趙敏勇

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

新型城鎮(zhèn)化背景下對(duì)耕地保護(hù)的思考

趙敏勇

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

耕地保護(hù)政策是我國在人多地少的基本國情下，為了確保農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食安全的制度安排。然而，在過去的30 a，我國城市化在快速推進(jìn)中暴露出一些問題，城市化本身及其延伸效應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)都造成了一定負(fù)面影響。在新型城鎮(zhèn)化背景下，既要不斷提升城市化水平，同時(shí)也要更加注重保護(hù)耕地。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和目標(biāo)，對(duì)耕地保護(hù)深入思考，提出全面、有效的耕地保護(hù)措施，從而避免二者的矛盾，實(shí)現(xiàn)良性有序發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；問題；耕地保護(hù)

改革開放30多年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國的城市化水平也從不足20%提升到了53%。但當(dāng)前的城市化，無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，與西方成熟發(fā)達(dá)國家尚有較大差距[1]。面對(duì)新的形勢(shì)，中央政府提出了“新型城鎮(zhèn)化”的口號(hào)，并設(shè)定了“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化，城市發(fā)展模式科學(xué)合理，城市生活和諧宜人，城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善”的具體發(fā)展目標(biāo)。城市的發(fā)展必然需要包括土地在內(nèi)的各種資源，因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無疑對(duì)我國的耕地保護(hù)工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

由于人口數(shù)量大、耕地?cái)?shù)量少的基本國情，我國一直實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地資源直接關(guān)系到我國的糧食安全，國家多次強(qiáng)調(diào)確保糧食安全，把糧食安全問題放在極其重要的位置，并劃定了1.2億hm2的耕地“紅線”，同時(shí)逐步開展了劃定永久基本農(nóng)田的工作。根據(jù)國土資源部2014年的公報(bào)數(shù)據(jù)，我國當(dāng)前的耕地面積為1.35億hm2，耕地保護(hù)仍面臨著巨大的壓力。

1 傳統(tǒng)發(fā)展模式的問題

1.1 城市發(fā)展速度過快，規(guī)模過大，占用大量耕地

全國城市建成區(qū)面積在20 a間發(fā)生了較大的變化，由1990年的0.012億hm2發(fā)展到2000年的0.022億hm2，再到2010年的0.041億hm2，2000年較1990年增長了78.3%，2010年較2000年增長了85.5%。我國在1990—2010年的20 a間城市建成區(qū)面積增量是我國截止1990年城市建成區(qū)面積總和的2.31倍。土地城鎮(zhèn)化的速度明顯高于常住人口城鎮(zhèn)化的速度，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于戶籍人口城鎮(zhèn)化的速度[2]。過去幾十年間，城市發(fā)展占用了大量的耕地資源。然而，城市無序擴(kuò)張的腳步并未停止，表現(xiàn)為各個(gè)城市的定位和目標(biāo)不切實(shí)際，好大喜功，建設(shè)國際化大都市的口號(hào)泛濫。

截至目前，我國有655個(gè)城市提出來要走向世界；在200多個(gè)地級(jí)市中，有183個(gè)城市提出要建國際大都市。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高，投資規(guī)模大。生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城、國際一流、世界領(lǐng)先之類的口號(hào)，比比皆是。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年6月發(fā)布的一份調(diào)查顯示，12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。其中，12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)；在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。另161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%[3]。

如此冒進(jìn)的城市發(fā)展目標(biāo)，其制定依據(jù)往往根據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)人的拍板，是“GDP論”和“政績觀”在作祟，沒有考慮地方實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。許多地方往往是開發(fā)了大量的新區(qū)，卻沒有發(fā)展出相應(yīng)的工商業(yè)，人氣不足，甚至出現(xiàn)了所謂的“鬼城”，更有甚者，根本就沒有相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，在完成征地以后，土地閑置荒廢，造成了極大的資源浪費(fèi)。

