張方榮

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京211100）

轉(zhuǎn)基因重大行政決策及標(biāo)識(shí)法律制度的思考

張方榮

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京211100）

全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的背景下，2016年中央一號(hào)文件提出要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”。轉(zhuǎn)基因技術(shù)被認(rèn)為是把雙刃劍，益處和風(fēng)險(xiǎn)并存。在農(nóng)業(yè)上應(yīng)用轉(zhuǎn)基因技術(shù)存在著廣泛的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論不僅限于生物學(xué)、醫(yī)學(xué)、環(huán)境學(xué)等自然科學(xué)，還涉及到倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)、消費(fèi)者權(quán)益等人文科學(xué)領(lǐng)域。關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的決策，事關(guān)糧食安全、生態(tài)安全和群眾健康，實(shí)屬重大行政決策。對(duì)此，需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)基因相關(guān)重大行政決策的決策程序，同時(shí)，探索建立起相關(guān)重大行政決策的終身責(zé)任追究制度。另一方面，在關(guān)于轉(zhuǎn)基因的觀點(diǎn)分歧較大的現(xiàn)實(shí)情況下，強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因標(biāo)注的相關(guān)法規(guī)，建立起嚴(yán)格規(guī)范的標(biāo)識(shí)制度，實(shí)屬對(duì)贊成和反對(duì)兩派的對(duì)立觀念的一種妥協(xié)折中，不僅有利于幫助減輕對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的反對(duì)聲音，更是對(duì)公眾知情權(quán)和選擇權(quán)的一種切實(shí)保護(hù)。

轉(zhuǎn)基因；行政決策；標(biāo)注；法律

轉(zhuǎn)基因技術(shù)于20世紀(jì)70年代在美國(guó)興起，問世已有數(shù)十年歷史，這一技術(shù)成為了近代史上最快被采納的種植技術(shù)[1]。轉(zhuǎn)基因就是運(yùn)用現(xiàn)代分子生物學(xué)的基因工程技術(shù)，將選擇的外源性基因轉(zhuǎn)移到目標(biāo)生物體中，使目標(biāo)生物體表達(dá)出營(yíng)養(yǎng)、抗蟲、耐旱等優(yōu)良性狀。1973年美國(guó)科研人員開發(fā)出了重組DNA技術(shù)，此后誕生了全球第一個(gè)轉(zhuǎn)基因大腸桿菌。1983年培育出轉(zhuǎn)基因煙草，是全球最早的轉(zhuǎn)基因作物。1986年美國(guó)研制的一種轉(zhuǎn)基因棉花被批準(zhǔn)進(jìn)入田間試驗(yàn)。1994年一種延熟保鮮轉(zhuǎn)基因番茄成為全球首個(gè)被批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因食品，從此，轉(zhuǎn)基因食品正式進(jìn)入了消費(fèi)市場(chǎng)。目前，轉(zhuǎn)基因食品仍然以植物性轉(zhuǎn)基因食品占絕大多數(shù)，有轉(zhuǎn)基因大豆、轉(zhuǎn)基因玉米、轉(zhuǎn)基因番茄、轉(zhuǎn)基因木瓜等品種。隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的飛速發(fā)展，越來越多的轉(zhuǎn)基因食品將逐漸走上消費(fèi)者的餐桌。

1 轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展影響重大

雖然近年來有關(guān)轉(zhuǎn)基因的爭(zhēng)議不斷，其安全性不斷受到質(zhì)疑，各種觀點(diǎn)莫衷一是，但轉(zhuǎn)基因作物在全世界的擴(kuò)張步伐并沒停止。它越來越深地滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，越來越明顯地影響著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA）于2015年1月28日在北京發(fā)布的《2014年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)》中數(shù)據(jù)顯示，2014年世界轉(zhuǎn)基因作物種植面積已有1.815億hm2，有28個(gè)國(guó)家種植了轉(zhuǎn)基因作物。種植轉(zhuǎn)基因作物國(guó)家的人口占全球總?cè)丝诘?0%以上。我國(guó)2014年轉(zhuǎn)基因作物種植面積達(dá)390萬hm2[2-3]，已居世界第4位，僅次于美國(guó)、阿根廷和加拿大[4]。我國(guó)商業(yè)化種植的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物主要是轉(zhuǎn)基因棉花，還有小面積的轉(zhuǎn)基因馬鈴薯和南瓜[5]。我國(guó)轉(zhuǎn)基因研究整體水平在發(fā)展中國(guó)家處于領(lǐng)先地位，一些領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入國(guó)際先進(jìn)行列，如我國(guó)是世界上繼美國(guó)之后第2個(gè)自主研制成抗蟲棉的國(guó)家；轉(zhuǎn)基因水稻的研制處于世界前列[6]。

