摘 要 選取河南滑縣、唐河等6個產(chǎn)糧大縣作為調(diào)研樣本區(qū)。采取發(fā)放問卷、實地走訪、座談會等形式獲取第一手數(shù)據(jù)資料，運用經(jīng)濟學、統(tǒng)計學的相關(guān)理論對糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”現(xiàn)象進行分析，結(jié)合當前河南經(jīng)濟社會實際提出防控耕地“非糧化”的對策建議。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；“非糧化”；防控

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.05.036

河南省是我國的農(nóng)業(yè)大省，常年糧食產(chǎn)量位居全國第一，承擔著保障國家糧食安全的重要任務(wù)。然而近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速推進，在一些地區(qū)，尤其是糧食產(chǎn)量大縣出現(xiàn)了較為嚴重的耕地“非糧化”現(xiàn)象，如果任由其發(fā)展下去，勢必會影響到河南省甚至是國家的糧食安全。因此，如何在確保糧食安全的情況下，協(xié)調(diào)糧食安全與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的關(guān)系，成為河南農(nóng)業(yè)當前發(fā)展中面臨的一個現(xiàn)實問題。

1 樣本選取及說明

根據(jù)典型性、代表性原則。選取了滑縣、永城、鹿邑、鄧州、舞陽和唐河6個產(chǎn)糧大縣作為樣本區(qū)?；h、永城、鹿邑、鄧州、舞陽和唐河6個縣常年糧食產(chǎn)量在全國位居前10；同時，分別位于河南3個不同方位的糧食核心區(qū)。本次調(diào)研組共計發(fā)放問卷850份，收回有效問卷716份，有效問卷回收率84.24%。在回收問卷中，農(nóng)戶問卷534份，承包戶問卷182份。本次調(diào)研共涉及6個縣域，25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，58個鄉(xiāng)村。

2 樣本區(qū)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

2.1 樣本地區(qū)耕地存在較高的“非糧化”比例

由表1可以看出，樣本地區(qū)整體耕地“非糧化”情況處于較高水平，樣本地區(qū)總體調(diào)研耕地面積1 353.27 hm2，

其中糧食種植面積623.60 hm2，非糧食種植面積

729.66 hm2，耕地“非糧化”總體比率高達54.78%。6個縣“非糧化”比率都在45%以上，對6個縣區(qū)承包戶調(diào)查后可知，承包土地后種植非糧食作物比例最大的是鹿邑，參與調(diào)研耕地面積197.53 hm2，非糧食種植面積

131.70 hm2，“非糧化”比率高達66.67%；其次是唐河，占比60%；第三是舞陽，占比56.25%；第四是永城，占比50.6%；第五是鄧州，占比50%；第六是滑縣，占比45.15%。

2.2 耕地“非糧化”與承包土地面積大致呈倒U型關(guān)系

通過統(tǒng)計回收的716份有效問卷可以看出，耕地“非糧化”率與所承包耕地面積大致呈倒U型相關(guān)，即隨著承包戶承包耕地面積的不斷擴大，種植非糧作物比例越來越高，達到一定程度后，又開始隨著承包面積的擴大而降低。根據(jù)分析結(jié)果可知，承包面積在20～35 hm2時“非糧化”比率最高。耕地面積越大，土地經(jīng)營越集中，首先有利于在土地上使用大規(guī)模機械耕種，增加了農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，提高了糧食的產(chǎn)量。同時規(guī)?；慕?jīng)營也能保證糧食規(guī)模效益，確保糧食產(chǎn)量。所以當耕地面積達到一定規(guī)模后，“非糧化”率會開始持續(xù)降低，耕地“非糧化”情況有所改善。

2.3 耕地“非糧化”與土地流轉(zhuǎn)有一定關(guān)聯(lián)性

由表2可以看出，樣本地區(qū)總體流轉(zhuǎn)比例為59.69%，耕地“非糧化”比率為53.78%。土地流轉(zhuǎn)比例最大的是鹿邑，占比90.81%，同時鹿邑的耕地“非糧化”比率為66.67%，耕地“非糧化”程度最高；永城市土地流轉(zhuǎn)比例為85%，耕地“非糧化”比率為50.60%；滑縣土地流轉(zhuǎn)比例為58.54%，耕地“非糧化”比率45.15%。從調(diào)研數(shù)據(jù)中看出，滑縣、永城、鹿邑隨著土地流轉(zhuǎn)比例的降低， 耕地“非糧化”比率呈現(xiàn)較為明顯的下降趨勢。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，鄧州、舞陽、唐河耕地“非糧化”比率并未隨著土地流轉(zhuǎn)比例的增加而增加。

