田必耀

“機(jī)構(gòu)不全、編制緊張、力量薄弱……”這是近年來(lái)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)面臨的困境。2015年中央18號(hào)文件出臺(tái)和地方組織法修改，使“縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)委會(huì)”的制度安排最終落地。這是縣級(jí)人大進(jìn)一步加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的行動(dòng)指南和根本保證。今年以來(lái)，一些地方先行先試，為縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，提供了可資借鑒的范式。隨著各地今明兩年陸續(xù)開(kāi)展縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，縣級(jí)人大依法設(shè)立常設(shè)性質(zhì)的專(zhuān)委會(huì)將成為“標(biāo)配”。

制度頂層啟動(dòng)

2013年11月，張德江委員長(zhǎng)在云南就縣級(jí)人大工作進(jìn)行調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的總原則，著力加強(qiáng)縣級(jí)人大工作和人大自身建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)縣級(jí)人大工作完善發(fā)展。此后，形成調(diào)研報(bào)告《從縣級(jí)人大工作看人大工作》。2014年6月，根據(jù)張德江委員長(zhǎng)的指示，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)副秘書(shū)長(zhǎng)和辦公廳、研究室、法工委負(fù)責(zé)同志，分成7個(gè)調(diào)研組，赴各地調(diào)研縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，提出重點(diǎn)解決代表選舉、行使職權(quán)、發(fā)揮代表作用、加強(qiáng)自身建設(shè)等四個(gè)方面的問(wèn)題。

這是中國(guó)人大歷史上，首次針對(duì)加強(qiáng)基層人大工作和建設(shè)的高層次調(diào)研，為2015年6月《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)〉的通知》（簡(jiǎn)稱中央18號(hào)文件）提供了實(shí)證依據(jù)。中央18號(hào)文件指出，縣鄉(xiāng)人大建設(shè)中存在“機(jī)構(gòu)和工作力量難以適應(yīng)需要”等一些不容忽視的問(wèn)題。文件堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提出了關(guān)于“加強(qiáng)縣級(jí)人大組織建設(shè)” 要求：根據(jù)需要，縣級(jí)人大可以設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。

2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)地方組織法修正案，增加規(guī)定：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。中央18號(hào)文件提出“加強(qiáng)縣級(jí)人大組織建設(shè)”的主張很快轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)委會(huì)意義重大，被寄予厚望，“推動(dòng)人大工作專(zhuān)業(yè)化、經(jīng)常化，進(jìn)一步強(qiáng)化人大職權(quán)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。”

多地以“市為主”，先行先試

據(jù)報(bào)道，2016年8月23日，重慶市四屆人大常委會(huì)第五十六次主任會(huì)議，聽(tīng)取討論了市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)關(guān)于設(shè)立區(qū)縣（自治縣）人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有關(guān)情況的匯報(bào)，同意下發(fā)《重慶市人大常委會(huì)辦公廳關(guān)于設(shè)立區(qū)縣（自治縣）人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的通知》。

據(jù)悉，為規(guī)范新設(shè)置的專(zhuān)委會(huì)名稱與重慶市人大有關(guān)專(zhuān)委會(huì)名稱總體保持一致，經(jīng)主任會(huì)議研究同意，38個(gè)區(qū)縣（自治縣）人大在所設(shè)的3個(gè)專(zhuān)委會(huì)中，法制委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)兩個(gè)名稱比較統(tǒng)一，即34個(gè)區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會(huì)，4個(gè)自治縣人大設(shè)立法制民族委員會(huì)；38個(gè)區(qū)縣（自治縣）均設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。而在第三個(gè)專(zhuān)委會(huì)名稱中，有7個(gè)縣（自治縣）人大設(shè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)，1個(gè)自治縣設(shè)農(nóng)業(yè)城環(huán)委員會(huì)，16個(gè)區(qū)縣設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，1個(gè)區(qū)設(shè)城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，1個(gè)區(qū)設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)移民委員會(huì)，12個(gè)區(qū)縣設(shè)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)。

今年4月，重慶市人大常委會(huì)修改涉及選舉任命4件法規(guī)，為今年開(kāi)始的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作提供法制支撐。隨著區(qū)縣人大換屆，重慶整體推進(jìn)縣級(jí)人大專(zhuān)委會(huì)建設(shè)將落地生根。

與重慶不同，記者發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)人大專(zhuān)委會(huì)籌建多以“市為主”。具體路徑是：市級(jí)人大常委會(huì)黨組聽(tīng)取縣級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等建議，統(tǒng)籌研究后，報(bào)請(qǐng)市委決定，下發(fā)文件或會(huì)議紀(jì)要，再由市一級(jí)編制機(jī)構(gòu)分別核定縣級(jí)人大增設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)、職數(shù)、編制等。