2009年10月，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)了抗蟲水稻華恢1號(hào)等3種轉(zhuǎn)基因品種的安全證書，這是向產(chǎn)業(yè)化種植方向邁出的重要一步（盡管還未獲得商業(yè)化批準(zhǔn)）。該批安全證書期滿后在2015年1月得到續(xù)期[7]。

2 轉(zhuǎn)基因食品安全性的爭(zhēng)議短期無法消除

轉(zhuǎn)基因是一種新興的生物技術(shù)，誕生以來的發(fā)展過程中一直伴隨著巨大的爭(zhēng)議，在全世界都屬于爭(zhēng)議性的熱門話題。圍繞轉(zhuǎn)基因發(fā)生的爭(zhēng)議如表1所示。

表1 國(guó)外轉(zhuǎn)基因安全爭(zhēng)議代表性事件[8-9]

2009年我國(guó)“轉(zhuǎn)基因主糧風(fēng)波”[10]、2012年黃金大米曝光事件、2013年方舟子崔永元論戰(zhàn)轉(zhuǎn)基因食品、2014年湖北出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因水稻種植、2015年試吃轉(zhuǎn)基因大米活動(dòng)等等，轉(zhuǎn)基因在國(guó)內(nèi)也掀起了一陣陣輿論風(fēng)暴，圍繞轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的爭(zhēng)論，時(shí)至今日未曾止息。

贊成者認(rèn)為，人類現(xiàn)在所吃食品都不是純自然的，因?yàn)樗械霓r(nóng)產(chǎn)品都經(jīng)過了長(zhǎng)期的人工栽培，早已打上了人工干預(yù)的烙印。傳統(tǒng)的作物改良途徑也是通過基因變異而來，和轉(zhuǎn)基因本質(zhì)相同。既然轉(zhuǎn)基因技術(shù)與人類掌握的其他農(nóng)業(yè)技術(shù)并沒有本質(zhì)區(qū)別，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性也就不必?fù)?dān)心。如轉(zhuǎn)基因巨頭孟山都（Monsanto）公司在其網(wǎng)站上稱：“數(shù)以百計(jì)的研究已證明，轉(zhuǎn)基因生物不會(huì)帶來任何健康風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)引起新型過敏癥或癌癥、不孕不育癥等疾病。自從農(nóng)民使用轉(zhuǎn)基因種子開始培育作物（自1994年左右起），還沒有任何實(shí)例證明轉(zhuǎn)基因?qū)θ梭w健康產(chǎn)生危害，包括產(chǎn)生新的過敏癥”[11]。“世界上主要的農(nóng)業(yè)大國(guó)都是接受轉(zhuǎn)基因作物的，反對(duì)的都不是農(nóng)業(yè)大國(guó)[12]”，“網(wǎng)絡(luò)上反對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的宣傳是沒有道理、充滿偏見、經(jīng)不起分析的，也是別有用心的[13]”。

反對(duì)者則認(rèn)為，雖然生命科技已發(fā)展到能夠繪制人類基因組圖譜的水平，但人類對(duì)基因的了解還遠(yuǎn)不夠深入。生命體是一個(gè)極端復(fù)雜的完整動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，基因之間緊密關(guān)聯(lián)，一個(gè)基因會(huì)影響另一個(gè)基因的表達(dá)。而目前的基因研究只是通過試驗(yàn)探求處在孤立狀態(tài)下的單個(gè)基因的功能，無法掌握多個(gè)基因互相作用的集合功能，可能會(huì)對(duì)人體健康造成意想不到的后果。轉(zhuǎn)基因所帶來的抗蟲性等所謂優(yōu)點(diǎn)，在一段時(shí)間后就會(huì)喪失。比如，隨著生產(chǎn)上大面積使用轉(zhuǎn)Bt基因植物，目標(biāo)害蟲對(duì)其產(chǎn)生抗性是不可避免的[14]。另外，轉(zhuǎn)基因植物在田間種植后，所轉(zhuǎn)基因可能會(huì)飄移到鄰近地區(qū)近緣野生植物中，造成基因污染?；蛭廴究梢宰晕曳敝巢⑶已杆俅竺娣e擴(kuò)散，比大氣污染、水污染要難治理得多，一旦發(fā)生這種生態(tài)災(zāi)難，人類基本就是束手無策。