2.4 交通便利地區(qū)耕地“非糧化”程度偏高

對承包戶調(diào)研得知，如果地區(qū)交通便利，更加有利于他們的農(nóng)產(chǎn)品銷售，不僅有利于外來商戶進入村里購買，同時作物收獲以后自己從村里運往銷售市場也是十分方便，因此他們更樂于種植收益較高的經(jīng)濟作物。相反，交通情況一般地區(qū)的承包戶則會選擇種植糧食，因為他們種植經(jīng)濟作物收獲以后所需要負擔的交通運輸成本較大。由表3可以看出，交通條件相對較為便利地塊“非糧化”比率偏高，交通條件對于樣本地區(qū)的耕地“非糧化”存在一定影響關(guān)系。鹿邑縣玄武鎮(zhèn)張莊交通非常便利，接近高速、國道，“非糧化”比率為100%；滑縣城關(guān)鎮(zhèn)趙莊村交通非常便利，“非糧化”比率為66.67%；鹿邑縣玄武鎮(zhèn)欒村交通便利程度較高，接近省道，“非糧化”比率為50%；滑縣慈周寨四村交通狀況一般，“非糧化”比率為20%；永城市酂城鄉(xiāng)花園村交通狀況較低，只有水泥路，“非糧化”比率為0。

2.5 耕地“非糧化”與種糧收益關(guān)系密切

由調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶種植糧食的成本越來越高，然而收入并未隨之呈現(xiàn)對應(yīng)的增長，所以種植糧食已經(jīng)完全不能滿足家庭的經(jīng)濟需求。種植糧食，投入勞動多，但獲得直接利潤過少，這就使得農(nóng)戶更愿意選擇種植經(jīng)濟作物，以此來獲取更高的經(jīng)濟回報，滿足家庭需求。表4的數(shù)據(jù)也顯示，種植經(jīng)濟作物的收益會遠遠高于種植糧食。

3 耕地“非糧化”產(chǎn)生的原因

產(chǎn)生耕地“非糧化”的原因包括經(jīng)濟、政策、制度、自然條件和科技水平等多個方面。

3.1 種糧效益低下

承包戶作為一個理性經(jīng)濟人，自然要追求利益最大化。由實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多承包戶開始時也選擇種植糧食，但隨著這幾年糧食價格的浮動，總體偏低，如果僅種植糧食作物小麥和玉米，以每667 m2可收獲500 kg的小麥計算，市場價是2.4元/kg，每667 m2地的總收入就是

1 200元。除去種子、肥料、勞動力等耕作成本大致每667 m2

地600元，那么每667 m2地僅可收入600元。如果加上承包每667 m2地的費用大致500元，自然災(zāi)害等意外情況出現(xiàn)，種植糧食將無利可圖。然而相對于種植糧食作物來說，種植經(jīng)濟作物收益明顯較好。以南陽市唐河縣為例，承包戶種植西紅柿的純收益可以達到種植小麥、玉米的5倍甚至更高。

3.2 相關(guān)政策規(guī)定模糊

相關(guān)法律法規(guī)對流轉(zhuǎn)后的土地用途規(guī)定模糊。連續(xù)幾年的中央一號文件對土地流轉(zhuǎn)都有不同的指示，都在鼓勵土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)，適度發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。很多地方政府為了響應(yīng)國家的號召，將大量的土地流轉(zhuǎn)給一些涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織。但現(xiàn)行法律法規(guī)只是規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”并沒有硬性規(guī)定耕地必須用來種植糧食或種植糧食必須達到一定比例。因此在土地流轉(zhuǎn)的過程中，也就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來約束土地流轉(zhuǎn)的用途、程序、風險、規(guī)模和責任追究等。地方政府在傳達和實施國家政策法規(guī)時，往往為了追求政績只是一味地注重流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量，至于土地流轉(zhuǎn)到誰的手里，流轉(zhuǎn)后的土地用來種植什么作物或用來進行什么活動并沒有過多關(guān)注。因此，很多承包戶拿到土地后根據(jù)自己的需求對土地任意作為，或用來種植經(jīng)濟作物，或開發(fā)觀光樂園等。由這些現(xiàn)象可以看出，法律法規(guī)不配套，特別是對土地流轉(zhuǎn)之后的用途沒有明確規(guī)定，這是造成耕地“非糧化”日趨嚴重的重要原因。

3.3 地方政府利益沖動

一些地方政府為了在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得很多收益，鼓勵農(nóng)民進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，然后形成規(guī)?；a(chǎn)，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，既有利于突顯政府政績，同時流轉(zhuǎn)后的土地種植經(jīng)濟作物比種植糧食作物收益高，承包戶通過這種方式將自己規(guī)模壯大后，就需要向當?shù)卣U納相應(yīng)的稅費，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，增加了地方政府的財政收益。于是部分地方政府在看到土地“非糧化”已非常嚴重的情況下，卻視而不見，不采取相應(yīng)措施，這自然助長了很多承包戶種植經(jīng)濟作物的勢頭，造成了越來越嚴重的耕地“非糧化”。

