本的通過(guò)年檢手段的政府監(jiān)督轉(zhuǎn)移為社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督的主體范圍擴(kuò)大，所公開(kāi)的信息能否經(jīng)得起公眾和媒體檢驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織而言是又一嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3.信用能力建設(shè)的考驗(yàn)。《條例》（征求意見(jiàn)稿）規(guī)定，民政部門(mén)除了年度工作報(bào)告、評(píng)估制度之外，還建立信用記錄、活動(dòng)異常名錄制度，這就要求社會(huì)組織具有信用管理能力，能把信用建設(shè)納入各類(lèi)社會(huì)組織章程，強(qiáng)化社會(huì)組織誠(chéng)信自律，提高社會(huì)組織公信力。同時(shí)，還要避免進(jìn)入金融、工商、稅務(wù)、人力資源與社會(huì)保障、司法等部門(mén)的黑名單。社會(huì)組織在征信系統(tǒng)中、在信用評(píng)級(jí)體系中能否取得良好的信用評(píng)價(jià)結(jié)果是一大考驗(yàn)。

4.自治權(quán)利擴(kuò)大，社會(huì)組織面臨內(nèi)部管理的考驗(yàn)。自治權(quán)利擴(kuò)大，一定程度上把原有的合法性要求轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠硇裕茖W(xué)性）要求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毜玫礁鱾€(gè)利益相關(guān)方的滿(mǎn)意（公正性要求），這就給社會(huì)組織帶來(lái)了管理考驗(yàn)。如分支機(jī)構(gòu)管理權(quán)下放，要求基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制能力提高，要求規(guī)模擴(kuò)大后能在管理的標(biāo)準(zhǔn)化和組織的靈活性之間進(jìn)行平衡。政社分開(kāi)要求社會(huì)組織有能力獲得社會(huì)認(rèn)同，具有整合社會(huì)資源的能力，謀求組織發(fā)展和組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（來(lái)源： 新華網(wǎng)）