陜西理工學(xué)院管理學(xué)院 王靜

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中貧困地區(qū)融資模式創(chuàng)新*

陜西理工學(xué)院管理學(xué)院 王靜

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)有著舉足輕重的意義?！靶滦统擎?zhèn)化”的提出標(biāo)志著城鎮(zhèn)建設(shè)將會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)內(nèi)需的巨大引擎，而其發(fā)展的關(guān)鍵阻力在于資金供不應(yīng)求，難以填補(bǔ)資金的巨大缺口。因此，融資成為城鎮(zhèn)化發(fā)展首要破解的難題。本文首先闡述新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)理論，然后介紹目前城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出的融資方式及其優(yōu)劣勢(shì)，最后從以人為本的角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)外較為成功的案例進(jìn)行分析，提出具有可行性的適合貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資路徑。

新型城鎮(zhèn)化 融資困境 模式創(chuàng)新

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展被賦予了越來(lái)越多的歷史使命。它不僅是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物，還成為具有一舉幾得之功效的巨大問(wèn)題，是我國(guó)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，解決就業(yè)和“三農(nóng)”問(wèn)題，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本著力點(diǎn)，要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為依托，指引它步入正確而穩(wěn)定的軌道。新型城鎮(zhèn)化中所提及的“新”的核心是以科學(xué)發(fā)展觀和以人為本為引領(lǐng)路線，以工業(yè)化為助力，全方位考慮為準(zhǔn)則，發(fā)掘城鎮(zhèn)所隱藏的潛力，加強(qiáng)各方面的能力，構(gòu)筑出一套無(wú)可挑剔的城鎮(zhèn)體系，從農(nóng)民的利益和社會(huì)與自然和諧發(fā)展處著手，走高效集約型、綠色化的可持續(xù)發(fā)展道路。據(jù)測(cè)算，“十三五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口高達(dá)11萬(wàn)億元，為了保證我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，本文借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)貧困地區(qū)的現(xiàn)狀，通過(guò)支持資本市場(chǎng)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大民間資本等多元化措施，對(duì)融資模式進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及傳統(tǒng)融資方式的局限性

（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（1）中國(guó)城鎮(zhèn)化所屬層次低于發(fā)達(dá)國(guó)家。通過(guò)借鑒《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》來(lái)源數(shù)據(jù)，1949～2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)果來(lái)顯現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%增加到2014年的53.73%，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快。自1978年至今，我國(guó)連續(xù)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中取得好成績(jī)。即使如此，與發(fā)達(dá)國(guó)家乃至世界相比依然存在較大差距。2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到49.95%，1851年英國(guó)的城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)達(dá)到了51%；1931年法國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.2%；1955年日本城鎮(zhèn)化率為56%。因此，我國(guó)必須創(chuàng)新融資方式，擴(kuò)展融資渠道來(lái)集聚資金，以加快發(fā)展進(jìn)程。

（2）城鎮(zhèn)化發(fā)展落后于工業(yè)化和非農(nóng)化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，能夠領(lǐng)悟到工業(yè)化是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大助力，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也需要工業(yè)化發(fā)展的推進(jìn)。在城市化發(fā)展的初級(jí)階段和中級(jí)階段時(shí)期，城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿褪枪I(yè)化發(fā)展的程度。而發(fā)展到了城市化的高級(jí)階段，城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿褪堑谌a(chǎn)業(yè)。到了中期階段，工業(yè)化率明顯高于城市化率。而發(fā)展到城市化的高級(jí)階段，卻出現(xiàn)了完全相反的格局。具體發(fā)展水平如圖1所示。

