趙 騫

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 前言

新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立起中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)行政管理體制，縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等方面得到一定發(fā)展，行政上的分級(jí)管理體制健全。但制度設(shè)計(jì)過(guò)程中的深層次問(wèn)題在改革開(kāi)放之后逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，尤其是縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市管縣行政管理體制負(fù)面效應(yīng)較為顯著，縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變緩、地方財(cái)政收入減少、地區(qū)發(fā)展失衡等等一系列問(wèn)題凸顯。針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)政府采取了諸如省直管縣等財(cái)政管理制度改革。

此文以安徽省廣德縣為例，全面研究省直管縣體制改革對(duì)其經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等方面的影響。2011年初，省委省政府先后出臺(tái)了相關(guān)文件，正式確定廣德縣為安徽省省管縣改革試點(diǎn)縣，自試點(diǎn)開(kāi)始以來(lái)，廣德縣積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，貫徹省委省政府的思想政策，推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，積極促進(jìn)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和為財(cái)政解困。

2 直管縣財(cái)政體制改革實(shí)施過(guò)程與成效

近些年來(lái)，“省直管縣”體制的改革在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)踐，廣德縣在成為直管縣試點(diǎn)以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2015年，廣德縣通過(guò)精心組織，科學(xué)謀劃，扎實(shí)有效推進(jìn)省直管縣體制改革和民生工程實(shí)施，全年累計(jì)投入民生工程資金9.73億元，占年初計(jì)劃籌資額的100.1%，圓滿(mǎn)完成省定33項(xiàng)民生工程項(xiàng)目年度目標(biāo)任務(wù)，人民的生活水平得到明顯的改善。接下來(lái)我們給大家做一個(gè)介紹說(shuō)明省直管縣體制改革對(duì)縣級(jí)地區(qū)的發(fā)展的積極的影響。

2.1 實(shí)行“省直管縣”體制減少了政府層級(jí)，加速政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化

“少層級(jí)，大幅度”結(jié)構(gòu)使行政管理扁平化成為了我國(guó)的大趨勢(shì)。在現(xiàn)代交通和科技信息飛速發(fā)展的背景下，實(shí)行“省直管縣”體制有利于省級(jí)政府掌握縣級(jí)基層政權(quán)情況的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，并且可以直接對(duì)縣級(jí)政府作出指示，與此同時(shí)，縣級(jí)政府也可以直接向省級(jí)政府請(qǐng)示報(bào)告，提高辦事效率。例如：對(duì)于項(xiàng)目的審批，需要通過(guò)市級(jí)中轉(zhuǎn)上報(bào)，不僅增加了額定費(fèi)用還浪費(fèi)時(shí)間。另一方面，市級(jí)對(duì)縣級(jí)下達(dá)的各種文件，需召開(kāi)各類(lèi)會(huì)議，不僅會(huì)浪費(fèi)大量的時(shí)間與精力，而且會(huì)由于多級(jí)傳遞導(dǎo)致信息遞減與失真。所以，“省直管縣”體制改革減少了管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，節(jié)約成本和提高行政速度和效率。

2.2 實(shí)行“省直管縣”體制加快了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解了縣級(jí)財(cái)政的困難

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元是縣級(jí)域經(jīng)濟(jì)。近些年，縣級(jí)政府權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，疏于經(jīng)濟(jì)管理，自主發(fā)展空間較小，阻礙了縣級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而“省直管縣”體制改革的重要目標(biāo)之一就是加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。實(shí)行省直管體制后，中央和省對(duì)各縣的一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由省財(cái)政直接支付到縣，減少了原來(lái)還要通過(guò)的市級(jí)環(huán)節(jié)，減少了不必要的浪費(fèi)，提高了縣級(jí)財(cái)政資金的使用效率，從而解決了“市管縣”體制中的“市卡縣”、“市刮縣”等問(wèn)題。