1.2 耕地保護(hù)不力，耕地質(zhì)量下降

傳統(tǒng)的城市化模式不僅過度占用了耕地的數(shù)量，也造成了耕地質(zhì)量的下降。一方面，在全國范圍內(nèi)，優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量的減少造成耕地質(zhì)量總體水平的下降。雖然我國從1997年就提出“耕地占補(bǔ)平衡政策”，并于1998年將其寫入修訂的《土地管理法》，將耕地占補(bǔ)平衡上升至法律高度。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，地方政府僅僅是做到了數(shù)量上的平衡，而不注重質(zhì)量。由于城市建設(shè)占用的往往是城區(qū)周邊的耕地，大多地勢(shì)平坦，地力肥沃，交通便利，灌溉設(shè)施齊全，其糧食產(chǎn)量較高。而“占補(bǔ)平衡”所補(bǔ)的耕地大多位置偏遠(yuǎn)，自然條件較差，甚至由于無人耕種而在開墾后又成為荒地，因此，糧食產(chǎn)出大大低于原先的優(yōu)質(zhì)耕地。在這樣的“占補(bǔ)平衡”下，即便做到了耕地?cái)?shù)量上的平衡，也僅僅淪為了數(shù)字游戲，而沒有達(dá)到保護(hù)耕地、保護(hù)糧食安全的真正目標(biāo)。

另一方面，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地污染嚴(yán)重。國土資源部土地整治中心、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年共同發(fā)布了《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》，藍(lán)皮書顯示，在我國現(xiàn)有的耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，大多不宜耕種[4]。

耕地的污染首先來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，圖1，2分別顯示了1991—2012年我國的糧食產(chǎn)量以及化肥施用量和農(nóng)藥使用量的變化，結(jié)果顯示，我國的糧食產(chǎn)量從1991年的4.35億t增長到5.90億t，增長了35%，但與此同時(shí)，化肥施用量增長了108%，農(nóng)藥使用量增加了136%，這二者的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過糧食增產(chǎn)，反映了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)藥化肥嚴(yán)重依賴。化肥在使用初期階段可以有效地防治病蟲害，改善土壤肥力，從而增加糧食產(chǎn)出，然而過度使用化肥則會(huì)造成耕地的污染?；手兴罅康牡?、磷、鉀殘留在土壤中，造成土壤板結(jié)，有機(jī)質(zhì)減少。農(nóng)藥的污染同樣嚴(yán)重，我國農(nóng)民長期大量不合理地使用甚至濫用農(nóng)藥，而農(nóng)藥中有50%以上成分都?xì)埩粲谕寥?，不僅影響植物的正常生長，而且還會(huì)殘留在植物體內(nèi)造成污染，同時(shí)還會(huì)污染水體和土壤[5]。

耕地污染同時(shí)來自于工業(yè)[6]。據(jù)環(huán)保部調(diào)查，全國約1 000萬hm2耕地受到“三廢”危害，其中，遭受大工業(yè)“三廢”污染的耕地達(dá)400萬hm2、污水灌溉耕地216萬hm2，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的耕地187萬hm2。此外，土地受重金屬污染現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，全國受鎘（Cd）污染的土壤1.33萬hm2、汞（Hg）污染的土壤3.2萬hm2、氟（F）污染的土壤66.7萬hm2[7]。同樣，這些污染不僅會(huì)污染作物本身，也會(huì)通過食物鏈進(jìn)入人體，對(duì)人類的生命健康造成危害[8]。

因此，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身還是工業(yè)化，都對(duì)我國的耕地造成了污染，而這種污染是對(duì)耕地的隱形減少，影響了糧食的產(chǎn)出和安全。

1.3 城鄉(xiāng)收入水平不斷擴(kuò)大，農(nóng)村人口外流嚴(yán)重

在過去幾十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)居民的收入也大幅度增長，而與此形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市，我國出現(xiàn)了所謂“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的特殊現(xiàn)象。圖3顯示了1985—2013年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的變化。

從圖3可以看出，我國城鄉(xiāng)居民收入水平差距不斷拉大，2002年以來我國的城鄉(xiāng)收入差距長期維持在3∶1以上，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。農(nóng)村的貧窮落后造成最直接的影響之一就是農(nóng)村人口的外流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國農(nóng)民工總量已達(dá)到2.6億人，外出農(nóng)民共1.63億人[9]。另據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全國的村民委員會(huì)數(shù)目2005—2009年逐年減少，分別為62.9萬，62.4萬，61.3萬，60.4萬，60.0萬個(gè)。全國平均每年減少7 000多個(gè)村民委員會(huì)，相當(dāng)于平均每天消失20個(gè)行政村[10]。農(nóng)村人口尤其是青壯年人口的大量流失，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量減少，留守農(nóng)村的多為老人和兒童。農(nóng)村出現(xiàn)了大量的土地撂荒現(xiàn)象，有的地區(qū)雖然沒有撂荒，卻從一年兩季耕作變?yōu)橐荒暌患?，?shí)際上也是隱性撂荒[11]。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要投入因素之一，勞動(dòng)力的減少大大影響了其產(chǎn)出。