圖1 中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化水平單位（%）

由圖1可知，城鎮(zhèn)化雖然一直向上游發(fā)展，但在1978～2002年間，城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象還是值得注意。2002年以后，城鎮(zhèn)化水平第一次領(lǐng)先工業(yè)化。而城鎮(zhèn)化率始終都未超過(guò)非農(nóng)化率。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化測(cè)度的方法有兩種：一是IU比值等于0.5和NU比值等于1.2的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法，即當(dāng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展不分伯仲時(shí)，IU比率基本是0.5，當(dāng)城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化發(fā)展較為一致時(shí)，NU比基本是1.2；IU比值是指勞動(dòng)力工業(yè)化率除以城鎮(zhèn)化率的比值。當(dāng)IU比值為1時(shí)，說(shuō)明工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率結(jié)果一樣；如果IU比值＜1，說(shuō)明工業(yè)化率比城鎮(zhèn)化率低，城鎮(zhèn)里有第一、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力；如果IU比值＞1，表示工業(yè)化率高于城鎮(zhèn)化率，農(nóng)村里有第二產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力存在。N U比值是指勞動(dòng)力非農(nóng)化率除以城鎮(zhèn)化率的數(shù)值。如果N U比值＜1，表示城鎮(zhèn)里的農(nóng)業(yè)人口的存在；如果N U比值＞1，表明農(nóng)村里有非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的存在。IU、NU發(fā)展?fàn)顩r如圖2所示。

由圖2可知，我國(guó)IU比值、NU比值從1978年不斷向0.5、1.2的標(biāo)準(zhǔn)值聚攏，說(shuō)明城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在不斷提升。但是直到2013年這兩個(gè)比值仍然高于0.5、1.2，表明城鎮(zhèn)化仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)水平，滯后于工業(yè)化發(fā)展。通過(guò)以上方法，足以證明我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。

（3）區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。一是中國(guó)三大地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在差異。借鑒《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)分析，我國(guó)從2009～2013年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r比較分析得出結(jié)果，2011～2013年三大區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平都得到了不同程度的提升。東部地區(qū)的發(fā)展速度顯然比中西部地區(qū)快。但是，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升的幅度較東部地區(qū)高。2011年?yáng)|部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平比中、西部地區(qū)分別高出14.02、18.02個(gè)百分點(diǎn)。2013年分別高出7.5、7.25個(gè)百分點(diǎn)。東部地區(qū)、中部地區(qū)以及西部地區(qū)的差距在逐漸減小，有利于促進(jìn)整體發(fā)展。

圖2 1978～2013年IU、NU發(fā)展變動(dòng)圖

二是省市城鎮(zhèn)化發(fā)展存在差異。2013年城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的是上海（90%），其次是北京（86%）和天津（82%）；城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)發(fā)展較慢的有貴州和西藏，其城鎮(zhèn)化率分別為38%和24%。城鎮(zhèn)化發(fā)展較快和較慢地區(qū)相差66個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化要想全面、快速地發(fā)展，就必須全面兼顧，不能顧此失彼，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展進(jìn)度更應(yīng)給予高度關(guān)注。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中傳統(tǒng)融資方式的局限性

（1）財(cái)政收入。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中資金來(lái)源相對(duì)較為單一，缺乏多元化，國(guó)家財(cái)政撥款和銀行貸款一直是我國(guó)城市建設(shè)的重要資金來(lái)源渠道。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在1999～201年期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源分析，其中國(guó)家財(cái)政支出占三分之一、國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金占到三分之一。由于國(guó)家財(cái)政和地方政府財(cái)政的力量都有限，相較于城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的龐大資金可謂是杯水車薪?？梢?jiàn)政府在金融方面的支持力度有限，亟需借助金融市場(chǎng)上融資渠道來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

（2）土地融資。城市建設(shè)與土地是密不可分的整體，依靠出讓土地來(lái)籌措資金，以促進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展成為眾多選擇。最近幾年以來(lái)，地方政府主要依賴于土地財(cái)政，有效扼制了因稅收收入短缺所導(dǎo)致的不良現(xiàn)象，解決了地方政府所陷入的困境。它對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)所發(fā)揮的積極作用日益明顯。土地財(cái)政盡管切實(shí)增強(qiáng)了政府可支配能力，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展速度，但也慢慢出現(xiàn)自身固有的局限性：一是耕地大量流失。有些地方政府打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名頭，修改城鎮(zhèn)規(guī)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模，致使耕地大面積流失。二是城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。房屋和土地關(guān)系密切，土地價(jià)格的變動(dòng)一定會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)的連鎖反映。居高不下的房?jī)r(jià)已超出了居民的實(shí)際消費(fèi)能力，使實(shí)際需求持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭被壓制，使中低收入階層居民的生活條件變差，成為社會(huì)潛在的不安定因素，這與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以人為本的宗旨背道而馳。三是滋生了地方政府腐敗現(xiàn)象，成為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的絆腳石。此外，土地資源本身固有的稀缺性，也使其無(wú)法成為長(zhǎng)久之計(jì)。