總之，贊成者以農(nóng)業(yè)專家、轉(zhuǎn)基因技術(shù)公司為代表，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品不僅并無危險(xiǎn)，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品還具有抗病蟲害、提高產(chǎn)量、增加營(yíng)養(yǎng)等多種優(yōu)點(diǎn)，是未來生物技術(shù)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域。反對(duì)者職業(yè)分布較廣，有環(huán)保人士、醫(yī)生、媒體人、人文領(lǐng)域?qū)W者等，認(rèn)為其潛在安全性存在隱患，擔(dān)心轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體健康有難以預(yù)知的后果，擔(dān)憂轉(zhuǎn)基因植物逸散會(huì)對(duì)環(huán)境造成無法挽回的生態(tài)災(zāi)難。

3 對(duì)轉(zhuǎn)基因的爭(zhēng)論在深層次上牽涉到生命倫理問題

圍繞轉(zhuǎn)基因的爭(zhēng)議，已不僅僅是科學(xué)爭(zhēng)鳴的問題，從深層次看，還涉及到生命倫理問題。倫理學(xué)主要研究道德問題，強(qiáng)調(diào)道義原則，認(rèn)為是否實(shí)行一定的行為應(yīng)主要看道義而不是只看結(jié)果。從倫理學(xué)的視角來看，對(duì)轉(zhuǎn)基因的爭(zhēng)論主要圍繞2個(gè)論點(diǎn)展開。

3.1 轉(zhuǎn)基因作物是否符合自然定律

反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的雜交技術(shù)是局限于同一物種或親緣物種之間的基因轉(zhuǎn)移，符合地球生命億萬年以來的自然進(jìn)化規(guī)律。但轉(zhuǎn)基因技術(shù)跨越了天然雜交的物種屏障，違背了不能打破物種界限的自然進(jìn)化規(guī)律。而且轉(zhuǎn)基因技術(shù)育成的農(nóng)產(chǎn)品因?yàn)楸惶砑恿藱M向移入的其他物種的基因，已不再是其上一代親本完全意義上的后代。因此，這種打破自然定律的對(duì)自然的不尊重應(yīng)當(dāng)被否定。

贊成者認(rèn)為，人類的生產(chǎn)生活恰恰正是自然的一部分。人類誕生以來的歷史正是一部影響自然、改造自然的歷史，科技越發(fā)達(dá)，人類對(duì)自然的改造能力就越強(qiáng)。解決人類面臨的問題，還得要依賴科技的發(fā)展。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的成功，恰恰證明了該技術(shù)符合內(nèi)在自然規(guī)律，否則無法取得成功。顯然，這樣的論述屬于人類中心主義的觀點(diǎn)。

3.2 轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)對(duì)消除人類饑餓問題所起作用

贊成者認(rèn)為，正如馬斯洛需求層次理論所論述，只有先給缺糧人口解決糧食問題，才能談得上進(jìn)一步解決他們更高層次的需要。因此，解決饑餓人口的吃飯問題才是最大的倫理問題，也正是最實(shí)際的道德行為，其他的諸如轉(zhuǎn)基因的安全性等倫理問題在此面前都是“民無食，何不食肉糜？”式的奢談。反對(duì)者認(rèn)為，雖然轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化在解決發(fā)展中國(guó)家貧困人口的糧食問題上有一定的潛力，但也僅是一個(gè)選項(xiàng)而已。而且之所以存在饑餓問題，表面上看是缺糧地區(qū)的產(chǎn)量問題，但最根本的原因卻是糧食分配問題。不建立更公平的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，就無法從根本上解決缺糧國(guó)家的吃飯問題。再從糧食安全的根本——種子安全來看，幾千年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都是將作物成熟后的種子留種循環(huán)播種，而今農(nóng)戶使用轉(zhuǎn)基因種子后如果擅自留種播種則會(huì)落入轉(zhuǎn)基因技術(shù)公司的專利陷阱。更可怕的是，轉(zhuǎn)基因公司有意生產(chǎn)不能留種的種子，造成農(nóng)戶只能年年購買轉(zhuǎn)基因種子。這樣，世界糧食安全就會(huì)完全被轉(zhuǎn)基因公司操控。