然而，與農(nóng)村人口外流同時(shí)發(fā)生的，卻是村民的宅基地不斷增加。許多已在城市安家或者長期在城市務(wù)工的人員，并不會(huì)自動(dòng)放棄宅基地，也不會(huì)拆除舊的房屋，反而在城市取得務(wù)工收入以后，仍舊要回到農(nóng)村建房。在原有宅基地不夠的情況下，不得不侵占耕地。2001—2010年，在大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有減少，反而增加了203萬hm2[12]。這種現(xiàn)象，既跟我國人民的傳統(tǒng)觀念有關(guān)，也跟當(dāng)前空置宅基地以及空置房屋的流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制的缺失有關(guān)[13]。

1.4 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平落后

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平包括硬件和軟件2個(gè)方面。自我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被釋放出來，我國的糧食在單產(chǎn)和總產(chǎn)上一段時(shí)間內(nèi)都有大幅增加，然而，隨著時(shí)間的推移，以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營模式逐漸暴露出其弊端。由于缺乏強(qiáng)有力的合作組織，農(nóng)田灌溉、排澇等水利設(shè)施更新及管理嚴(yán)重滯后，許多設(shè)施仍舊是人民公社時(shí)代的產(chǎn)物，而依靠一家一戶自己購買水泵等設(shè)施，又會(huì)大大增加種植成本，從而影響農(nóng)民的種植意愿。同時(shí)，雖然現(xiàn)代化的農(nóng)機(jī)器械開始普及，然而一些農(nóng)機(jī)必須在機(jī)耕道才能開展工作，由于當(dāng)前耕地都已確認(rèn)到戶，村集體無法隨意調(diào)整土地，因此，無法對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行整理和重新規(guī)劃，也就無法適應(yīng)現(xiàn)代化的機(jī)械種植。

軟件方面主要是指我國當(dāng)前的農(nóng)村制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式等落后于社會(huì)變革。城市化的不斷推進(jìn)使得大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但是國家規(guī)定“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，因此，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢并且缺乏法律和制度保障，出現(xiàn)了“有地沒人種，想種沒地種”的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式較為單一，主要是以家庭為單位；集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等經(jīng)營模式發(fā)展緩慢。同時(shí)，農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、行會(huì)等組織培育不夠，農(nóng)民在市場中把握機(jī)遇、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力比較差。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下保護(hù)耕地的對(duì)策

隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目標(biāo)及手段都發(fā)生了變化。與此同時(shí)，耕地的面積減少、質(zhì)量下降，我們所面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。在這樣的大背景下，必須深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，糾正過去錯(cuò)誤、偏激的做法，真正把耕地保護(hù)和城市發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)起來，把耕地保護(hù)落到實(shí)處?，F(xiàn)從幾個(gè)方面提出建議。

2.1 合理控制城市規(guī)模

轉(zhuǎn)變觀念，從思想上徹底摒除過去盲目求“新”、求“大”的思路。在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，城市發(fā)展的核心是人，應(yīng)該追求城市的品質(zhì)提升，而不是一味追求城區(qū)面積的擴(kuò)大。對(duì)于城區(qū)規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際需求的城市，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有范圍內(nèi)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理布局工商業(yè)，聚集人氣，充分利用閑置用地[14]，提高城市土地的利用效率。對(duì)于的確需要進(jìn)一步發(fā)展的城市，尤其是新興城鎮(zhèn)，應(yīng)該明確自身定位，合理編制城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)劃，以集聚人口、產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)。尤其要杜絕先征地，先建工業(yè)園區(qū)，再想辦法招商引資的城市發(fā)展套路。嚴(yán)格按照國家要求，劃定永久基本農(nóng)田，為城市發(fā)展確定永久邊界，告別攤大餅式的城市發(fā)展模式。中央政府應(yīng)合理給予地方建設(shè)用地指標(biāo)[15]，控制各類新區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建立，嚴(yán)格把關(guān)城市建設(shè)用地審批手續(xù)，嚴(yán)格查處違法用地、亂占耕地的事件，從法律政策上為耕地保護(hù)提供支撐和保障。