2.3 實(shí)行“省直管縣”體制，提升了縣級(jí)財(cái)政管理水平，增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政的保障力

實(shí)行省直管縣體制后，省財(cái)政廳通過(guò)縣級(jí)的預(yù)算和審查，直接選派財(cái)政公務(wù)人員，統(tǒng)一規(guī)范縣級(jí)各部門(mén)工作培訓(xùn)，進(jìn)一步加大對(duì)縣級(jí)的指導(dǎo)，管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政管理部的規(guī)范化，科學(xué)化和精細(xì)化?！笆≈惫芸h”消除了市級(jí)管理，縣級(jí)新增的收入除去中央和省級(jí)上繳外，原則上都留在所在縣，避免了縣級(jí)收入的“市刮縣”現(xiàn)象。對(duì)于省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助直接撥付到縣，避免了市的截留、挪用，使得縣的財(cái)力增加，縣的財(cái)政保障力提高。

2.4 實(shí)行“省直管縣”體制緩解了縣級(jí)資金調(diào)度的壓力

我國(guó)的資金調(diào)度是由省財(cái)政廳統(tǒng)一控制的，資金直接通過(guò)省發(fā)放到縣，節(jié)約了資金的到賬時(shí)間。采取獎(jiǎng)懲措施，對(duì)擅自變更預(yù)算的給予懲罰，對(duì)通過(guò)不懈努力保證了收入目標(biāo)的完成和工資正常發(fā)放的縣，給予獎(jiǎng)勵(lì)。這一舉措解決了市的資金調(diào)度困難，保證市財(cái)政的正常執(zhí)行。與此同時(shí)，縣級(jí)政府直接從省級(jí)領(lǐng)用資金，避免了因市資金困難而導(dǎo)致資金申報(bào)不足等問(wèn)題。

3 省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)程中的主要問(wèn)題

盡管省管縣財(cái)政體制改革在一定程度上釋放了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，但是，隨著改革持續(xù)推進(jìn)也陷入了進(jìn)退兩難的尷尬局面。一些試點(diǎn)縣在嘗到省直管縣改革甜頭的同時(shí)，一些體制性難題也顯露出來(lái)。

3.1 市縣間事權(quán)與財(cái)權(quán)分配不當(dāng)

“省管縣”財(cái)政體制實(shí)施后，市級(jí)政府無(wú)權(quán)再控制縣級(jí)政府財(cái)力狀況，事權(quán)也進(jìn)一步削減，逐步下放給縣級(jí)政府。但是，通過(guò)采訪(fǎng)廣德縣基層干部，我們發(fā)現(xiàn)在實(shí)際改革過(guò)程中，因?yàn)椴桓淖儚V德縣的行政區(qū)劃，宣城市和廣德縣依舊是上下級(jí)關(guān)系，縣里面的工作依舊需要政府人員兩面周旋，工作難度大大增加。從市的角度看，雖然市級(jí)履行著綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，但是由于市縣間財(cái)政的分離與管理權(quán)力限制，一些對(duì)于本地區(qū)發(fā)展有利的管理政策和計(jì)劃也不能夠適時(shí)的發(fā)揮作用。從縣的角度看，省直管后，縣級(jí)政府的財(cái)力和資金全部由省級(jí)政府統(tǒng)一結(jié)算、撥付，但是其它的行政體制卻歸市級(jí)政府管，如重大項(xiàng)目的審批權(quán)等。這就要求了縣級(jí)政府的協(xié)調(diào)性和效率性，進(jìn)而增大了縣級(jí)的工作難度。

