農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策的困境和對(duì)策分析

鄉(xiāng)村公共決策中的農(nóng)民參與一方面體現(xiàn)了其自身的價(jià)值，另一方面也展現(xiàn)出了管理者決策理念、決策方式的更新與轉(zhuǎn)變，同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展又在一定程度上為其提供了多樣化的參與路徑。但是由于參與過(guò)程中管理者的角色、農(nóng)民的認(rèn)知和鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展等困境限制了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村決策的效果。因此，要通過(guò)加強(qiáng)村組的管理能力，提升農(nóng)民參與的認(rèn)知能力，以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的良性發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

農(nóng)民參與；公共決策；困境和對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。從實(shí)踐上說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢(shì)必要求在行政制度、決策制度、監(jiān)督制度等方面進(jìn)行突破性的改革。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)等信息化的發(fā)展、農(nóng)民知識(shí)水平的縱向差異和身份認(rèn)同的雙重矛盾等，都影響了鄉(xiāng)村公共決策的發(fā)展路徑。鑒于鄉(xiāng)村治理主體的多元化，本文中所指的鄉(xiāng)村公共決策范圍主要限定在具有村民自治權(quán)力的村莊，不包括代表行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1 農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策的主體困境和原因

在鄉(xiāng)村治理中，治理效益的優(yōu)化不僅依靠政府推動(dòng)，更要依靠農(nóng)民群眾的自主性和創(chuàng)造實(shí)踐，積極發(fā)揮鄉(xiāng)村村民的創(chuàng)新活力。因此，村組管理者、農(nóng)民參與者和社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理主體的博弈過(guò)程中呈現(xiàn)出各自的困境。

1.1 村組管理者的角色困境。村組是指村民委員會(huì)、村黨支部、村民小組等農(nóng)村基層組織。由于農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)、職業(yè)技能的逐步提升，其參與能力的強(qiáng)弱和近年來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的嵌入都不同程度的影響著村組管理者的角色轉(zhuǎn)變與科學(xué)定位。村組管理者的角色沖突主要表現(xiàn)在身份觀念與治理現(xiàn)代化的沖突。我國(guó)在農(nóng)村基層實(shí)行的是村民自治制度，其核心是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。村組管理者的身份與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部類似但不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)榇褰M是聯(lián)系國(guó)家政權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和農(nóng)民之間橋梁和紐帶，是村民自治機(jī)構(gòu)中的管理者。因此，村組管理者的“官本位”身份依然影響著村莊的決策過(guò)程。同時(shí)村組管理者的“雙重”身份也是導(dǎo)致其角色沖突的原因。在自治組織中，村組管理者一方面扮演著“管理者”的角色履行相關(guān)職責(zé)，同時(shí)又是“農(nóng)民”身份，尤其是涉及自身利益，如自家土地征用、房屋拆遷等工作時(shí)，其“雙重”身份和角色可能就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p重”標(biāo)準(zhǔn)，在政策的公共價(jià)值缺失的情況下，呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一是以管理者的角色制定和執(zhí)行該政策；二是以農(nóng)民的角色阻礙該政策的制定和執(zhí)行。歸根結(jié)底是基于自身利益的權(quán)衡，而不是對(duì)公共利益的維護(hù)和堅(jiān)守。

1.2 農(nóng)民參與者的認(rèn)知困境。農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策的有效性受到其參與能力的制約，而農(nóng)民的參與意識(shí)、文化素質(zhì)和專業(yè)技能等因素又在很大程度上限制了其參與的廣度和深度，影響了鄉(xiāng)村公共決策的價(jià)值。在治理現(xiàn)代化的背景下，農(nóng)民身份認(rèn)同的雙重矛盾和農(nóng)民鑒別互聯(lián)網(wǎng)信息能力較差等，導(dǎo)致了農(nóng)民在參與決策過(guò)程中出現(xiàn)了如下問(wèn)題：一是農(nóng)民身份認(rèn)同的雙重矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民由于外出務(wù)工，其職業(yè)逐漸城市化，并且其精力已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，但與農(nóng)民相關(guān)的附屬物卻在農(nóng)村，因此，這種“城—村”身份認(rèn)同的雙重矛盾心理使得農(nóng)民對(duì)于村莊的公共事務(wù)除了涉及自身利益外，更多持有一種“冷漠”的態(tài)度，其結(jié)果是農(nóng)民對(duì)村莊日常事務(wù)無(wú)暇顧及，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)也正在逐步瓦解，當(dāng)遇到涉及自身利益事務(wù)時(shí)，在處理過(guò)程中很可能引發(fā)沖突。二是由于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)智能技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)民能夠及時(shí)學(xué)習(xí)和了解相關(guān)的政策、技術(shù)和其他知識(shí)，和之前相比農(nóng)民的知識(shí)積累、文化素養(yǎng)等得到了不同程度的提升，但由于互聯(lián)網(wǎng)信息的復(fù)雜性和農(nóng)民的鑒別能力較弱，在參與鄉(xiāng)村公共決策中易受到不良信息的誘導(dǎo)，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村的治理秩序。

