張 韜

一、引言

中期預(yù)算作為一種現(xiàn)代預(yù)算管理方式,自從其被提出并在全球眾多國家實(shí)施以來,對(duì)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著越來越重要的影響。中期預(yù)算不僅受到各國政府的高度重視,而且也一直引起學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注。我國在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中,開始關(guān)注和研究中期預(yù)算問題,并于2008年分別在河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣開展了“一省一市一縣”部門滾動(dòng)預(yù)算編制試點(diǎn)工作。2015年,我國正式在全國啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。從試點(diǎn)到全面實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)展情況來看,由于沒有科學(xué)處理好中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接問題,導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃在編制與執(zhí)行過程中困難重重。為順利推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施,在現(xiàn)有法律框架和制度條件下,通過體制機(jī)制和政策創(chuàng)新,構(gòu)建起中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制,并有效推進(jìn)中期預(yù)算與各種規(guī)劃之間有機(jī)銜接,可為實(shí)行真正意義上的中期預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),為加快國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供有力支撐。

二、中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃

根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》 (國發(fā) 〔2015〕3號(hào))(以下簡稱“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”)的精神,我國于2015年正式在全國啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。在“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”頒布實(shí)施后,國家發(fā)展改革委也頒布了 《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的通知》(發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào))(以下簡稱“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”),開始在全國啟動(dòng)三年滾動(dòng)投資計(jì)劃編制工作。

政府預(yù)算一般是以年度財(cái)政收支的形式存在,且必須經(jīng)國家立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后方能組織實(shí)施。根據(jù)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”與“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”的要求,中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃分別由財(cái)政部與國家發(fā)展改革委領(lǐng)銜編制,并不需要提交全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或授權(quán)。因此,中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃都只是具備了“中期預(yù)算”的部分特征,實(shí)際上都只能是財(cái)政部與國家發(fā)展改革委員會(huì)的“專項(xiàng)規(guī)劃”。筆者根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)劃分,認(rèn)為中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃都可以歸類到“中期預(yù)算框架”(Medium-Term Expenditure Frameworks,MTEFs)的范疇。

中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃編制工作的啟動(dòng),為我國未來實(shí)施真正意義的中期預(yù)算進(jìn)行了必要的前期探索。然而,由于中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃都只是部門的“專項(xiàng)規(guī)劃”,導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃在編制與執(zhí)行過程中,不僅專項(xiàng)規(guī)劃之間難以進(jìn)行銜接,而且地方政府在落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃時(shí)存在較大障礙。

三、我國實(shí)施中期預(yù)算框架現(xiàn)狀分析

(一)中期預(yù)算框架編制缺乏統(tǒng)一的部門,導(dǎo)致其成為沒有交集的“平行線”

“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”明確提出:“財(cái)政部負(fù)責(zé)根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃和財(cái)力可能將政府投資需求納入財(cái)政預(yù)算予以保障,并將三年滾動(dòng)投資計(jì)劃與三年滾動(dòng)預(yù)算統(tǒng)籌銜接?！睆谋砻嫔峡?國家發(fā)展改革委已經(jīng)認(rèn)可由財(cái)政部主導(dǎo)編制的中期財(cái)政規(guī)劃。但是,由于兩項(xiàng)政府文件缺乏預(yù)算管理頂層設(shè)計(jì)作為支撐,形成了財(cái)政部和國家發(fā)展改革委兩個(gè)試圖主導(dǎo)中期預(yù)算改革的權(quán)力核心。中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的并存,甚至可能激化財(cái)政部與國家發(fā)展改革委之間的矛盾。雖然“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”已明確要求,所有政府部門的專項(xiàng)規(guī)劃必須分別與中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃進(jìn)行銜接。但是“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”與“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”都未能解決“誰統(tǒng)籌誰,誰是核心”的問題,導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃成為沒有交集的“平行線”,這無疑將增加專項(xiàng)規(guī)劃之間相互銜接的難度。尤其當(dāng)中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的目標(biāo)或任務(wù)發(fā)生沖突時(shí),可能會(huì)使得其他政府職能部門所編制的專項(xiàng)規(guī)劃無所適從。

