尤 飛，周振亞，羅其友

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

建立“兩區(qū)”：構(gòu)筑糧食及農(nóng)業(yè)安全的核心防線

尤 飛，周振亞，羅其友

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

簡要分析了我國啟動糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）建設的背景，提出“兩區(qū)”概念，概括了“兩區(qū)”應該承載的主要功能，并提出了建設“兩區(qū)”的對策建議。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)；重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)；對策建議

為確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全，在借鑒日本、韓國等發(fā)達國家經(jīng)驗，總結(jié)我國浙江等地方實踐的基礎上，中央提出了建立“兩區(qū)”（即糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)）的戰(zhàn)略部署。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)是以確保國家口糧絕對安全，谷物基本自給為主要目標，按照應劃盡劃原則，確定的水土資源條件優(yōu)越、基礎設施完善、穩(wěn)定種植小麥水稻玉米等目標糧食作物，并實施特殊政策的區(qū)域。重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)是以保障國家棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品合理自給水平、維護產(chǎn)業(yè)安全為主要目標，按照擇優(yōu)劃定原則，確定的生產(chǎn)條件適宜、基礎設施相對完善、穩(wěn)定種植棉油糖等目標作物，并實施嚴格保護的區(qū)域。兩區(qū)將主要在基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定、優(yōu)先在已建成的高標準農(nóng)田范圍內(nèi)劃定，不僅落實到基本農(nóng)田或高標農(nóng)田中的具體目標地塊，還要鎖定相應的具體目標作物產(chǎn)能任務，將建成確保國家糧食安全及重要農(nóng)產(chǎn)品安全的核心防線。

2 “兩區(qū)”承載的功能

2.1 產(chǎn)品供給功能

定向聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提升目標作物生產(chǎn)能力的產(chǎn)品供給功能。通過建設高標準農(nóng)田，改進土壤肥力，引導新品種、新技術(shù)、新裝備等現(xiàn)代生產(chǎn)要素向“兩區(qū)”定向聚集，加快提高目標作物生產(chǎn)能力，降低糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品對國際市場的依存度，防范市場風險，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，將“兩區(qū)”建設成為糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品保供給安全的核心基地。

2.2 生態(tài)保育功能

強化優(yōu)質(zhì)耕地保護，提升可持續(xù)發(fā)展能力的生態(tài)保育功能。建立劃定和建設“兩區(qū)”，固化““兩區(qū)””耕地空間，實施更加嚴格的耕地保護制度，長久穩(wěn)定核定地塊功能用途不變，控制“兩區(qū)”耕地資源開發(fā)強度和利用方式，有效阻止“兩區(qū)”優(yōu)質(zhì)耕地非農(nóng)化和非糧化流失，制約生態(tài)空間被擠占進程，推進形成合理生產(chǎn)、生態(tài)和生活“三生”用地空間格局，優(yōu)化國土空間分工，促進生產(chǎn)布局與資源環(huán)境相匹配，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 增長收入功能

改革創(chuàng)新發(fā)展機制，提升地方政府和農(nóng)民生產(chǎn)積極性的收入增長功能。通過改革創(chuàng)新“兩區(qū)”的投融資機制、利益補償機制、收益保障機制，統(tǒng)籌拓展農(nóng)業(yè)多功能，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建立健全“兩區(qū)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，切實提高目標作物的種植收益，激發(fā)“兩區(qū)”地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展目標作物生產(chǎn)的積極性。此外，由于“兩區(qū)”不將單個品種的所有種植面積納入，因此針對“兩區(qū)”扶持政策可以視同為限產(chǎn)政策，歸入WTO藍箱政策范圍，避免WTO黃箱限制。

2.4 管理探索功能

實施田間地塊動態(tài)監(jiān)測，提升農(nóng)業(yè)精準施策能力的管理探索功能。應現(xiàn)代高新技術(shù)，建立“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)測體系和田間地塊具體信息檔案管理平臺，對“兩區(qū)”田間地塊目標作物種植落實情況的動態(tài)進行跟蹤監(jiān)測。根據(jù)“兩區(qū)”耕地用途變化、目標作物生產(chǎn)情況動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，實現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)耕地的適時高效精準監(jiān)管和保護，高效落實兌現(xiàn)“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)支持政策，降低篩選支持對象、核查支持條件、核定補貼面積等方面的政策執(zhí)行成本，增強農(nóng)業(yè)支持政策的針對性、精確性。

3 政策建議

建立“兩區(qū)”，不能采取強制手段，應尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)戶收益有所提高。加強政策引導，引導農(nóng)戶主動保護耕地，應用資源節(jié)約、環(huán)境友好型生產(chǎn)模式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，提出如下政策建議：

一是建立定向補貼制度。確保生產(chǎn)者種植目標作物能與周邊一般高效作物有同等收益水平。對于糧食生產(chǎn)功能區(qū)，根據(jù)農(nóng)民意愿、財政綜合實力和地區(qū)差異，給予3000～6000元/hm2補貼。對于重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，給予3000元/hm2補貼。

二是健全“兩區(qū)”利益補償機制。新增財政投入和現(xiàn)有支農(nóng)項目向“兩區(qū)”傾斜，將目標作物種植面積作為財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，加大對“兩區(qū)”內(nèi)農(nóng)業(yè)大縣財政轉(zhuǎn)移支付力度。

三是加強“兩區(qū)”基礎設施建設支持。提高中央投資的比例，減輕地方政府壓力。

四是加大財政整合力度。整合農(nóng)（林、漁）業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)林生態(tài)環(huán)境建設等項目資金，投入“兩區(qū)”建設，并逐年加大投入力度。

五是加大金融保險稅收政策支持。創(chuàng)設“兩區(qū)”金融支農(nóng)獎補政策，積極參與落實農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，把“兩區(qū)”目標作物全部納入政策性保險范圍。

Constructing “The Two Zone” to Ensure the Supply Safety of Grain and Other Major Agricultural Products

You Fei, Zhou Zhenya, Luo Qiyou
(Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081,China)

It generally analyses the initializing of constructing the Grain Production Zone and Major Agricultural Products Protection Zone (referred to as The Two Zone). As a new concept, the article probes the back ground of national agriculture situation, explains The Two Zone’s concept, generalizes the function of it and puts forward the countermeasures to construct it.

Grain Production Zone; Major Agricultural Products Protection Zone; countermeasures

F323

A

1003-4749（2017）03-0007-02

1 “兩區(qū)”的建立

2016-08-29

尤 飛(1972-)，男，山西偏關人，博士，副研究員，主要從事區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的研究工作。

改革開放以來，為了優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、保障國家糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，我國先后啟動商品糧基地建設、糧棉油糖生產(chǎn)大縣建設、糧食主產(chǎn)區(qū)建設、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局建設等一系列區(qū)域農(nóng)業(yè)政策，為推動我國農(nóng)業(yè)精準施策，促進農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎。2009年以來浙江、上海、蘇州等地方政府為了確保區(qū)域糧食安全在區(qū)內(nèi)探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保區(qū)內(nèi)保持一定的產(chǎn)能。

與此同時，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的優(yōu)質(zhì)耕地資源流失、進口沖擊增大、政策效應遞減等諸多挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)勞動力流失加劇,耕地非農(nóng)業(yè)化、非糧化利用趨勢突出，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本增加，進口沖擊加大，大豆、油料、棉花、糖等大宗產(chǎn)品國際市場沖擊日趨嚴峻，國內(nèi)生產(chǎn)萎縮，傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)范圍縮小，部分主產(chǎn)區(qū)消失，農(nóng)業(yè)支持政策普惠性為主，針對性、精準性不足，不能形成合力。