董圣足

(上海教育科學研究院 民辦教育研究所，上海 200032)

新政之下地方民辦教育制度調(diào)適與創(chuàng)新的若干思考

董圣足

(上海教育科學研究院 民辦教育研究所，上海 200032)

對原《民辦教育促進法》的修改和系列相關(guān)政策文件的集中出臺，將有效破解一些長期制約民辦教育發(fā)展的瓶頸問題。當前和今后一個時期，省級人民政府及其相關(guān)部門須著力推進以下工作：修訂地方性法規(guī)、出臺相應(yīng)配套制度，包括出臺符合地方實際的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》實施意見及配套措施、研究制定非營利性民辦學校收費管理辦法和變更登記類型的具體辦法；落實各項激勵政策、助力民辦教育發(fā)展，包括進一步完善民辦學校財政資助政策、明確并細化兩類學校的稅收政策、拓寬社會力量辦學準入領(lǐng)域及融資渠道和放開民辦學校收費管制；切實轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新民辦教育管理，包括推行民辦教育清單管理制度、保障民辦學校依法自主辦學和規(guī)范各級各類民辦學校的辦學行為。

民辦教育；《民辦教育促進法修正案》；地方民辦教育制度；調(diào)適；創(chuàng)新

2016年11月7日，全國人大常委會作出了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》(下稱“《修正案》”)。2016年12月29日，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(下稱“《若干意見》”)，同日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》。與此同時，教育部、人力資源和社會保障部與工商總局等五部委頒布了《民辦學校分類登記實施細則》(下稱“《登記細則》”)和《營利性民辦學校監(jiān)管實施細則》(下稱“《監(jiān)管細則》”)兩個配套文件?！缎拚浮芳跋盗姓呶募?下統(tǒng)稱“新政”)的集中出臺，有效破解了一系列長期制約民辦教育發(fā)展的瓶頸問題，是民辦教育宏觀治理制度的重大創(chuàng)新，必將推動我國民辦教育事業(yè)在新的起點上實現(xiàn)更好的發(fā)展。

推動新政的貫徹落實，是當前國務(wù)院有關(guān)部門和各級地方政府共同面臨的重要任務(wù)。就地方層面而言，當務(wù)之急是要按照國務(wù)院的要求，由各省(市、自治區(qū))主要領(lǐng)導牽頭，成立由相關(guān)政府職能部門共同參與的民辦教育工作領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌研究解決民辦教育面臨的諸多深層問題和突出矛盾，協(xié)同推進地方民辦教育制度的改革與創(chuàng)新。按照國家層面的總體部署，圍繞營利性和非營利性民辦學校分類管理改革，當前和今后一個時期，省級人民政府及其相關(guān)部門需要著力推進以下三大方面的重點工作。

一、修訂地方性法規(guī)，出臺相應(yīng)配套制度

現(xiàn)有的一些地方性法規(guī)、行政規(guī)章及政策性規(guī)定，與新政或多或少存在一些不一致、不協(xié)調(diào)之處。比如，2013年浙江省人民政府出臺的《關(guān)于促進民辦教育健康發(fā)展的意見》規(guī)定，社會力量舉辦的非營利性學校可按規(guī)定比例計提合理回報；又如，2009年廣東省人大頒布的《廣東省實施〈民辦教育促進法〉辦法》規(guī)定，舉辦者之間可以相互轉(zhuǎn)讓其全部或者部分舉辦權(quán)。這些規(guī)定顯然與新政的相關(guān)規(guī)定存在直接沖突，亟待作出適應(yīng)性調(diào)整。不僅如此，新政還要求省級人民政府盡快出臺相應(yīng)的配套制度及具體舉措，各地要緊密結(jié)合區(qū)域民辦教育實際，抓緊啟動修改涉及民辦教育的地方性法規(guī)、政府(部門)規(guī)章及各類規(guī)范性文件。同時，要在深入調(diào)查研究和廣泛論證的基礎(chǔ)上，實事求是，因地制宜，盡快制定出臺與新政相銜接的配套制度及實施辦法。這些配套制度及實施辦法包括但不限于以下四個方面。