(二)中期預(yù)算框架法律效力的缺乏導(dǎo)致其難以落實(shí)

中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃分別是由財(cái)政部和國家發(fā)展改革委領(lǐng)銜的“專項(xiàng)規(guī)劃”,并不提交全國人大或全國人大常委會(huì)審批或授權(quán),因此不具有法律效力,很容易遭到其他政府職能部門的抵制。雖然“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”已明確提出“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整,使中期財(cái)政規(guī)劃漸進(jìn)過渡到真正的中期預(yù)算”,但是國務(wù)院與財(cái)政部迄今尚未頒布中期預(yù)算具體的改革時(shí)間表和路線圖。而“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”對(duì)三年滾動(dòng)投資計(jì)劃是否過渡到中期預(yù)算只字不提。由于各級(jí)地方政府難以把握上級(jí)的改革方向,導(dǎo)致其在中期財(cái)政規(guī)劃與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的改革力度上參差不齊。

以中期財(cái)政規(guī)劃為例。盡管財(cái)政部印發(fā)了 《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院決策部署推動(dòng)地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》(財(cái)預(yù) 〔2015〕38號(hào))(以下簡稱“財(cái)預(yù) 〔2015〕38號(hào)文件”),同時(shí)在 《關(guān)于印發(fā) 〈中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法〉的通知》(財(cái)預(yù) 〔2015〕230號(hào))中明確要求“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”,但是全國各省份對(duì)落實(shí)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”的重視程度差距非常顯著。①北京、河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、上海、福建、山東、河南、湖北、廣東、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏是由省級(jí)政府或省級(jí)政府辦公廳頒布編制中期財(cái)政規(guī)劃的文件,江西與四川由省級(jí)政府直接轉(zhuǎn)發(fā)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”；江蘇、安徽、貴州由省級(jí)財(cái)政部門頒布編制中期財(cái)政規(guī)劃的文件；浙江由省財(cái)政廳直接轉(zhuǎn)發(fā)“財(cái)預(yù) 〔2015〕38號(hào)文件”；遼寧選擇副省級(jí)市的大連市作為試點(diǎn),由大連市政府印發(fā)政府文件；天津、山西、湖南、重慶的中期財(cái)政規(guī)劃仍然處于部分地級(jí)市或部分政府部門編制中期財(cái)政規(guī)劃的試點(diǎn)階段。部分省級(jí)政府在“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”印發(fā)一年以后,仍然未能公開出臺(tái)編制中期財(cái)政規(guī)劃的專門文件。未能公開出臺(tái)專門文件的地方政府主要存在兩種情況。一種是由省級(jí)財(cái)政部門與少數(shù)的政府職能部門協(xié)調(diào),印發(fā)類似于 《關(guān)于編制2016年省本級(jí)部門預(yù)算和2016—2018年中期支出規(guī)劃的通知》的政府文件,在本部門試行三年滾動(dòng)規(guī)劃,以此作為對(duì)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”的回應(yīng)②海南、云南從2015年起,西藏、新疆從2016年起,每年由其財(cái)政部門頒布編制三年中期財(cái)政規(guī)劃的政府文件。；另一種是由省級(jí)財(cái)政部門組織部門內(nèi)部學(xué)習(xí)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”,但對(duì)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃仍然持觀望的態(tài)度。

四、中期預(yù)算與年度預(yù)算銜接問題

中期預(yù)算與年度預(yù)算之間的銜接問題,是中期預(yù)算實(shí)施過程中極為重要且必須解決的基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性問題。令人遺憾的是,目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的探討尚不系統(tǒng),這在很大程度上導(dǎo)致我國實(shí)施真正意義的中期預(yù)算存在較大的障礙。目前學(xué)術(shù)界爭議的焦點(diǎn)主要是集中在解決方案的選擇上:一是將中期預(yù)算嵌入到年度預(yù)算 (即“嵌入型”中期預(yù)算),二是通過中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格約束 (即“約束型”中期預(yù)算)。第一種方案認(rèn)為,年度預(yù)算才是預(yù)算制度的核心,所謂“中期預(yù)算”只是年度預(yù)算的一種輔助性工具,使用“中期預(yù)算框架”或“中期財(cái)政支出框架”(Medium Term Expenditure Framework,MTEF)來描述更為準(zhǔn)確。李俊生和童偉 (2015)［1］將這些觀點(diǎn)歸納為將中期預(yù)算“嵌入”到年度預(yù)算中。第二種方案從21世紀(jì)開始大量出現(xiàn)在國內(nèi)外文獻(xiàn)中,認(rèn)為中期預(yù)算是一種多年期或跨年度 (一般為3～5年)預(yù)算,其對(duì)年度預(yù)算必須具有約束力,包括中期預(yù)算控制年度預(yù)算的支出總額、中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算具有法律約束力等。