目前，湖南省郴州市、湘西州、懷化市等地已下發(fā)文件，機(jī)構(gòu)設(shè)置“大盤(pán)已定”，將在年底前的縣級(jí)人大換屆選舉中實(shí)施。其中，湘西州的8個(gè)市縣人大分別設(shè)立3個(gè)專(zhuān)委會(huì)，即增設(shè)人大法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，將人大常委會(huì)環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)工作委員會(huì)更名為人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)22名，共增加編制30余個(gè)。

江西省南昌市委辦公廳于今年5月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大建設(shè)的若干實(shí)施意見(jiàn)》，明確縣區(qū)人大增設(shè)法制委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)均為正科級(jí)，專(zhuān)職委員、委員從人大代表中產(chǎn)生。同時(shí)，在法制委員會(huì)內(nèi)增掛備案審查工作委員會(huì)，在財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)內(nèi)增掛預(yù)算審查工作委員會(huì)。

按照地方組織法規(guī)定，縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)除了必須由本級(jí)人民代表大會(huì)表決通過(guò)其人選外（本級(jí)人大閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)可以任免專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員），還有十分繁瑣的籌建程序。記者了解到，由于縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)委會(huì)是創(chuàng)制性安排，人大歷史上的首次，在很多地方，要經(jīng)過(guò)縣級(jí)人大常委會(huì)黨組提交報(bào)告、縣級(jí)黨委常委會(huì)議研究、縣級(jí)編委向市級(jí)編委請(qǐng)示、市級(jí)編委批準(zhǔn)、縣級(jí)編委批復(fù)等多個(gè)步驟。

記者采訪了湖南省的一些縣市區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人，他們普遍反映，中央和省委的政策很好，具有針對(duì)性，但由于程序復(fù)雜，行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)十分緊張，加上專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員人才儲(chǔ)備不足，在縣級(jí)人大增設(shè)專(zhuān)委會(huì)面臨著一些矛盾和困難。

相對(duì)于重慶作為直轄市統(tǒng)籌推進(jìn)、多地以“市為主”的模式，湖北省枝江市、浙江省溫嶺市等地，先行先試，率先設(shè)立縣級(jí)人大專(zhuān)委會(huì)。

2016年1月29日，枝江市五屆人大五次會(huì)議表決通過(guò)了枝江市第五屆人民代表大會(huì)法制委員會(huì)組成人員名單、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組成人員名單，兩個(gè)專(zhuān)委會(huì)新任職人員進(jìn)行了憲法宣誓。枝江市在湖北省縣級(jí)人大中較早設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。3月11日，新設(shè)立的財(cái)經(jīng)委員會(huì)舉行第一次全體會(huì)議，審議通過(guò)了工作規(guī)則和工作要點(diǎn)，依法開(kāi)始履職。

3月11日，溫嶺市十五屆人大五次會(huì)議表決通過(guò)溫嶺市第十五屆人大法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組成人員名單，在浙江省的縣級(jí)人大中率先設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。

“設(shè)立人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化人大職權(quán)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。”據(jù)溫嶺市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作為人民代表大會(huì)的重要組成部分，受人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，大會(huì)閉會(huì)期間受人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案，依法開(kāi)展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，具有一定的監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)和提議案權(quán)。

消解“一人委”現(xiàn)象

在縣級(jí)人大普遍增設(shè)2個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的“制度紅利”釋放后，行政編制問(wèn)題擺在了各級(jí)人大面前。

“地方人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、物質(zhì)保障，與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)要求不適應(yīng)?！?014年4月，湖南省人大常委會(huì)研究室的調(diào)研報(bào)告顯示，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的編制十分緊張，全省縣級(jí)人大機(jī)關(guān)共有行政編制2757個(gè)，平均每個(gè)縣市區(qū)為22 . 6個(gè)；全省123個(gè)縣市區(qū)中，有50個(gè)縣級(jí)人大存在“一人委”現(xiàn)象。“一人委”意味著這些縣級(jí)人大常委會(huì)工作委員會(huì)只有一個(gè)“光桿司令”。湖南省長(zhǎng)沙市人大常委會(huì)主任袁觀清在省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)舉辦的一次座談會(huì)上提出，“人大機(jī)關(guān)普遍存在編制緊缺、人手不足現(xiàn)象，很多區(qū)縣（市）人大大多是‘一人委”。一些地方，“一人委”只好請(qǐng)求與其他工作委員會(huì)一起開(kāi)展工作。