從倫理學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，完全支持或反對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的產(chǎn)業(yè)化都有失偏頗。雙方觀點(diǎn)對(duì)立，以后仍會(huì)處于誰也說服不了對(duì)方的境況。

4 轉(zhuǎn)基因食品是否標(biāo)注直接涉及消費(fèi)者知情選擇權(quán)

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條規(guī)定消費(fèi)者有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者提供商品的生產(chǎn)者、規(guī)格、主要成分等有關(guān)情況。第9條規(guī)定消費(fèi)者享有自主選擇的權(quán)利。這2條相輔相成，一條保障消費(fèi)者知情權(quán)，另一條保障消費(fèi)者選擇權(quán)。如果消費(fèi)者無法區(qū)分市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品，那么對(duì)不愿意食用轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)者顯然是一種傷害。只有實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)注制度才能切實(shí)保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，達(dá)到對(duì)合法范圍內(nèi)的迥異價(jià)值取向給予尊重。因此，對(duì)爭(zhēng)論極為激烈的轉(zhuǎn)基因食品，合適的辦法就是給轉(zhuǎn)基因食品加以標(biāo)注，將食品的轉(zhuǎn)基因信息全面準(zhǔn)確地提供給消費(fèi)者，包括明確告知消費(fèi)者商品中含有何種轉(zhuǎn)基因成分、含量多少、營(yíng)養(yǎng)成分等信息要素，讓消費(fèi)者在充分知曉情況的基礎(chǔ)上自主選擇。

5 我國(guó)的轉(zhuǎn)基因相關(guān)政策法規(guī)

政府部門對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)比較重視。轉(zhuǎn)基因生物新品種培育被列入了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》。2015年中央一號(hào)文件提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及。2016年中央一號(hào)文件提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣，對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)推廣作出了部署。

我國(guó)在規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品方面不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，先后制定了一系列的法規(guī)制度。如1993年國(guó)家科委制定的《基因工程安全管理辦法》，這是我國(guó)第一部專門關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物安全管理的行政規(guī)章。2001年，國(guó)務(wù)院制定的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，是關(guān)于轉(zhuǎn)基因安全的第一部行政法規(guī)。2009年《食品安全法》的出臺(tái)，進(jìn)一步提升了涉及轉(zhuǎn)基因的立法層級(jí)，將轉(zhuǎn)基因問題從行政法規(guī)和規(guī)章的層級(jí)提升到了法律的規(guī)制范圍內(nèi)。我國(guó)轉(zhuǎn)基因相關(guān)法規(guī)和制度如表2所示。

表2 我國(guó)轉(zhuǎn)基因相關(guān)法規(guī)和制度

總體來看，關(guān)于轉(zhuǎn)基因的立法層級(jí)越來越高，法律條文越來越細(xì)。

6 完善轉(zhuǎn)基因相關(guān)重大行政決策程序和責(zé)任追究制度

之所以社會(huì)上對(duì)涉及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的行政決策產(chǎn)生很大的爭(zhēng)議，和其決策程序有莫大的關(guān)系。轉(zhuǎn)基因作物的種植必然會(huì)影響甚至危及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展[15]。關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的決策，事關(guān)糧食安全、生態(tài)安全和群眾健康，實(shí)屬重大行政決策。對(duì)此，需要按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中關(guān)于完善重大行政決策法定程序和建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度的要求，通過決策程序制度建設(shè)，細(xì)化決策前、決策中、決策后所必經(jīng)的法定程序，建立起有效的決策失誤事前防范機(jī)制以保障決策質(zhì)量。在重大行政決策作出后，記錄存檔，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的事后評(píng)估。同時(shí)，探索建立起轉(zhuǎn)基因相關(guān)重大行政決策的終身責(zé)任追究制度。

7 強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因標(biāo)注有助于減少轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化阻力