一是符合地方實際的《若干意見》實施意見及配套措施。各地在制定實施意見時，應(yīng)不折不扣地落實《修正案》的精神和《若干意見》的基本要義，既強調(diào)規(guī)范，更重視促進，必須重點強調(diào)對民辦學校實施分類管理并實施差別化的扶持政策，是為了扶持和規(guī)范民辦教育、推動其更好更快地發(fā)展，而不是鉗制乃至“促退”其發(fā)展。因此，各地在制定相關(guān)配套制度時，應(yīng)當始終突出“促進”二字，將扶持放在首要位置，在扶持中提高規(guī)范程度，在規(guī)范中加大扶持力度。

二是非營利性民辦學校的收費管理辦法。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，非營利性民辦學校收費政策由省級人民政府規(guī)定，總體上是按市場化方向，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。當前不少地方已經(jīng)放開民辦高校收費的審批及限制，因此下一步完善和優(yōu)化非營利性民辦學校收費定價機制的重點，應(yīng)當是民辦中小學及民辦學前教育。同樣需要指出的是，“非營利性不等于不收費或者低收費”，正如教育部發(fā)展規(guī)劃司司長謝煥忠在接受媒體采訪時提到的：“目前社會上有人認為高價學?；蛘哔F族學校等同營利性學校，這種認識并不準確?！?《非營利性學校不等于低收費》，《成都商報》2016年11月2日，第03版。

三是民辦學校變更登記類型的具體辦法。按照《登記細則》規(guī)定，該辦法也應(yīng)由省級人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、結(jié)合地方實際制定。在分類轉(zhuǎn)設(shè)問題上，應(yīng)按“新校新辦法，老校老辦法”，在法律授權(quán)下，允許存量學校實施長期過渡(5—10年)。在學校法人類型選擇上，應(yīng)充分尊重舉辦者的意愿，并盡可能簡化相應(yīng)的轉(zhuǎn)設(shè)程序，最大限度地減免制度性交易成本；同時全面落實營利性民辦學校辦學自主權(quán)，允許現(xiàn)有十二年或十五年一貫制民辦學校(教育集團)對其中的義務(wù)教育學段進行業(yè)務(wù)分拆。探索引入戰(zhàn)略投資者，鼓勵民辦學校兼并重組、做強做大，允許部分學校選擇轉(zhuǎn)型或退出辦學領(lǐng)域。有條件的地區(qū)可對現(xiàn)有部分存量學校實施政府(國企)贖買制度，實行“股權(quán)置換”；也可探索混合所有制辦學，嘗試建立教育資產(chǎn)信托制度(基金會)等，盤活教育資源，優(yōu)化生產(chǎn)要素。

四是現(xiàn)有民辦學校終止清算剩余財產(chǎn)的補償及獎勵辦法。這一配套制度關(guān)涉學校法人、受教育者和舉辦者(出資人)等多方權(quán)益。各省(市、自治區(qū))需要結(jié)合具體國情，綜合考慮初始出資、資產(chǎn)增值及行業(yè)屬性等因素，作出既有利穩(wěn)定又有利發(fā)展的規(guī)定。在建立最低注冊資本金及風險保證金制度的前提下，借鑒民辦醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)分類管理改革的做法與經(jīng)驗，在非營利性民辦學校存續(xù)期間，應(yīng)當允許非營利性學校以“融資租賃”、BOT等方式，適當租賃(借入)部分土地、校舍、設(shè)備以及必要的流動資金，其所發(fā)生的固定合同利息以及價格公允的生產(chǎn)要素購置費用可計入辦學成本。

二、落實各項激勵政策，助力民辦教育發(fā)展

新政按照分類管理原則，明確了非營利性與營利性兩類學校所適用的差別化扶持政策，總的價值導向是重點引導和優(yōu)先扶持非營利性辦學，因此在財政資助、稅收優(yōu)惠和用地劃撥等方面對非營利性民辦學校作了更加有利的政策安排，以支持其內(nèi)涵建設(shè)及質(zhì)量提升。同時，新政也對營利性民辦學校收費定價、薪酬激勵和收益分配等問題作出了符合市場特點且更加靈活自主的政策規(guī)定，以推動其高水平、有特色發(fā)展*董圣足：《學好用活“新政”，助推民辦教育改革發(fā)展》，《人民政協(xié)報》2017年1月25日，第10版。。各地應(yīng)當創(chuàng)造性地落實好這些政策規(guī)定，同時要著力解決好民辦教育法規(guī)政策執(zhí)行中的“中梗阻”問題，打通新政落地的“最后一公里”。