(一)關(guān)于“嵌入型”中期預(yù)算的研究

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織 (2009)［2］的研究報(bào)告,泰國的“中期預(yù)算框架”出現(xiàn)在其年度預(yù)算報(bào)告和國家管理規(guī)劃中,被定義為“用于預(yù)測未來四年財(cái)政負(fù)擔(dān)的規(guī)劃工具”。Schiavo-Campo(2009)［3］認(rèn)為,“中期預(yù)算”這個(gè)提法在概念上和實(shí)踐上都是不正確的。因?yàn)槟壳笆澜缰饕獓艺A(yù)算基礎(chǔ)是年度預(yù)算,即使一些國家的支出項(xiàng)目是以多年期的方式提交立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審批?！爸衅谪?cái)政支出框架”在與年度預(yù)算進(jìn)行銜接的過程中,除了應(yīng)權(quán)衡好預(yù)見性與彈性兩者之間的關(guān)系,更應(yīng)該明確說明引入“中期財(cái)政支出框架”絕對(duì)不是用來替代良好的年度預(yù)算編制。無論一個(gè)國家是否實(shí)施“中期財(cái)政支出框架”,良好的年度預(yù)算編制都應(yīng)該從“自上而下”的程序開始,財(cái)政部都應(yīng)該在每年提交給立法機(jī)關(guān)的預(yù)算申請(qǐng)中體現(xiàn)出包括預(yù)算核心部門與政府職能部門在內(nèi)的支出限額。

(二)關(guān)于“約束型”中期預(yù)算的研究

張晉武 (2001)［4］認(rèn)為,歐美國家已經(jīng)不存在純粹的年度預(yù)算,多年期預(yù)算通過法律的形式已經(jīng)成為正式預(yù)算過程的組成部分,預(yù)算科目已經(jīng)基本相同。他建議通過 《預(yù)算法》明確多年期財(cái)政計(jì)劃的法律地位及其對(duì)年度預(yù)算的約束力。李燕 (2007)［5］認(rèn)為,中期預(yù)算本身的職能就要求它必須獲得了約束年度預(yù)算的地位,因此中期預(yù)算應(yīng)該成為對(duì)年度預(yù)算具有法定約束力的指導(dǎo)預(yù)測性收支計(jì)劃表,從而發(fā)揮銜接各個(gè)年度預(yù)算并使其符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的作用。王蘊(yùn)和王元 (2009)［6］認(rèn)為,應(yīng)通過 《預(yù)算法》明確中長期預(yù)算的法律地位及其對(duì)年度預(yù)算編制和調(diào)整的約束力,使年度預(yù)算安排與中長期預(yù)算緊密結(jié)合。王宏武 (2015)［7］認(rèn)為,如果中期預(yù)算缺乏控制支出的約束力,將會(huì)導(dǎo)致年度預(yù)算限額形同虛設(shè),中期預(yù)算將失去賴以存在的基礎(chǔ)。

(三)對(duì)“嵌入型”中期預(yù)算與“約束型”中期預(yù)算的評(píng)述

筆者認(rèn)為,無論是“嵌入型”中期預(yù)算,還是“約束型”中期預(yù)算,對(duì)認(rèn)識(shí)和分析中期預(yù)算與年度預(yù)算的銜接問題,都存在一定的片面性。