由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，轉(zhuǎn)基因技術(shù)仍然在世界范圍內(nèi)不斷發(fā)展與應(yīng)用。我國(guó)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)迎頭趕上，轉(zhuǎn)基因技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的開發(fā)利用已具有一定的水平。政府從科技進(jìn)步和糧食安全的高度對(duì)轉(zhuǎn)基因新品種的產(chǎn)業(yè)化方向給予了肯定。我國(guó)每年還需從國(guó)外進(jìn)口大量轉(zhuǎn)基因大豆，用于榨油和用作飼料?？墒牵P(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的決策、農(nóng)業(yè)專家的呼吁，社會(huì)支持度卻很低，社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的爭(zhēng)論愈演愈烈。在2010年的兩會(huì)，50多名政協(xié)委員聯(lián)名提案，要求緩行轉(zhuǎn)基因水稻和玉米的商業(yè)化生產(chǎn)[16]。2013年，還發(fā)生了61位院士聯(lián)名上書支持轉(zhuǎn)基因風(fēng)波，事情信息不明，對(duì)峙卻已形成[17]。如若綜合衡量轉(zhuǎn)基因的健康、生態(tài)、社會(huì)等風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)基因作物是否應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化一時(shí)還難以得到確定的答案。鑒于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，目前已不僅是一個(gè)單純的技術(shù)問題，還演變成了一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，因此，要化解各方觀念沖突，一個(gè)途徑就是通過以轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的法律強(qiáng)化作為突破口，調(diào)解產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的困局。

長(zhǎng)久以來，轉(zhuǎn)基因的相關(guān)立法滯后于轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展應(yīng)用的步伐，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)制度未能受到充分重視，消費(fèi)者的知情選擇權(quán)不能夠得到充分保障，增強(qiáng)了消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的排斥心理，也不利于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)管理。通過標(biāo)注，由消費(fèi)者自主選擇，才能夠充分體現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者意愿的尊重。

7.1 國(guó)外的做法

轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展較早的國(guó)家，轉(zhuǎn)基因立法相應(yīng)也比較早，其關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)注的法規(guī)中合理的方面可資參考。

美國(guó)和歐盟因?yàn)閷?duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)態(tài)度有所差異，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)注的立場(chǎng)差別也較大。美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因?qū)嵭凶栽笜?biāo)識(shí)制度，這樣并不利于對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)。歐盟采用預(yù)防原則作為轉(zhuǎn)基因立法原則，標(biāo)識(shí)制度規(guī)定嚴(yán)格[18]。一些國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因標(biāo)注的具體規(guī)定如表3所示。

表3 一些國(guó)家的轉(zhuǎn)基因標(biāo)注規(guī)定[19]

7.2 我國(guó)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)注的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)注主要由全國(guó)人大制定的《食品安全法》、國(guó)務(wù)院制定的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》、衛(wèi)生部制定的《新資源食品管理辦法》、國(guó)家質(zhì)檢總局制定的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》、農(nóng)業(yè)部制訂的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽的標(biāo)識(shí)》等進(jìn)行規(guī)范。在轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的使用和管理上仍然存在諸多問題。

7.2.1 法規(guī)要求不盡一致 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)銷售列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，應(yīng)當(dāng)有明顯的標(biāo)識(shí)”。按照《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》所列實(shí)施標(biāo)識(shí)管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄僅包括大豆、玉米、油菜籽、棉花種子、鮮番茄等共計(jì)5大類17種。而《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》第16條規(guī)定“屬于轉(zhuǎn)基因食品或者含法定轉(zhuǎn)基因原料的”應(yīng)在其標(biāo)識(shí)上標(biāo)注中文說明?！妒称窐?biāo)識(shí)管理規(guī)定》要求的標(biāo)注范圍寬于《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》?？梢?，關(guān)于是否需要標(biāo)注，規(guī)定并不統(tǒng)一。

7.2.2 標(biāo)注范圍不夠全面 按照《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》的要求，僅是被列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)目錄內(nèi)的品種才必須標(biāo)注，而且僅規(guī)定了對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品及其直接加工品需要標(biāo)注，對(duì)再加工品及混合加工品未作要求。以轉(zhuǎn)基因大豆為例，只有大豆種子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕這5種轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)品需要標(biāo)注，像豆奶粉、豆?jié){、豆腐、醬油等這些大豆深加工產(chǎn)品則不必標(biāo)注。