1.3 鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展困境。鄉(xiāng)村社會(huì)組織作為村莊治理另一主體，在發(fā)展過(guò)程中不僅要與農(nóng)民、村組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生交往，而且也會(huì)直接涉及鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、社會(huì)諸多問(wèn)題。近年來(lái)，以新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織等為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)組織已逐步參與到鄉(xiāng)村治理中，這些新型組織的產(chǎn)生和發(fā)展逐漸改變了村莊治理中“村—民”的二元博弈格局，一方面鄉(xiāng)村社會(huì)組織為農(nóng)民參與公共決策提供了多樣化的利益訴求渠道，另一方面鄉(xiāng)村社會(huì)組織也協(xié)助基層政府和村組管理者履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，因此，鄉(xiāng)村社會(huì)組織在治理過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。但由于鄉(xiāng)村社會(huì)組織自身的特殊性，其在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中容易產(chǎn)生如下問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村社會(huì)組織的嵌入性。這主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)村這樣的熟人社會(huì)，對(duì)于基層政府和農(nóng)民而言新型社會(huì)組織畢竟是“新生事物”，他們的認(rèn)可和接受的程度直接決定了其在鄉(xiāng)村中的發(fā)展空間。二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織的合法性和自律性。在現(xiàn)實(shí)中有些社會(huì)組織以幫助農(nóng)民發(fā)展的名義從事違法活動(dòng)，這是政策和法律所不允許的。正是由于這些自律能力弱或者本身動(dòng)機(jī)不純的組織的存在，而增加了其他社會(huì)組織在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的難度，影響了鄉(xiāng)村社會(huì)組織的良性發(fā)展。

2 農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策的對(duì)策

在鄉(xiāng)村治理中，相關(guān)治理主體都在不同程度上影響和決定著鄉(xiāng)村公共決策的過(guò)程，那么要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面就是，必須使鄉(xiāng)村公共決策民主化、科學(xué)化和制度化，構(gòu)建多元的合作式模式。

2.1 加強(qiáng)村組的管理能力。村組是聯(lián)系農(nóng)民和鄉(xiāng)政基層政權(quán)的紐帶和橋梁，在凝聚民心、發(fā)展鄉(xiāng)村以及維護(hù)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的作用。村干部作為農(nóng)村基層民主建設(shè)的中堅(jiān)力量，不單是村民自治實(shí)踐的組織者，同時(shí)也是黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策的宣傳者和執(zhí)行者。在鄉(xiāng)村公共決策過(guò)程中，首先村組管理者要對(duì)自身角色進(jìn)行科學(xué)合理的定位，處理好管理者與農(nóng)民本身雙重角色的沖突，轉(zhuǎn)變管理理念，扮演好管理者、協(xié)作者、服務(wù)者和監(jiān)督者的角色，改善和健全決策過(guò)程，不斷完善有利于農(nóng)民參與決策的實(shí)體法律和程序法律制度，保障農(nóng)民參與的權(quán)益，如知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)、參與權(quán)等，形成一個(gè)完善的村民自治規(guī)范體系，使農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策科學(xué)、規(guī)范和有效地進(jìn)行。其次，村組管理者自身的能力也影響著決策制定和執(zhí)行過(guò)程中的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。其中主要包括：決策能力、服務(wù)能力、應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力。因此，在保證決策科學(xué)合理的同時(shí)，需要更新管理理念，創(chuàng)新管理手段，不斷完善自身的管理，提升自身的能力。在鄉(xiāng)村公共決策中，村組管理者要扮演好自身角色，根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展適時(shí)對(duì)角色進(jìn)行科學(xué)定位，只有這樣才能保證決策的公共價(jià)值，體現(xiàn)和維護(hù)公共利益。