1.對(duì)于“嵌入型”中期預(yù)算而言,由于其缺乏足夠的法律約束力,在制度上存在巨大的隱患。

國際貨幣基金組織 (2012)［8］對(duì)中期財(cái)政支出框架的約束力表示了極度擔(dān)憂,認(rèn)為由于中期財(cái)政支出框架中只有年度預(yù)算部分得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)具有法律約束力,而籌劃的部分并不具備法律約束力,這將損害中期財(cái)政支出框架的可預(yù)見性,其連鎖效應(yīng)也會(huì)發(fā)生在政府采購與資金規(guī)劃上,從整體上弱化了預(yù)算執(zhí)行,導(dǎo)致年度預(yù)算執(zhí)行難以與中期財(cái)政支出框架保持一致。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)和美國“財(cái)政懸崖”之所以出現(xiàn),一個(gè)重要因素就是缺乏中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制約束與指導(dǎo)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,導(dǎo)致政府預(yù)算陷入凱恩斯主義的“魔咒”。

2.對(duì)于“約束型”中期預(yù)算而言,由于其實(shí)施條件十分苛刻,很容易遭遇巨大的改革挫折。

根據(jù) Bl?ndal(2010)［9］的研究, 菲律賓曾經(jīng)在1999年雄心勃勃地設(shè)計(jì)出多年期支出限額,并將其提請(qǐng)議會(huì)進(jìn)行審議批準(zhǔn),而不是只將其作為一個(gè)支持年度預(yù)算過程的分析工具,結(jié)果改革因議會(huì)經(jīng)常全盤否決政府預(yù)算而慘遭失敗。到2006年決定再次將其引入時(shí),菲律賓不得不將其降級(jí)為一個(gè)支持政府部門編制年度預(yù)算的分析工具,才勉強(qiáng)保證其運(yùn)行到現(xiàn)在。

五、構(gòu)建中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制是一種新的選擇

中期預(yù)算不僅是評(píng)估和預(yù)測政府預(yù)算政策效應(yīng)的重要工具,而且是由立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同簽署的一項(xiàng)確保多年期 (一般為3～5年)承諾的法律契約。鑒于實(shí)施“嵌入型”中期預(yù)算或“約束型”中期預(yù)算,在我國現(xiàn)行體制下可能都面臨著巨大的障礙,構(gòu)建中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制,主要是解決目前在預(yù)算管理的目標(biāo)、任務(wù)等預(yù)算主要內(nèi)容上相互脫節(jié)的問題,這是解決這兩種預(yù)算管理方式銜接的一種新的選擇方式。

目前國內(nèi)尚缺乏對(duì)中期預(yù)算與年度預(yù)算銜接機(jī)制的深入研究。部分學(xué)者認(rèn)為,中期預(yù)算和年度預(yù)算所要解決的問題和完成的任務(wù)不同,很難成為一個(gè)有機(jī)的整體。從法律準(zhǔn)備來看,年度預(yù)算以 《憲法》、《預(yù)算法》等基本法律框架為依據(jù),每年均要通過全國人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn),其執(zhí)行與調(diào)整均需遵守嚴(yán)格的法定程序；而目前實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃只是中期預(yù)算的過渡形態(tài),屬于部門專項(xiàng)規(guī)劃與指導(dǎo)性政策,并沒有得到立法機(jī)關(guān)的具體授權(quán)。因此,用中期財(cái)政規(guī)劃和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃“約束”或“嵌入”具有法律效力的年度預(yù)算,在法理和邏輯關(guān)系上都是不成立的。

從管理部門的責(zé)任和權(quán)限看,財(cái)政部和國家發(fā)展改革委都是國務(wù)院下屬的兩個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門,承擔(dān)著國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要職能。從現(xiàn)實(shí)的情況看,財(cái)政部主要職能包括擬定國家財(cái)稅發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,承擔(dān)中央各項(xiàng)財(cái)政資金的收支管理等責(zé)任；國家發(fā)展改革委主要職能包括綜合研究擬定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策,進(jìn)行總量平衡,指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀調(diào)控部門。根據(jù)“國發(fā) 〔2015〕3號(hào)文件”與“發(fā)改投資 〔2015〕2463號(hào)文件”的分工,財(cái)政部牽頭編制全國中期財(cái)政規(guī)劃,國家發(fā)展改革委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃各項(xiàng)工作。根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的要求,中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算要結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)和財(cái)力可能,合理安排支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。［10］這兩個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門在職能分工和權(quán)力的分配上看似清晰,實(shí)際上存在大量的交叉和重復(fù)。因此,要將這兩個(gè)部門的工作目標(biāo)任務(wù)完全統(tǒng)一起來,在實(shí)際工作中難度很大。