一要進一步完善民辦學校財政資助政策。按照法定要求，各級政府應(yīng)盡快完善并落實針對非營利性民辦學校的“五項扶持制度”，即政府津貼、政府購買服務(wù)、學生助學貸款、基金獎勵和捐資激勵制度。在此基礎(chǔ)上，視地方財力狀況，參照公辦學校撥款標準，分別給予非營利性民辦學校生均公用經(jīng)費補助、專項資金獎勵以及各種財政津貼等。對于營利性學校，政府可以通過合同形式向?qū)W校購買服務(wù)，并按“等價交換”原則支付相應(yīng)費用。本著受教育者平權(quán)原則，對于在營利性學校接受學歷教育的學生，應(yīng)與非營利性學校學生一視同仁，保障其公平享有申請國家獎學金、貸學金和其他社會優(yōu)待的權(quán)利。在營利性學校從教的教師，同樣可以申請各級政府機構(gòu)資助的科研項目。

二要進一步明確并細化兩類學校的稅收政策?！缎拚浮访鞔_規(guī)定，非營利性民辦學校享有與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策，但《若干意見》則規(guī)定，非營利性民辦學校只有按照稅法規(guī)定進行免稅資格認定后，才能免征非營利性收入的企業(yè)所得稅。而按財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》(財稅〔2014〕13號)的有關(guān)規(guī)定，要想獲得免稅資格認定，則必須滿足“投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權(quán)利”。如此一來，將導致按《修正案》規(guī)定選擇維持非營利性辦學，但出資人在學校終止時要求從剩余資產(chǎn)中獲得補償或獎勵的民辦學校，可能被排除在免稅資格之外。這一政策邊界亟須通過地方呼吁，由最高立法機關(guān)作出法律解釋。同時，對于營利性民辦學校具體可享受哪些優(yōu)惠政策，也需要地方在制定配套制度時加以明確。

三要進一步拓寬社會力量辦學準入領(lǐng)域及融資渠道。除法定的負面清單即義務(wù)教育階段禁止舉辦營利性學校外，按照法無禁止皆可為原則，各地應(yīng)當全面放寬辦學準入條件，采取相應(yīng)措施鼓勵社會資金進入教育領(lǐng)域，舉辦學?；蛲度腠椖拷ㄔO(shè)。在風險可控的前提下，鼓勵金融機構(gòu)為各級各類民辦學校提供多樣化的金融服務(wù)，允許民辦學校以非教育資產(chǎn)向銀行申請抵押貸款、以收費權(quán)等出質(zhì)貸款。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共教育服務(wù)提供上，穩(wěn)步推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，提高教育投入產(chǎn)出效率和效益。在有條件的地區(qū)，還應(yīng)鼓勵公辦學校與民辦學校間的相互購買服務(wù)，探索舉辦混合所有制職業(yè)院校，激發(fā)公辦學校的辦學活力，進一步提升公共教育服務(wù)水平。

四要進一步放開民辦學校收費管制。為落實新政的規(guī)定，各地應(yīng)全面放開營利性民辦學校的收費管制，允許營利性學校自主定價，實行市場調(diào)節(jié)價。對非營利性民辦學校的收費，可以也應(yīng)該通過市場化改革試點，綜合考慮辦學成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學校發(fā)展情況等因素，逐步實行市場調(diào)節(jié)價。近年來，廣東、貴州、湖北、陜西、江西、山東、北京、浙江、云南和上海等省市，相繼全部或部分放開了民辦學校的收費管制，在學費和住宿費上由原來的政府指導價改為由市場調(diào)節(jié)和民辦學校自主確定收費標準。實踐表明，放開收費后，上述地區(qū)的民辦學?？傮w發(fā)展態(tài)勢良好，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價使得不少民辦學校獲得了更多的發(fā)展資源，保證了更大的教學投入，有效促進了教育質(zhì)量的提高。