不僅僅是湖南，全國(guó)各地的縣級(jí)人大機(jī)關(guān)普遍存在這個(gè)現(xiàn)象。前不久，江西省南昌市人大常委會(huì)的調(diào)研報(bào)告，也佐證了縣級(jí)人大編制難題。南昌市所轄9縣區(qū)人大機(jī)關(guān)行政編制數(shù)，包括常委會(huì)主任、副主任在內(nèi)，多的27個(gè)，少的僅10個(gè)，“一人一委”現(xiàn)象普遍存在，部分工委僅有主任或副主任一人，既是“指揮員”又是“戰(zhàn)斗員”。這份調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，“這與中央、省市委關(guān)于健全國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度，增強(qiáng)依法履職能力的要求不相符”。

縣級(jí)人大機(jī)關(guān)編制如此緊缺，又如何應(yīng)對(duì)？湖南省人大常委會(huì)研究室的調(diào)研報(bào)告透露，“有的地方不得不通過(guò)借調(diào)、臨聘來(lái)保證基本的工作力量”。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少縣級(jí)人大機(jī)關(guān)為了保運(yùn)轉(zhuǎn)普遍超編超員，先到其他單位把年輕干部借過(guò)來(lái)，然后逐步解決編制問(wèn)題，最多的借用六七人。有一位縣人大常委會(huì)主任告訴記者，如果不增加編制數(shù)，按照“實(shí)改非”動(dòng)態(tài)增減來(lái)算，借用人員全部進(jìn)編需要等10年以上。

縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員后，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，既要解決歷史上編制緊張的老問(wèn)題，還要解決增編的新問(wèn)題，疊加的新老編制難題無(wú)疑正在考驗(yàn)各地黨委、人大的政治智慧。

南昌市人大常委會(huì)的調(diào)研報(bào)告表明，縣級(jí)人大設(shè)2個(gè)專(zhuān)委會(huì)和增掛2個(gè)工作委員會(huì)后，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)最少要增加5個(gè)，相應(yīng)增加的編制也僅僅夠給新增的委員會(huì)配一名干部，并沒(méi)有最終解決“一人委”現(xiàn)象。調(diào)研報(bào)告不無(wú)憂慮地指出，有的縣區(qū)行政編制本身就非常緊缺，對(duì)于調(diào)劑增加3—5名行政編制的任務(wù)都難以完成，結(jié)果是機(jī)構(gòu)設(shè)置到位了，卻沒(méi)有編制配備相應(yīng)的干部。

人大增設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)被視為加強(qiáng)縣級(jí)人大建設(shè)最有“含金量”的制度安排，如今在一些地方成了“雞肋”。有沒(méi)有辦法解決這一難題？

記者了解到，中央18號(hào)文件出臺(tái)后，各省紛紛出臺(tái)配套政策，一些地方多年來(lái)增編呼聲逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。像湖南省湘西州，此次縣級(jí)人大設(shè)立和規(guī)范3個(gè)專(zhuān)委會(huì)后，所轄8縣市增加了30多個(gè)行政編制，縣均編制增量達(dá)4個(gè)左右，其中龍山縣人大機(jī)關(guān)增加行政編制5人，由原先的23個(gè)編制增加到28個(gè)。

還有一些地方提出，將領(lǐng)導(dǎo)編制單列，將縣級(jí)人大常委會(huì)主任、副主任和“實(shí)改非”的處級(jí)干部編制單列，不占縣級(jí)人大機(jī)關(guān)編制。湖南省嘉禾縣人大常委會(huì)主任鄧澤佳告訴記者，該縣“將人大機(jī)關(guān)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部編制和工勤編制單列，同時(shí)重新確定縣級(jí)人大機(jī)關(guān)的人員編制”，有效解決了人大工作人手不足的問(wèn)題。

多地反映，解決縣級(jí)人大機(jī)關(guān)編制緊張難題，消解“一人委”現(xiàn)象，絕非一日之功，但中央和地方黨委關(guān)于縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的決策部署和陸續(xù)開(kāi)展的縣級(jí)人大換屆，無(wú)疑是歷史性機(jī)遇。各地應(yīng)按照法律和政策的要求，搶抓新一輪縣鄉(xiāng)人大換屆的重大機(jī)遇，健全組織機(jī)構(gòu)，充實(shí)工作力量，確保縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)委會(huì)的制度安排盡快實(shí)施到位，整體推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)。

對(duì)此，縣級(jí)人大機(jī)關(guān)有共同的呼聲，希望把縣級(jí)人大建設(shè)置于支撐國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的格局來(lái)考量，堅(jiān)持人大組織機(jī)構(gòu)建設(shè)“省為主”，由省級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)同編制部門(mén)，依據(jù)法律和政策，統(tǒng)一規(guī)范市縣兩級(jí)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，而不是市縣兩級(jí)各自吹號(hào)唱調(diào)。