構(gòu)建中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制,就是在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)、法律框架,以及體制不作重大調(diào)整的背景下,在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的推動(dòng)下,由全國人大和國務(wù)院在相關(guān)法律法規(guī)政策的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確所有涉及中期管理規(guī)劃和政策的銜接關(guān)系。國務(wù)院各個(gè)部門之間并不存在“誰主導(dǎo)誰”的問題,而只是一種職能分工合作關(guān)系,從而保證有序推動(dòng)各種預(yù)算管理和專項(xiàng)規(guī)劃在目標(biāo)任務(wù),以及政策舉措上的有機(jī)銜接,為未來過渡到真正意義上的中期預(yù)算創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。未來隨著理論研究的深入,經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深化,以及必要法律法規(guī)的確立,應(yīng)深入探尋建立科學(xué)可行的中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制,并對(duì)中期預(yù)算與年度預(yù)算的關(guān)系在法律上加以明確,使中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算具有必要的約束力,不但可以保障中期預(yù)算的成功實(shí)施,而且可以有效克服年度預(yù)算存在的不足,從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)預(yù)算管理體制改革的目標(biāo)任務(wù)。

六、中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)結(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)中期預(yù)算與年度預(yù)算的法律制度聯(lián)結(jié)

一般而言,法律比政府文件具有更嚴(yán)格的約束力。為了確保中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算具有必要的約束力,未來的 《預(yù)算法》條款中理應(yīng)體現(xiàn)中期預(yù)算與年度預(yù)算同等的法律效力,即 《預(yù)算法》中必須有相關(guān)章節(jié)充分體現(xiàn)中期預(yù)算的法律地位。根據(jù)2014年 《預(yù)算法》的基本要求,我國目前已經(jīng)到了啟動(dòng)中期預(yù)算立法程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。建議全國人大啟動(dòng)新一輪修訂 《預(yù)算法》的立法規(guī)劃,由全國人大起草中期預(yù)算的相關(guān)法律條款,并在起草過程中通過各種方式廣泛征求意見。重新修訂 《預(yù)算法》,將中期預(yù)算法律條款寫入 《預(yù)算法》,要求各級(jí)人大必須對(duì)政府的中期預(yù)算報(bào)告與年度預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審議批準(zhǔn),有利于強(qiáng)化中期預(yù)算的約束力,打破既得利益者對(duì)中期預(yù)算改革的阻撓,從而為中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成提供法律的保障。

(二)中期預(yù)算與年度預(yù)算的組織機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)

1.在國務(wù)院主導(dǎo)下編制政府中期預(yù)算。

在國務(wù)院主導(dǎo)下編制政府中期預(yù)算,主要是基于兩個(gè)方面的原因。一方面,財(cái)政部與國家發(fā)展改革委在職能分工和權(quán)力的分配上存在大量的交叉和重復(fù),財(cái)政部或國家發(fā)展改革委任何一方主導(dǎo)編制政府中期預(yù)算,很容易面臨較大的改革阻力。另一方面,中期預(yù)算必須考慮未來三年甚至五年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo),因此保持物價(jià)穩(wěn)定成為提高中期預(yù)算預(yù)測的準(zhǔn)確度,甚至確保整個(gè)預(yù)算機(jī)制成果運(yùn)行的前提條件。因此,建議在國務(wù)院主導(dǎo)下編制政府中期預(yù)算,明確財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行及其他政府職能部門在預(yù)算編制中的職能,從而確保中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制成功運(yùn)行。