2.2 數(shù)量質(zhì)量并重，治理土地污染

耕地保護(hù)的一個(gè)重點(diǎn)是保證耕地質(zhì)量。地方嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的政策，尤其做好耕地質(zhì)量保護(hù)。嚴(yán)禁“多占少補(bǔ)”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“先占后補(bǔ)”等違規(guī)違法行為。地方政府在開墾耕地時(shí)應(yīng)充分考慮地理區(qū)位、灌溉條件、勞動(dòng)力等條件，不僅要做好開墾工作，也要做好開墾后耕地的監(jiān)督管理工作，確保實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的真正目標(biāo)。同時(shí)，在征用農(nóng)民土地作為建設(shè)用地時(shí)，在同等條件下，應(yīng)盡量避開優(yōu)質(zhì)耕地，減少對(duì)糧食產(chǎn)出的影響。大力治理耕地污染，由于我國當(dāng)前的耕地污染情況復(fù)雜，程度嚴(yán)重，治理污染要多管齊下。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民走生態(tài)種植、綠色種植道路?？茖W(xué)合理適量使用化肥農(nóng)藥，多使用有機(jī)肥、綠色肥；適當(dāng)休耕，保持耕地的自然肥力。對(duì)于由工業(yè)生產(chǎn)造成的污染，要強(qiáng)制企業(yè)做好工業(yè)廢水、廢氣、廢渣處理工作，嚴(yán)禁偷排偷倒，做好企業(yè)周邊耕地污染情況監(jiān)測工作，尤其是對(duì)土壤中重金屬含量的檢測。嚴(yán)禁建筑行業(yè)向耕地傾倒建筑垃圾。環(huán)保工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，土壤、水體、空氣會(huì)互相影響、互相作用，因此，要全方位控制污染、治理污染，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了錯(cuò)，都會(huì)影響到耕地質(zhì)量。

2.3 促進(jìn)農(nóng)民增收

十八大報(bào)告中提出，要“推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，認(rèn)為“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題’的根本途徑”，并最終形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。促進(jìn)農(nóng)民增收是增加農(nóng)村活力、防止農(nóng)村人口過度外流的根本途徑。國家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，通過政策扶持、直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持等多種渠道拓寬農(nóng)民增收渠道。同時(shí)要全面建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，提高農(nóng)村居民的社會(huì)福利水平，免除農(nóng)民的后顧之憂。

2.4 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

要認(rèn)識(shí)到隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口放棄農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城市工作生活是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村土地的調(diào)整問題，完善、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度[16]，確保土地不荒廢、不閑置，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)力。同時(shí)，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)有序，適度地向種糧大戶、種糧專業(yè)戶集中，這不僅會(huì)提高土地的利用效率，而且也會(huì)增加仍舊從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶的種植面積，從而為規(guī)?；?jīng)營提供條件，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，建立農(nóng)村宅基地的合理退出機(jī)制[17]，既可以通過整理得到更多可用的土地，也便于村莊的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村整體面貌。同時(shí)，也杜絕了農(nóng)民隨意占用耕地違規(guī)建房的行為，避免了資源的浪費(fèi)。

2.5 推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化應(yīng)該相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村基層組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的協(xié)調(diào)、組織作用。修建新型水利灌溉設(shè)施，加強(qiáng)維護(hù)和管理；通過耕地的整治整理，為機(jī)械化作業(yè)提供條件。國家應(yīng)繼續(xù)實(shí)施對(duì)農(nóng)民的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策[18]，完善農(nóng)村金融服務(wù)，鼓勵(lì)現(xiàn)代化生產(chǎn)種植方式。加大對(duì)于農(nóng)業(yè)科研的投入，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、高校以及農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。完善農(nóng)產(chǎn)品流通市場，確保農(nóng)民獲得農(nóng)產(chǎn)品供需信息渠道的通暢，發(fā)展培育農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)[19]，增強(qiáng)農(nóng)民在市場中的力量和話語權(quán)。建立完善的多種經(jīng)營制度，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益[20]。

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Thoughts on the Protection of Cultivated Land in the Context of New-type Urbanization

ZHAO Min-yong
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Due to China's basic condition with a large population and limited land,we implement the protection of cultivated land policy to ensure the security of agricultural products security,especially the grain.While in past 30 years of fast urbanization,there have been some problems on the protection of cultivated land caused by urbanization itself and its extension.In the context of new urbanization, we will still improve the urbanization rate,and will pay more attention to the protection.Based on the content and goal of new urbanization,we have thought about the problem of protection of cultivated land and put forward comprehensive and effective suggestions to avoid their contradiction,and to achieve benign development.

new-type urbanization;problems;cultivated land protection

F301.21

A

1002-2481（2016）01-0096-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.01.26

2015-07-30

趙敏勇（1990-），男，浙江長興人，在讀碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展。