（3）稅收融資。稅收一直是政府收入的主要來(lái)源，其突出的特點(diǎn)就是無(wú)償性，非常適合公益性的基礎(chǔ)建設(shè)投資，因此，稅收也是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的來(lái)源之一。據(jù)測(cè)算，截止2013年，我國(guó)地方政府財(cái)政收入中稅收收入僅占40%左右，而且，1994年后實(shí)行分稅體制，一方面中央政府調(diào)低了地方政府的稅收比例；另一方面，增加了地方政府的事務(wù)，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不均衡，使地方政府融資更加困難。2012年9月?tīng)I(yíng)業(yè)稅改增值稅開(kāi)始試點(diǎn)，2016年政府工作報(bào)告宣布到2016年5月1日全面實(shí)施“營(yíng)改增”，進(jìn)一步導(dǎo)致地方稅的減少，在這種狀況下，稅收收入對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)難以起到充分的支撐作用。

（4）政府融資平臺(tái)。政府融資平臺(tái)是地方政府以土地作為資產(chǎn)成立各種符合融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，通過(guò)舉債融入資金用于公益性基礎(chǔ)建設(shè)，近幾年，地方融資平臺(tái)舉債逐年增長(zhǎng)，2013年6月，貸款余額4萬(wàn)多億元。但該融資方式的弊端也日益顯現(xiàn)，一是政府融資平臺(tái)內(nèi)部管理制度存在缺陷，財(cái)務(wù)紀(jì)律不嚴(yán)，融資現(xiàn)狀不透明，操作不規(guī)范，政府信用濫用，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。二是政府融資平臺(tái)與銀行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系密切，很容易把其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，影響金融體系穩(wěn)定。

三、國(guó)外新型城鎮(zhèn)化發(fā)展融資模式的借鑒與啟示

（一）國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資模式縱觀國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，金融足以贏得較高關(guān)注度。城鎮(zhèn)化發(fā)展與金融市場(chǎng)相輔相成，沒(méi)有金融力量的推動(dòng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展舉步維艱。有些國(guó)家根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行了融資方式的創(chuàng)新，在實(shí)踐中取得了較好的效果。

（1）美國(guó)市政債券融資模式。美國(guó)地方政府的融資方式包括發(fā)行市政債券、融資租賃和銀行貸款等，其中市政債券是地方政府進(jìn)行各項(xiàng)非營(yíng)利性公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的主要融資工具，在建設(shè)城市過(guò)程中發(fā)揮了不可替代的作用。它不僅縮減了融資成本，還為投資者開(kāi)辟了良好的投資途徑。從全球范圍來(lái)看，目前美國(guó)是通過(guò)市政債券融資最為成功的國(guó)家，作為地方政府最不可或缺的融資平臺(tái)。當(dāng)然，美國(guó)的資本證券市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)非常成熟，完善的制度環(huán)境和專業(yè)的中介評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為市政債券的順利實(shí)施創(chuàng)造了良好的條件。

（2）日本地方政府公債模式。第二次世界大戰(zhàn)過(guò)后，作為戰(zhàn)敗國(guó)的日本政府急需開(kāi)辟新的路徑來(lái)滿足資金需求。通過(guò)發(fā)行公債成為最高效可行的方式，其為基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)服務(wù)等項(xiàng)目所存在的資金不足方面增添了活力，加快了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府債券主要由國(guó)家、政府機(jī)構(gòu)或地方政府團(tuán)體發(fā)行，公債的發(fā)行規(guī)模、期限、發(fā)行方式和資金用途都有明確的規(guī)定。發(fā)行公債要有嚴(yán)密的監(jiān)督管理體制作為順利實(shí)施的階梯。因此，管理制度的完善、審核批準(zhǔn)步驟的嚴(yán)謹(jǐn)性就是成功的關(guān)鍵所在。此外，監(jiān)督管理體制還避免了地方公債規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張和發(fā)行速度過(guò)快的問(wèn)題。