2.財(cái)稅政策的重大調(diào)整必須經(jīng)過全國人大常委會(huì)的審批或授權(quán)。

全國人大常委會(huì)于2009年正式廢止 《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》。《立法法》第8條第6款規(guī)定:“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律?！比欢駷橹?我國只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅是依據(jù)全國人大及其常委會(huì)所制定的稅收法律開征,其余稅種均由國務(wù)院“立規(guī)”開征。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,全國人大作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)與中央機(jī)關(guān)的唯一立法機(jī)關(guān),隨著我國在未來正式實(shí)施中期預(yù)算,理應(yīng)承擔(dān)起全國預(yù)算的實(shí)際決策者和監(jiān)督者的職責(zé)。國務(wù)院所做出的財(cái)稅政策重大調(diào)整,必須經(jīng)過全國人大常委會(huì)的審批或授權(quán)方可執(zhí)行,從而確保政府行使的公共權(quán)力得到有效監(jiān)督。

七、中期預(yù)算與年度預(yù)算動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)編制程序 (年度預(yù)算執(zhí)行程序開始前至少6個(gè)月啟動(dòng))

1.年度預(yù)算的編制必須以中期預(yù)算為主要依據(jù)。

中期預(yù)算要求以“基線籌劃”(Baseline Project)為重要的制度工具,分離“線下預(yù)算”和“線上預(yù)算”,從而區(qū)分和評(píng)估現(xiàn)行政策與新政策的未來成本,并在此基礎(chǔ)上決定政策取舍、政策重點(diǎn)和優(yōu)先性排序。一方面,中期預(yù)算“通過對(duì)未來需求的展示,有助于決策者意識(shí)到,預(yù)算年度中作出的決策在一個(gè)預(yù)算年度以后仍有影響”。［11］另一方面,中期預(yù)算通過對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更富有前瞻性的預(yù)算估計(jì),不僅為是否需要啟動(dòng)新的預(yù)算或者新的項(xiàng)目提供更加科學(xué)合理的依據(jù),而且可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正現(xiàn)行政策存在的不足,以便為下一年度預(yù)算的編制程序提供一個(gè)更良好的起點(diǎn)。

2.建立和實(shí)施“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的戰(zhàn)略性程序。

“自上而下”的預(yù)算模式具有以下優(yōu)勢:(1)強(qiáng)化了部門對(duì)中期支出的責(zé)任,有助于促進(jìn)預(yù)算資源從低價(jià)值領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高價(jià)值領(lǐng)域,激勵(lì)各部門和支出機(jī)構(gòu)建立自己的支出優(yōu)先性排序以促進(jìn)配置效率。(2)通過強(qiáng)化核心部門在預(yù)算準(zhǔn)備過程中的作用,確保預(yù)算過程在一開始就能得到強(qiáng)有力的指導(dǎo),有利于行政機(jī)關(guān)在財(cái)政部門的配合下審查和調(diào)整部門中期預(yù)算,并對(duì)部門預(yù)算的效率與效果進(jìn)行評(píng)估。總之,通過實(shí)施新的預(yù)算編制方法,并建立起相當(dāng)嚴(yán)厲的約束機(jī)制,不但可以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,而且還可以更好地實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)先性,提高預(yù)算資源配置效率。

中期預(yù)算的“自下而上”,是指政府各職能部門根據(jù)財(cái)政部門公布的預(yù)算限額和預(yù)算指南準(zhǔn)備預(yù)算申請(qǐng),并由財(cái)政部門進(jìn)行審查的過程。在“自上而下”為主體的戰(zhàn)略性程序基礎(chǔ)上,再建立“自下而上”為輔助的戰(zhàn)略性程序,主要是為了預(yù)防預(yù)算制度陷入僵化。政府各職能部門在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)提交的文件至少包括:(1)預(yù)算支出申請(qǐng)；(2)一份簡要的、闡明部門政策及預(yù)期成果的政策報(bào)告書；(3)績效指標(biāo)報(bào)告(說明已經(jīng)并打算實(shí)現(xiàn)的績效指標(biāo))；(4)說明打算如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告；(5)節(jié)約成本和提高效率的建議；(6)實(shí)施這些建議采取的措施。

(二)審查和批準(zhǔn)程序 (年度預(yù)算執(zhí)行程序開始前至少3個(gè)月啟動(dòng))