三、切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新民辦教育管理

政府職能錯位、放權(quán)不夠、限制過多以及學校辦學自主權(quán)沒有充分落實，導致民辦學校發(fā)展活力與后勁不足，這是阻礙民辦教育改革創(chuàng)新的一大頑疾。《若干意見》在依法擴大民辦學校辦學自主權(quán)方面作出了規(guī)定，同時就如何提高政府管理服務(wù)水平提出了許多新的舉措。這些規(guī)定和舉措對于深化教育領(lǐng)域綜合改革、推進民辦教育治理體系、治理能力現(xiàn)代化，具有重要的作用與積極的意義。各地在貫徹新政時，應(yīng)該突出制度建設(shè)這一載體，著力抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點事項。

一要全面推行民辦教育清單管理制度。按照十八屆三中全會精神，各地要堅持教育事權(quán)法治化方向，深化教育行政體制改革，完善教育行政組織和行政程序法律制度，實現(xiàn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責任法定化，從源頭上解決民辦教育治理中存在的政府“缺位”“越位”和“錯位”問題。深入推進“放管服”改革，將清單式管理引入民辦教育治理，按照“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”原則，在教育系統(tǒng)全面實行權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度*《在教育系統(tǒng)全面實行權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度》，《上海法治報》2016年11月7日，第A04版。，建立規(guī)范、精簡和高效的教育行政審批流程，創(chuàng)新行政管理方式，改進和提升教育管理服務(wù)質(zhì)量。各級地方政府及其有關(guān)部門務(wù)必依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)及上位行政規(guī)章規(guī)定，因地制宜，抓緊研制并適時公布涉及民辦教育管理的權(quán)力清單和責任清單。凡是清單中沒有規(guī)定的，政府不得隨意進入民辦學校進行檢查，不得在清單外設(shè)定管理民辦教育的權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損學校、教師和學生等合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。上級政府對下級政府部門所承諾實施的清單管理，要與其政務(wù)公開、財務(wù)公開制度相結(jié)合，引入第三方論證評估，實施責任倒查及問責制度。

二要全面保障民辦學校依法自主辦學。辦學自主權(quán)是民辦學校體制活力和機制優(yōu)勢之所在。為此，按照《若干意見》的相關(guān)規(guī)定，各級政府及其教育行政部門在招生管理上，應(yīng)允許民辦學校按照核定的辦學規(guī)模，與所在地公辦學校同期面向社會自主招生，對于一些優(yōu)質(zhì)民辦學?？煽紤]給予提前招生，且不應(yīng)在跨區(qū)域招生方面設(shè)置障礙。在專業(yè)設(shè)置上，進一步擴大民辦高校和中等職業(yè)學校的專業(yè)設(shè)置權(quán)，鼓勵和支持學校按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，突破專業(yè)目錄，自主設(shè)置和調(diào)整學科專業(yè)；同時允許民辦中小學在完成國家規(guī)定課程的前提下，自主開展教育教學活動。在合作辦學方面，適當降低門檻，鼓勵和支持民辦學校多渠道引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源，包括引進國際教師、開設(shè)融合課程和研發(fā)雙語教材等，優(yōu)先審批民辦高校與境外高校的合作辦學項目。當前，一些地區(qū)沿襲公辦學校管理方式，對民辦學校的招生范圍、招生方式和招生規(guī)模等實行諸多限制，已經(jīng)并正在嚴重束縛著這些地區(qū)民辦學校的健康發(fā)展，需要引起有關(guān)方面的高度重視，并妥善加以解決。