（3）英國(guó)的公私合作融資模式。英國(guó)政府私人資本融資也是較為典型的案例。其具體涵義是地方政府采用與民營(yíng)企業(yè)合作的方式，通過(guò)引入私人投資和吸收民間資本來(lái)緩解并改善資金不足問(wèn)題，這種方式凸顯出的優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)⑷谫Y風(fēng)險(xiǎn)分散。這種融資模式能夠使私人資本在公共建設(shè)中的作用淋漓盡致地體現(xiàn)出來(lái)。政府根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行一定的技術(shù)指導(dǎo)，允許私人資本在一定的時(shí)間內(nèi)收回投資，并且盡可能縮短回收期。如此一來(lái)，不僅為地方政府的投資開(kāi)辟了新的道路，也減輕了投資負(fù)擔(dān)和舉債風(fēng)險(xiǎn)。最終實(shí)現(xiàn)地方政府和企業(yè)的共贏。從英國(guó)公私合作融資模式來(lái)看，跟政府合作的各個(gè)性質(zhì)的企業(yè)一般對(duì)于參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)或組織在法律、金融和財(cái)務(wù)等方面都有較高的要求。

（二）國(guó)外融資模式對(duì)我國(guó)的啟示上述比較有代表性發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式與這些國(guó)家的政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)，我國(guó)可以從中取其精華為我所用，指引地方政府融資的發(fā)展方向：其一，嚴(yán)格遵循相關(guān)程序是債券發(fā)行的必要條件，據(jù)此可以進(jìn)行有計(jì)劃的管理；其二，規(guī)范的金融資本市場(chǎng)對(duì)融資活動(dòng)具有引導(dǎo)和約束作用；其三，對(duì)于地方政府的融資規(guī)模應(yīng)該有較為系統(tǒng)的監(jiān)督管理體制，包括債務(wù)規(guī)模約束機(jī)制、債券發(fā)行的審批制度、債務(wù)信息的披露制度以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)等；其四，充分吸引民間資本使其融入到地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

四、貧困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展融資模式創(chuàng)新

（一）大力支持資本市場(chǎng)城鎮(zhèn)化的含義在于兩方面：一是大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)支柱的結(jié)構(gòu)模式逐漸轉(zhuǎn)化為以輕工業(yè)、工商業(yè)為主要支柱的結(jié)構(gòu)模式。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中資金短缺是一個(gè)主要問(wèn)題，城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求主要來(lái)源于銀行貸款。以資本市場(chǎng)為主的直接融資方式更加有利于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資效益。這需要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以市場(chǎng)指導(dǎo)為主，政府指導(dǎo)為輔，把市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”和政府這只“有形的手”相結(jié)合，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化發(fā)展中資金不足的缺口。

（1）發(fā)行地方政府債券。地方政府債券是一種由政府提供的擔(dān)保，信用評(píng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)僅次于國(guó)債，而且這種債券還有一種稅收優(yōu)惠的特性。這一特性將大大吸引眾多投資者的目光?？梢越梃b歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，首先對(duì)可以帶來(lái)穩(wěn)定收益的城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行債券，這種融資方式主要用在欠發(fā)達(dá)地區(qū)移民搬遷、公共道路市政建設(shè)等一些大型的公益性項(xiàng)目支出方面。同時(shí)按照預(yù)算安排，及時(shí)將資金撥付到市區(qū)和項(xiàng)目單位，并督促各市區(qū)盡快將債券資金下達(dá)到具體項(xiàng)目，充分發(fā)揮債券資金的效益，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展提供有力的資金支持。其次，對(duì)于市政債券招標(biāo)定價(jià)的發(fā)行方式可以參考美國(guó)一般責(zé)任債券的競(jìng)價(jià)發(fā)行和議價(jià)發(fā)行的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。同時(shí)加快制定市政債券信用評(píng)價(jià)機(jī)制和信息披露機(jī)制，政府有責(zé)任及時(shí)、全面披露已籌集資金的來(lái)源、用途、償還債券本金和利息具體安排等信息，通過(guò)這些措施吸引社會(huì)的投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人踴躍購(gòu)買(mǎi)，從而確保市政債券成為地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的高效、可持續(xù)的重要融資渠道。