1.政府常務(wù)會(huì)議的審核程序。

建議政府常務(wù)會(huì)議對(duì) 《中期預(yù)算報(bào)告》與 《年度預(yù)算報(bào)告》進(jìn)行審核,研究通過后提交同級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工作委員會(huì)。(1)由政府行政首長主持政府常務(wù)會(huì)議,組織本級(jí)下屬各職能部門官員與預(yù)算專家學(xué)者,對(duì) 《中期預(yù)算報(bào)告》與 《年度預(yù)算報(bào)告》進(jìn)行審議。(2)政府常務(wù)會(huì)議通過 《中期預(yù)算報(bào)告》與 《年度預(yù)算報(bào)告》,提交本級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工作委員會(huì)。

2.立法機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)程序。

在預(yù)算初審前,各級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委都需要對(duì)整個(gè)中期預(yù)算期內(nèi)要完成的重大項(xiàng)目和主要任務(wù)做到心中有數(shù),尤其是要認(rèn)真審議年度預(yù)算是否落實(shí)了中期預(yù)算的有關(guān)目標(biāo)任務(wù)要求,確認(rèn)中期預(yù)算與年度預(yù)算之間是否實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接。建議我國未來可考慮將預(yù)算的審查時(shí)間延長到3個(gè)月,將 《中期預(yù)算報(bào)告》和 《年度預(yù)算報(bào)告》提前提請(qǐng)人大代表進(jìn)行審閱,充分征求人大代表的意見。除了各級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委 (包括預(yù)算工委)與相關(guān)專門委員會(huì)組成初審人員外,還要盡可能地邀請(qǐng)熟悉預(yù)算工作的人大代表和專家學(xué)者參加初審,至少在全體會(huì)議召開的一個(gè)月以前,將中期預(yù)算與年度預(yù)算的相關(guān)文本提交給參加審查的專業(yè)人員。

(三)執(zhí)行程序

1.政府預(yù)算的預(yù)算執(zhí)行必須獲得本級(jí)人大的法定授權(quán)。

“歷年制”的預(yù)算,導(dǎo)致我國各級(jí)政府在預(yù)算執(zhí)行上有“先斬后奏”之嫌。①《預(yù)算法》第18條規(guī)定:“預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止。”由于我國各級(jí)人民代表大會(huì)都是在1月1日以后召開,各級(jí)人大是在預(yù)算年度已經(jīng)開始的情況下,才對(duì)本級(jí)政府的預(yù)算進(jìn)行審批。雖然 《預(yù)算法》 第54條對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前的支出安排做出了規(guī)定,但部分規(guī)定仍然保留著“基數(shù)法”的預(yù)算策略。②《預(yù)算法》第54條第2款規(guī)定:“預(yù)算年度開始后,各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前,可以參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額,安排必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出,以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出?！薄盎鶖?shù)法”的預(yù)算策略過度簡化了預(yù)算程序,不利于中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。尤其“基數(shù)法”的預(yù)算策略回避了對(duì)現(xiàn)行政策和執(zhí)行新政策的財(cái)政效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估,而這些評(píng)估是任何良好的公共財(cái)政和預(yù)算系統(tǒng)必須具備的基本特征。［12］

我國可以在以下兩種方案中選取其中的一種方案。(1)調(diào)整各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算報(bào)告審議的會(huì)議日期,將調(diào)整后的時(shí)間確定在預(yù)算年度執(zhí)行上一年的10月到12月。(2)參照實(shí)施“跨年制”預(yù)算國家的模式,將 《預(yù)算法》第18條的規(guī)定更改為“預(yù)算年度自公歷4月1日起,至次年3月31日止”。這兩種方案可以確保政府預(yù)算的收入與支出在正式執(zhí)行時(shí),已經(jīng)獲得本級(jí)人民代表大會(huì)的法定授權(quán),從而進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制下中期預(yù)算與年度預(yù)算在執(zhí)行程序上的法律約束力。

2.中期預(yù)算應(yīng)根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行適時(shí)修編。