三要全面規(guī)范各級各類民辦學校的辦學行為。從維護行業(yè)整體利益角度講，規(guī)范也是一種促進。就現(xiàn)實而言，政府部門依法通過一定的制度性安排，確保民辦學校依法誠信辦學和良性穩(wěn)健運行，不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。今后一個時期，按照新政規(guī)定，各地在規(guī)范管理上要突出抓好以下四個環(huán)節(jié)*袁振國、董圣足：《如何拓展民辦教育新空間？》，《財經(jīng)》2015年第4期，第118-120頁。：第一，完善民辦學校法人治理結(jié)構(gòu)。尤其要加強黨對民辦學校的領(lǐng)導，加快探索建立現(xiàn)代學校制度。督促民辦學校依法制定學校章程，建立健全理事會或董事會決策機制，逐步推進監(jiān)事制度，規(guī)范決策機構(gòu)及監(jiān)督機構(gòu)的成員構(gòu)成、議事規(guī)則及運行機制，充分保障校長依法行使職權(quán)，進一步推進民主管理。第二，落實民辦學校法人財產(chǎn)權(quán)。在盡可能減免資產(chǎn)過戶所涉規(guī)費和幫助學校解決必要融資需求的基礎(chǔ)上，深入做好民辦學校法人財產(chǎn)的落實工作，敦促舉辦者依法履行出資義務(wù)，將出資用于辦學的土地、校舍和其他資產(chǎn)，足額過戶至學校名下，防范和杜絕各種非正常資產(chǎn)交易所帶來的辦學風險。第三，規(guī)范民辦學校財務(wù)管理。建立健全民辦學校資產(chǎn)管理及財務(wù)會計制度，規(guī)范民辦學校學費收入及資金資產(chǎn)管理，并將民辦學校財務(wù)規(guī)范管理的成效作為財政補助、評優(yōu)評獎等的重要指標和依據(jù)。第四，強化行業(yè)組織自律作用。鼓勵和支持各類民辦教育行業(yè)協(xié)會、社會中介機構(gòu)及其他非營利性聯(lián)盟組織，參與民辦教育共同治理，維護民辦教育行業(yè)秩序，強化民辦學校自我約束能力。需要指出的是，對民辦學校采取任何行政規(guī)制，都應(yīng)依法、合規(guī)、循序進行，注意把握好分寸，不應(yīng)損害學校辦學自主權(quán)，更不能干擾學校正常運行及教學秩序。唯有如此，才能真正保障民辦學校的健康有序發(fā)展。

我國正處于并將長期處于社會主義初級階段。按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會的精神，當前和今后一個時期，各級政府在積極穩(wěn)妥推進民辦學校分類管理改革時，需要進一步加強捐資激勵、基金獎勵等制度設(shè)計及政策實施，在全社會營造良好的捐資辦學理念和捐贈文化氛圍，大力扶持非營利性民辦學校發(fā)展。同時，可以也應(yīng)該充分尊重價值規(guī)律，自覺應(yīng)用經(jīng)濟杠桿，有效發(fā)揮市場作用，建立起一整套富有效率的利益協(xié)調(diào)機制，不僅在法理上而且在實踐中公平對待各級各類營利性民辦學校。只有這樣，才能廣泛調(diào)動社會力量興辦教育的熱情和積極性，促進民辦教育事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

(責任編輯 毛紅霞)

Reflections on Adjustment and Innovation of Local Non-governmental Education System under the New Policy

DONG Shengzu

(InstituteofNon-governmentalEducation,ShanghaiInstituteofEducationandScience,Shanghai, 200032,China)

AmendmentonNon-governmentalEducationPromotionLawand the introduction of a series of policy documents will effectively break some bottlenecks of long-term constraints on the development of non-governmental education. For the current and future periods, the provincial governments and the relevant departments need to focus on the following tasks: amending local laws and regulations, introducing corresponding supporting system including the introduction of local implementation and supporting measures forPoliciesonEncouragingSocialForcestoSetupEducationtoPromotetheHealthyDevelopmentofNon-governmentalEducation, and formulating specific measures for the fee management and registration amendment in nonprofit non-governmental institutions; implementing incentive policies to help the development of non-governmental education including further improving their financial support policy, clearing and refining the tax policy of the two types of institutions, broadening social force’s access and financing channels, and liberalizing fee management; effectively changing the government functions, innovating non-governmental education management, including the promotion of non-governmental education inventory management system, protecting non-governmental institutions to run their own affairs according to the law, and regulating their operating behaviors.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; local non-governmental education system; adjustment; innovation

2017-03-01

國家社會科學基金教育學一般課題(BGA160031)

董圣足，男，浙江泰順人，研究員，教育學博士，所長，研究方向為教育法規(guī)政策、民辦教育理論和高校管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.002

※《民辦教育促進法修正案》專題