2.2 提升農(nóng)民參與的認(rèn)知能力。在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民參與公共決策的認(rèn)知能力直接決定著鄉(xiāng)村治理的成效。首先，正確處理身份認(rèn)同的雙重矛盾。農(nóng)民由于自身的生存和發(fā)展，不得已離開(kāi)村莊走向城市形成了農(nóng)民工群體，由此也產(chǎn)生了城與村的雙重矛盾心理，這不僅是外出務(wù)工農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)困境，更是其心理困境，他們生活在城市但關(guān)系在農(nóng)村，這里的關(guān)系包括戶口、親情等。在目前城市與農(nóng)村發(fā)展差距較大的情況下，農(nóng)民工只有在城市發(fā)展的同時(shí)更多關(guān)注鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，如村民選舉等，同時(shí)不斷提升自身的溝通和協(xié)調(diào)能力，當(dāng)遇到涉及自身利益的村莊事務(wù)時(shí)，能夠理性進(jìn)行訴求和表達(dá)。其次，農(nóng)民政治素質(zhì)的培養(yǎng)。農(nóng)民利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)獲取相關(guān)的信息，除了農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)外，還要注重自身政治質(zhì)素的培養(yǎng)，其中包括對(duì)不實(shí)信息的鑒別。所以，要從加強(qiáng)農(nóng)民參與的積極性入手，開(kāi)展法律、政治知識(shí)講解活動(dòng)，積極宣傳新常態(tài)下政治公開(kāi)化的好處，鼓勵(lì)農(nóng)民敢于按照真實(shí)意愿來(lái)表達(dá)利益訴求，從思想上提高對(duì)參與決策的重視。同時(shí)，在參與的過(guò)程中，責(zé)任意識(shí)也是農(nóng)民所應(yīng)具備的。治理現(xiàn)代化需要治理主體不僅要具備參與意識(shí)，還要求有共同責(zé)任意識(shí)和公共利益認(rèn)同意識(shí)。

2.3 促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織的良性發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平和政治民主的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英以及滿足農(nóng)民某種現(xiàn)實(shí)需要而迅速發(fā)展起來(lái)的一些社會(huì)組織，已經(jīng)成為了鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的重要主體。由于自身的特殊性，其在鄉(xiāng)村公共決策中扮演者依附者、代理者和獨(dú)立者的角色。依附者是農(nóng)村社會(huì)組織從從自身利益出發(fā)，在由村組、農(nóng)民和自身所構(gòu)成的關(guān)系格局中，尋找與自身利益的契合點(diǎn)，構(gòu)成共同利益的可能是農(nóng)民也可能是村組，此種情況下農(nóng)村社會(huì)組織的能力和影響力還處于比較弱勢(shì)的地位。代理者是由于農(nóng)民參與能力的限制，為了保障農(nóng)民利益訴求的表達(dá)和參與的有效性，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策應(yīng)該借助農(nóng)村社會(huì)組織，通過(guò)委托—代理的方式將自身的利益訴求轉(zhuǎn)換到農(nóng)村社會(huì)組織。獨(dú)立者是農(nóng)村社會(huì)組織自身的能力足以影響到甚至決定著村組決策的方向和結(jié)果，此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)組織在整個(gè)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中占據(jù)著重要的地位。而組織本身的利益共同性決定了其有可能在鄉(xiāng)村社會(huì)中一方面參與和推動(dòng)鄉(xiāng)村組織派系對(duì)于公共資源的分割；另一方面直接成為公共資源分割的主體。因此，作為政府要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)、培育、扶持和監(jiān)管，既要防范鄉(xiāng)村社會(huì)組織失控風(fēng)險(xiǎn)，以免為鄉(xiāng)村乃至整個(gè)社會(huì)造成危害，同時(shí)保持其獨(dú)立性，在這兩者之間尋找合適的平衡點(diǎn)，促使鄉(xiāng)村社會(huì)組織嚴(yán)格按照相關(guān)政策制度開(kāi)展工作，真正成為推動(dòng)村民自治和鄉(xiāng)村治理的助力。

鄉(xiāng)村公共決策中的農(nóng)民參與一方面體現(xiàn)了其自身的價(jià)值，另一方面也展現(xiàn)出了管理者決策理念、決策方式的更新與轉(zhuǎn)變，同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展又在一定程度上為農(nóng)民提供了多樣化的參與路徑。但是由于參與過(guò)程中管理者的角色、農(nóng)民的認(rèn)知和鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展等困境限制了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村決策的效果。因此，要加強(qiáng)村組的管理能力，提升農(nóng)民參與的認(rèn)知能力，以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的良性發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

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710119 陜西廣播電視大學(xué) 吳曉軍

陜西省高?？茀f(xié)青年人才托舉計(jì)劃資助項(xiàng)目：智能遠(yuǎn)程教育視域下農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共決策的路徑分析 (編號(hào)：20150301)的階段性成果。課題負(fù)責(zé)人：吳曉軍

陜西廣播電視大學(xué)2015年度科研項(xiàng)目：移動(dòng)智能教育視域下村民自治的能力素質(zhì)研究 (編號(hào)：15D12B16)的階段性成果。課題負(fù)責(zé)人：吳曉軍