（2）推廣公私合作PPP模式。PPP合作模式是指政府與社會(huì)資本建立的合作關(guān)系提供城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。這種模式的主要特征是通過(guò)一些優(yōu)惠條件，政府和社會(huì)各方能達(dá)到利益共享和風(fēng)險(xiǎn)均攤，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量供給。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析，歐洲諸多國(guó)家如英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)的財(cái)政部門(mén)基本都成立了PPP管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)財(cái)政部目前也正建立PPP工作模式，其中應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：一是優(yōu)先選擇項(xiàng)目試點(diǎn)，應(yīng)選擇規(guī)模較大、現(xiàn)金流基本穩(wěn)定、期限較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如高鐵、公路、地鐵、電力設(shè)備、住房建設(shè)等吸引民間融資；二是充分利用政府優(yōu)惠政策如稅收優(yōu)惠、貼息、價(jià)格、投資補(bǔ)助等補(bǔ)償方式，吸引民間資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資方式；三是明確財(cái)政約束，借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)如巴西要求PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼資金作為償債資金列入年度資金預(yù)算，新西蘭、澳大利亞和智利都會(huì)及時(shí)統(tǒng)計(jì)包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的或有負(fù)債，并且按期公布數(shù)據(jù)。

（二）大力發(fā)展旅游業(yè)，吸收外來(lái)游客資金貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)具有較強(qiáng)的自然資源和交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，完全迎合了當(dāng)前人們所熱衷旅游的潮流。因此，這對(duì)于落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)巨大的商業(yè)契機(jī)。近期，我國(guó)對(duì)外公布的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將“2015年國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)33.1億人次，旅游業(yè)總收入2.3萬(wàn)億元”作為今后五年的發(fā)展目標(biāo)。China Venture投中集團(tuán)預(yù)測(cè)，隨著旅游業(yè)對(duì)民營(yíng)資本及外資的逐漸開(kāi)放，各地的景區(qū)開(kāi)發(fā)及旅游服務(wù)形式將日益多樣化，旅游產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力與服務(wù)質(zhì)量也會(huì)逐漸提高，各地發(fā)展較好的旅游企業(yè)也將在資本層面受到更多關(guān)注，私募融資、企業(yè)并購(gòu)重組及上市均將提上日程。旅游業(yè)將通過(guò)投資和消費(fèi)兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮作用。從投資來(lái)看，每年1萬(wàn)億元的直接投資規(guī)模對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有非常重要的作用。從消費(fèi)層面分析，旅游消費(fèi)的擴(kuò)大化將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的作用。特別是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著舉足輕重的作用，也會(huì)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

（三）充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)貧困地區(qū)山地居多，能耕種的土地較少，但它在林產(chǎn)品開(kāi)發(fā)方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。要充分利用地區(qū)所擁有的優(yōu)質(zhì)資源，大力開(kāi)發(fā)畜牧、地方特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、中藥材種植及相關(guān)加工業(yè)等，吸引外來(lái)投資實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。其次，由于貧困地區(qū)大多數(shù)年輕人都選擇外出打工，家庭基本只有老人和孩子支撐，可以對(duì)自愿放棄宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民可給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以出讓土地的方法來(lái)獲得資金。這有利于土地資源的有效利用，充分發(fā)揮土地資源的使用價(jià)值，以防荒廢，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金的集中、有效聚集。

（四）擴(kuò)大民間資本積極引入民間資本，加快拓展融資渠道。城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求巨大，破解城鎮(zhèn)化難題關(guān)鍵是要解決好民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的制度瓶頸，通過(guò)制定和完善促進(jìn)民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的支持政策，吸引和鼓勵(lì)民間資本直接或間接參與到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而將民間資本的活力綻放。此外，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金融資，通過(guò)向社會(huì)發(fā)行基金股份，成立社會(huì)發(fā)展基金公司，聚集社會(huì)閑散資金。