7.2.3 轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)不夠顯著 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽的標(biāo)識(shí)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求當(dāng)包裝的最大表面積達(dá)到10 cm2時(shí)，字體高度不小于1.8 mm或不小于產(chǎn)品標(biāo)簽中其他最小強(qiáng)制性標(biāo)示的文字。生產(chǎn)商出于擔(dān)心標(biāo)注后影響銷售的考慮，利用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)這樣的較低要求，常進(jìn)行捉迷藏式標(biāo)注甚至不標(biāo)注。就連一些著名品牌食用油也只是用細(xì)小字體說明加工原料是轉(zhuǎn)基因大豆，故意讓消費(fèi)者難以發(fā)現(xiàn)。

7.2.4 標(biāo)識(shí)內(nèi)容規(guī)定不夠詳細(xì) 雖然我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)注提出了要求，但是并未對(duì)標(biāo)注的內(nèi)容作出非常細(xì)致規(guī)定，生產(chǎn)商和銷售商容易鉆法律的空子，不向消費(fèi)者提供食品轉(zhuǎn)基因方面的詳細(xì)信息。這樣的做法，無疑侵犯了消費(fèi)者的權(quán)利。

7.2.5 市場(chǎng)監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格 三鹿奶粉事件等一系列食品安全事件都表明，如果沒有完善的法律，沒有嚴(yán)格的監(jiān)管，僅靠企業(yè)自律來保證食品安全極不現(xiàn)實(shí)。違法種植銷售轉(zhuǎn)基因大米[20]等事件反映出對(duì)轉(zhuǎn)基因存在監(jiān)管不力的現(xiàn)象。實(shí)踐中，鮮有轉(zhuǎn)基因食品因標(biāo)注不符要求而受到行政處罰的案例。

7.3 完善轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)注制度

轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品是否安全，預(yù)期在一段時(shí)間內(nèi)還將爭(zhēng)論下去。為了有效防控風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者的知情選擇權(quán)，有必要對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品加強(qiáng)監(jiān)管，而完善轉(zhuǎn)基因標(biāo)注制度是其中不可忽視的環(huán)節(jié)。我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因的標(biāo)注管理還需加強(qiáng)。要在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提高轉(zhuǎn)基因標(biāo)注管理水平。

7.3.1 堅(jiān)持強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度 加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)注管理有利于轉(zhuǎn)基因食品的流向跟蹤，對(duì)其食用安全性追蹤研究具有重要作用。而且實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)注，反而能減少轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化的阻力。應(yīng)該尊重科學(xué)，從國(guó)情出發(fā)，在綜合考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和公眾接受程度的基礎(chǔ)上，實(shí)行強(qiáng)制性標(biāo)注制度。制定嚴(yán)厲的懲罰措施，提高違法成本，形成有效的法律威懾。

7.3.2 擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)注范圍 目前需要標(biāo)注的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品范圍過窄，并不利于對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和消費(fèi)者知情選擇權(quán)的保障。要結(jié)合轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展應(yīng)用最新情況，及時(shí)擴(kuò)充標(biāo)識(shí)范圍。對(duì)標(biāo)注對(duì)象可采取概括式規(guī)定的方式，凡在規(guī)定范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法標(biāo)注。

7.3.3 細(xì)化標(biāo)識(shí)信息要素 要明確標(biāo)注的方式。有必要設(shè)計(jì)醒目的轉(zhuǎn)基因?qū)Ｓ脠D形標(biāo)志供統(tǒng)一使用。要提高對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)注使用字體、字號(hào)、面積、色彩方面的要求，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，以便于向消費(fèi)者準(zhǔn)確明晰地傳遞信息。要將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品中所含轉(zhuǎn)基因成分予以說明，對(duì)可能產(chǎn)生的人體健康和生態(tài)環(huán)境危害必須作出警示。

7.3.4 監(jiān)管主體加強(qiáng)分工協(xié)作 2016年3月31日，農(nóng)業(yè)部召開了全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管工作會(huì)議，要求農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管工作[21]。目前，我國(guó)轉(zhuǎn)基因相關(guān)管理部門較多，包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個(gè)職能部門。如果各個(gè)職能部門不能緊密配合，執(zhí)法效果就會(huì)大打折扣。因此，要進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等各部門的管理職責(zé)，形成有效銜接的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。建立和完善包括生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的轉(zhuǎn)基因生物市場(chǎng)監(jiān)督管理體系。擴(kuò)大抽檢頻率和范圍。各相關(guān)部門充分行使行政管理職能，加強(qiáng)監(jiān)管中的協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格執(zhí)法，有力維護(hù)法律的權(quán)威，樹立轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度在公眾心中的公信力。