為了使中期預(yù)算能夠更加適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢,同時(shí)避免中期預(yù)算的約束力不至于被年度預(yù)算的短期目標(biāo)所破壞。一方面,年度預(yù)算如果有必要進(jìn)行調(diào)整,必須嚴(yán)格遵守 《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定,在中期預(yù)算所確定的支出限額范圍之內(nèi),對(duì)實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算的戰(zhàn)略目標(biāo)所需要投入的資源進(jìn)行必要與及時(shí)的調(diào)整；另一方面,新一年的年度預(yù)算的編制,必須優(yōu)先保證完成中期預(yù)算總體財(cái)政目標(biāo)和任務(wù),確保中期預(yù)算確立的戰(zhàn)略目標(biāo)與方向不會(huì)被輕易篡改。在這兩個(gè)前提條件下,行政機(jī)關(guān)需根據(jù)年度預(yù)算所確定的財(cái)政目標(biāo)的完成情況以及外部形勢的變化,對(duì)完成中期預(yù)算所確定的財(cái)政目標(biāo)的實(shí)施路徑進(jìn)行必要的修正。

(四)審查與監(jiān)督程序 (年度預(yù)算執(zhí)行程序結(jié)束后啟動(dòng))

1.立法機(jī)關(guān)的審查與監(jiān)督程序。

在一個(gè)中期預(yù)算周期 (五年)和一個(gè)預(yù)算年度結(jié)束以后,立法機(jī)關(guān)需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。預(yù)算評(píng)估的要求和相關(guān)程序應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)提出和確定。立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù) 《憲法》、《預(yù)算法》等法律的要求,對(duì)預(yù)算期內(nèi)提出的目標(biāo)、任務(wù)、時(shí)間等主要內(nèi)容提出完成預(yù)算評(píng)估的基本要求。

2.財(cái)政部門的審查與監(jiān)督程序。

財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)立法部門評(píng)估的基本要求,以及相關(guān)的政策依據(jù),與審計(jì)機(jī)關(guān)配合,追蹤預(yù)算執(zhí)行情況。包括對(duì)中期預(yù)算與年度預(yù)算進(jìn)行詳盡的自評(píng),即對(duì)立法機(jī)關(guān)通過的預(yù)算目標(biāo)、任務(wù)等先期進(jìn)行自評(píng),制作 《財(cái)政績效報(bào)告》,在規(guī)定的時(shí)間內(nèi),上報(bào)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查,并及時(shí)向政府職能部門反饋,傳達(dá)績效信息。

3.發(fā)改部門的審查與監(jiān)督程序。

發(fā)改部門應(yīng)配合立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān),完善項(xiàng)目稽察信息系統(tǒng),以五年期的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目績效和參建單位的信譽(yù)進(jìn)行評(píng)級(jí),保證固定資產(chǎn)投資的年度預(yù)算安排符合中期預(yù)算的要求。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)的審查與監(jiān)督程序。

審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)立法機(jī)關(guān)的評(píng)估要求,以及同級(jí)政府的審計(jì)決定,依據(jù) 《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等相關(guān)法律和政策的要求,組織專門力量和專業(yè)人員,對(duì)中期預(yù)算與年度預(yù)算進(jìn)行審計(jì),并按期提出審計(jì)報(bào)告,提交立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。(1)審計(jì)部門對(duì)政府部門的中期預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)；(2)組織審計(jì)下級(jí)政府的中期預(yù)算執(zhí)行、決算和其他財(cái)政收支情況；(3)起草中期預(yù)算的審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告,并起草中期預(yù)算審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正和處理結(jié)果報(bào)告。

5.第三方的審查與監(jiān)督程序。

隨著改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善,為體現(xiàn)評(píng)估的公正性和客觀性,適時(shí)引入相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織組成評(píng)估第三方,加強(qiáng)預(yù)算資金使用效益的績效評(píng)價(jià),成為一個(gè)必然選擇。不論是立法機(jī)關(guān),還是財(cái)政部門以及審計(jì)機(jī)關(guān),都可以引入第三方評(píng)估。即由相關(guān)部門或機(jī)關(guān)提出評(píng)估要求,提請(qǐng)具有資質(zhì)和良好信譽(yù)的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入體制內(nèi),采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式,對(duì)中期預(yù)算和年度預(yù)算進(jìn)行評(píng)估,按時(shí)提出評(píng)估報(bào)告,報(bào)送有關(guān)部門和機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門與審計(jì)機(jī)關(guān)可以將第三方評(píng)估得出的結(jié)論作為判斷的依據(jù),以決定是保留、調(diào)整或者取消相關(guān)政策。

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