（1）個(gè)人、集體投資。對(duì)于貧困地區(qū)城鎮(zhèn)中居民的住宅或者商業(yè)用房一般都是由政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，由個(gè)人進(jìn)行投資，然后集中進(jìn)行建房，而且還可積極鼓勵(lì)社會(huì)的私人資本向教育行業(yè)、衛(wèi)生行業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等社會(huì)公共事業(yè)投資。鼓勵(lì)并積極發(fā)動(dòng)村里集體和引進(jìn)一些企業(yè)投資，如城鎮(zhèn)化建設(shè)中各類公共交通設(shè)施、商業(yè)街、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)等的建設(shè)。

（2）聯(lián)合投資。積極引入項(xiàng)目融資，盤(pán)活民間資本。BOT（Build－Operate－Transfer，即建造－運(yùn)營(yíng)－移交）項(xiàng)目融資是一個(gè)行之有效的方式。這種融資方式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，比如：發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、電信、供水和污水處理等公共設(shè)施。這種項(xiàng)目融資方式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與私人資本的特殊結(jié)合方式已引起較高的關(guān)注度。當(dāng)?shù)卣材軐⒁恍┗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán)交給一些投資人（即項(xiàng)目發(fā)起人）獨(dú)立或者聯(lián)合其他項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建造和運(yùn)營(yíng)。在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目公司通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)從中獲得一定利潤(rùn)。當(dāng)特許權(quán)期滿以后，整個(gè)項(xiàng)目將由項(xiàng)目公司無(wú)償或以極少的價(jià)格轉(zhuǎn)交給地方政府。BOT這種融資及方式還可以吸引國(guó)外資金或者本國(guó)一些民間資金，從而就可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以轉(zhuǎn)嫁一些債務(wù)負(fù)擔(dān)及分散多種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些有效措施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平都有著一定的促進(jìn)作用。

（3）社會(huì)捐資。城鎮(zhèn)化建設(shè)的民間融資還可以通過(guò)海外華僑在家鄉(xiāng)捐資辦學(xué)、修建基礎(chǔ)設(shè)施，可以有力改善當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施。由此可見(jiàn)，政府應(yīng)該通過(guò)制定優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策、完善投資法規(guī)、健全投資服務(wù)、優(yōu)化投資環(huán)境，同時(shí)政府還應(yīng)該充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政信貸等手段，吸引各類投資主體參與到中小城鎮(zhèn)的建設(shè)和規(guī)劃中，引導(dǎo)、吸引國(guó)內(nèi)外資金流向農(nóng)村市場(chǎng)。大力支持社會(huì)資本參與設(shè)立污水處理、燃?xì)鉄崃ιa(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資。

（4）設(shè)立小額貸款公司。小額貸款主要針對(duì)的是臨時(shí)性資金需求者，包括家庭、個(gè)體工商戶、小作坊或者小業(yè)主等。隨著個(gè)性化消費(fèi)時(shí)代來(lái)臨，以及微小企業(yè)貸款需求不斷增加，小額貸款也逐步流行起來(lái)。貧困地區(qū)可以以收編民間資金，設(shè)立一些小額貸款公司的融資方式，構(gòu)架起民間資金與資金緊張的中小企業(yè)之間的橋梁，大力籌集民間一些閑散的資金。成立小額貸款公司并定期進(jìn)行評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，向銀監(jiān)部門(mén)推薦依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、無(wú)不良記錄的小額貸款公司，按有關(guān)規(guī)定改制為村鎮(zhèn)銀行，以提高小額貸款公司發(fā)展的積極性。

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“邊緣地接受區(qū)域中心城市經(jīng)濟(jì)輻射研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2012BJL069）、漢中市科技發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃項(xiàng)目“協(xié)同發(fā)展視角下漢中文化旅游產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013hzzx-14）、陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“新常態(tài)下陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力與機(jī)制研究”（2016）階段性研究成果。

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（編輯 成方）