7.3.5 適當(dāng)增加轉(zhuǎn)基因監(jiān)管經(jīng)費(fèi) 在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)方面，投入經(jīng)費(fèi)比較多，可是用在轉(zhuǎn)基因監(jiān)管方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)卻較少。這和急需加強(qiáng)監(jiān)管工作的形勢(shì)要求不相適應(yīng)。因此，還需要適當(dāng)增加監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

7.3.6 建立健全覆蓋全國(guó)的轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管和監(jiān)測(cè)系統(tǒng) 大力加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因生物安全性研究的同時(shí)，要建立起快捷的預(yù)警機(jī)制，通報(bào)全球農(nóng)作物中監(jiān)測(cè)到的轉(zhuǎn)基因成分，保護(hù)消費(fèi)者免受可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

7.3.7 建立與社會(huì)公眾交流的暢通渠道 相關(guān)部門要充分運(yùn)用傳媒，客觀介紹轉(zhuǎn)基因知識(shí)和相關(guān)管理制度，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管工作的報(bào)道。完善公眾參與轉(zhuǎn)基因安全管理機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

轉(zhuǎn)基因技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用潛力巨大，如果完全絕對(duì)禁止應(yīng)用顯然是走入極端，也不符合提高我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要。2016年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”，明確了本著謹(jǐn)慎的態(tài)度實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的方向。農(nóng)業(yè)部制定了推進(jìn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用的路線圖[22]。在生命科學(xué)目前對(duì)基因的了解還不夠透徹的情況下，開發(fā)出的轉(zhuǎn)基因作物和轉(zhuǎn)基因食品，難免會(huì)讓人們對(duì)其安全性產(chǎn)生擔(dān)憂。面對(duì)社會(huì)的質(zhì)疑聲音，要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)、健康、生態(tài)、社會(huì)效果的綜合評(píng)估；完善轉(zhuǎn)基因重大行政決策程序和終身責(zé)任追究制度建設(shè)；增強(qiáng)政策制定過程中的透明度，在轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化決策之前，加強(qiáng)公眾參與，廣泛聽取社會(huì)各界意見，平衡各相關(guān)利益群體不同的價(jià)值取向；輔之以嚴(yán)格的監(jiān)管和責(zé)任追究，興利除弊，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和程度。這樣，在凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，探索轉(zhuǎn)基因技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用方向，使轉(zhuǎn)基因技術(shù)朝著有利于人類生存和發(fā)展的方向發(fā)展，更好地為人類服務(wù)。

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Thinking of the Major Administrative Decision-making and the Labeling System of GM

ZHANGFangrong
（College ofLaw，Hohai University，Nanjing211100，China）

Under the background ofthe rapid development ofthe global GMagriculture,2016 Central Document No.1 puts forward to strengthen the agricultural transgenic technology research and development and regulation,promotion on the basis of ensuring safety. Transgenic technology is considered to be a double-edged sword,benefits and risks coexist.There is a wide controversy about the application of transgenic technology in agriculture.The debate is not only limited to natural science such as biology,medicine,and environmental science,but also the humanities,such as ethics,sociology,consumer's rights,and so on.Decisions on the industrialization ofGMagricultural products,concerningfood security,ecological securityand mass health,it is a major administrative decisions.We need to further improve the genetically modified major administrative decision-making process,at the same time,to explore the establishment of the system of lifelong responsibility for relevant major administrative decisions.On the other hand,in the case of a large divergence on the viewpoint of genetically modified,strengthen GMlabeling regulations,establish strict labeling system,it is for approval and opposing ideas a compromise,which is not only to help reduce the opposition to the industrialization of genetically modified agricultural products, but alsoa practical protection for the public's right toknowand tochoose.

transgene;administrative decision;label;law

D922.16

A

1002-2481（2016）06-0879-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.06.40

2016-04-12

張方榮（1976-），男，江蘇南京人，在讀碩士，研究方向：行政法。