3.4 國家對種糧補貼政策滯后

國家下發(fā)的糧食補貼，如農(nóng)資綜合補貼、種糧直補、良種補貼等各項惠農(nóng)政策，仍由土地原農(nóng)戶享受，流入方的種糧大戶或種植專業(yè)合作社享受不到。所以，對于承包戶來說，糧食補貼起不到增加糧食種植規(guī)模的促進作用，因為承包戶承包土地需要支付的承包費用不變，國家的糧食補貼政策并未降低他們的種植成本，因此糧食補貼政策無法及時有效地擴大糧食種植規(guī)模。

4 防控耕地“非糧化”的對策建議

“非糧化”是我國土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象，對防控土地“非糧化”，應(yīng)考慮各地自然、歷史、經(jīng)濟、社會的特殊性，采取差異化措施，從經(jīng)濟和社會等多個方面來解決。

4.1 細劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途

綜合考慮各地資源稟賦差異和糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)等因素的情況下，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費，將耕地劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)。但其劃分還不是很具體明確，糧食主產(chǎn)區(qū)擔負著國家糧食生產(chǎn)的重任，提高糧食產(chǎn)量，切實保證國家糧食供給是其當前的主要任務(wù)。因此提出在糧食主產(chǎn)區(qū)進一步細劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途的措施。

首先以縣為單位，政府部門根據(jù)各地的土壤種類、降雨量、基礎(chǔ)設(shè)施、實際產(chǎn)糧、耕地面積和勞動力等各方面因素，建立以百畝、千畝、萬畝為單位的高標準良田，并進行編號；然后有效制定耕地目標，規(guī)范耕地用途，明確規(guī)定糧食作物耕地和非糧作物耕地，適當調(diào)整其比例，優(yōu)化耕地種植結(jié)構(gòu)，在保證糧食種植面積的基礎(chǔ)上防止“非糧化”的蔓延；最后根據(jù)各地實際情況分配土地，并切實履行土地確權(quán)政策，農(nóng)戶與承包戶之間可以根據(jù)自身需求自行流轉(zhuǎn)，既保證了糧食產(chǎn)量，又限制了“非糧化”現(xiàn)象。

4.2 建立“非糧化”預警機制，及時監(jiān)測“非糧化”動態(tài)

“非糧化”的防控首先從預防開始，建立“非糧化”預警機制，即是指通過預警組織系統(tǒng)實時監(jiān)控全國各地土地非糧種植面積和糧食種植面積等各種具體情況，對不同等級情況作出相對應(yīng)的預防和處理措施的機制。“非糧化”預警機制的目的是在一定可控范圍內(nèi)通過監(jiān)控預防，提前采取措施減少土地“非糧化”對糧食安全的危害。利用預警機制可以事前監(jiān)控、事中管理，通過及時監(jiān)測“非糧化”動態(tài)以確保糧食種植面積在合理的范圍之內(nèi)。

4.3 采取精準補貼，切實保障種糧戶的利益

我國現(xiàn)行的糧食補貼，如農(nóng)資綜合補貼、種糧直補、良種補貼等各項惠農(nóng)政策仍補貼給土地原農(nóng)戶而非承包戶，且不考慮糧食種植品種，因此大多承包戶在種植成本不斷上升情況下糧食補貼起不到作用。目前國家對種糧農(nóng)民實行的直接補貼，實際上，大多數(shù)地區(qū)都按照農(nóng)民與國家簽訂的承包協(xié)議來操作，其針對性不強，種糧的補貼也分給了原承包戶，并沒有轉(zhuǎn)移到實際的種糧人的手中。因此，要進一步完善糧食補貼制度，在現(xiàn)有各種糧食直補政策的基礎(chǔ)上，按照“誰種田、誰受益”的原則，采取精準補貼政策。

4.4 建立“非糧權(quán)”交易制度

政府及其有關(guān)部門在明確國家當年糧食安全任務(wù)的大背景下，具體根據(jù)某個地區(qū)的總體情況，包括經(jīng)濟發(fā)展狀況、耕地面積、土壤肥力、人口總數(shù)等多方面因素確定該地區(qū)的糧食產(chǎn)量任務(wù)和最大非糧作物種植比例，推算出非糧作物的最大種植面積，并分割成若干規(guī)定的種植面積，即若干“非糧權(quán)”，這種權(quán)利是以“非糧種植許可證”為表現(xiàn)形式頒布的。政府則可以通過公開競價拍賣、定價出售、或無償贈與等方式分配這些權(quán)利。同時，政府還需建立“非糧權(quán)交易市場”使這種權(quán)利可以合法的買賣，同時要規(guī)定這種“商品化”的權(quán)利的價格上下限，使其可以在一定范圍內(nèi)自由波動，并且實時公布“非糧權(quán)”的分配地區(qū)、分配數(shù)量和成交價格，實現(xiàn)“非糧權(quán)”市場信息的透明、公平和公正，以此來降低交易者的交易成本，減輕交易摩擦。最后實現(xiàn)“需者可買，余者可賣”的帕累托最優(yōu)配置。

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（責任編輯：劉昀）