3.2 跨區(qū)域提供公共物品難度增大

由于統(tǒng)一支出劃分原則，取消了市集中縣的財(cái)力的權(quán)力，由省直接管理，保障縣級(jí)有相應(yīng)的財(cái)力，提高公共服務(wù)能力。從市與縣的關(guān)系上看，在政策的實(shí)施過(guò)程中，也就是從市管縣到省管縣的過(guò)渡期內(nèi)，市級(jí)政府可能最大限度地通過(guò)各種渠道將縣里的資源向城區(qū)調(diào)集，或者減少向縣里的分配新增資源，特別是區(qū)域內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目安排、干部人才配備、公共服務(wù)布局等，這樣會(huì)不利于縣域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于廣德縣來(lái)說(shuō)，比如干部選拔，還主要由宣城市代管。往往任用一個(gè)副處級(jí)干部都要向市里匯報(bào)、市里醞釀、省里批準(zhǔn)。通過(guò)市里反復(fù)考察后才能同意。最遲一兩個(gè)月，最長(zhǎng)可達(dá)半年。另外，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，在行政體制沒(méi)有得到改變之前，市級(jí)政府依舊可以利用其行政權(quán)力向試點(diǎn)縣強(qiáng)行轉(zhuǎn)移事權(quán)、變相奪取財(cái)力。

3.3 市幫扶縣的積極性減弱

雖然“省直管縣”改革并不意味著廣德縣與70公里外的宣城市從真正意義上脫離關(guān)系，但是在某一程度上來(lái)說(shuō)，宣城市也不再愿意給予廣德縣過(guò)多的扶持和幫助。安徽省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年，安徽縣域經(jīng)濟(jì)占全省經(jīng)濟(jì)總量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，這一比重為48.9%，四年間僅提高了1.5個(gè)百分點(diǎn)。不難看出，縣域經(jīng)濟(jì)的改善并沒(méi)有想象中好。這與市級(jí)經(jīng)濟(jì)扶持的減弱有很大一部分關(guān)系。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制后，對(duì)市級(jí)政府來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)縣的財(cái)政收入的增加也不會(huì)直接有效的導(dǎo)致市級(jí)財(cái)政收入的增加，他們也沒(méi)有必要將新增的資源分配給試點(diǎn)縣，也就不會(huì)從財(cái)力等方面去扶持試點(diǎn)縣的發(fā)展。

3.4 改革的模式化嚴(yán)重

從當(dāng)前來(lái)看，浙江無(wú)疑是省管縣改革的成功范例，浙江省直管縣體制核心是三個(gè)方面：第一，是財(cái)政意義上的省直管縣體制；第二，是縣(市)委書(shū)記、縣(市)長(zhǎng)由省里直管的干部管理制度；第三，是四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所賦予縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。這一模式迅速受到眾多試點(diǎn)縣的模仿。但是，要知道每一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都有其特定的使用區(qū)域和時(shí)間，并不能一概而論。所以，導(dǎo)致了包括廣德縣在內(nèi)的許多試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不明顯甚至有倒退。

4 進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的具體建議

因?yàn)楫?dāng)前省直管縣的改革方向較為模糊，加上試點(diǎn)縣面臨的各種困難，改革的“半拉子”局面不僅會(huì)影響基層干部的改革信心，而且會(huì)減弱政府在百姓心中的公信力。一些專(zhuān)家認(rèn)為，中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相干指導(dǎo)政策，深入明確改革的思路和目標(biāo)，帶領(lǐng)基層改革走入正確的方向。

4.1 體制配套，責(zé)、財(cái)、事三權(quán)平衡

分稅制改革雖然明確了中央和省級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系，但自省以下的責(zé)權(quán)和事權(quán)劃分仍舊不夠清晰。還有，政府層級(jí)的增加導(dǎo)致的必然是事權(quán)的模糊雜亂，自省以下有四級(jí)行政單位，受傳統(tǒng)體制影響，行政部門(mén)上下級(jí)之間糾葛較多，縣級(jí)的人事任命依然受上級(jí)政府的影響，層層批復(fù)，程序冗雜。一方面應(yīng)更改縣級(jí)編制，使得政府無(wú)法阻止相應(yīng)的行政內(nèi)容，空有權(quán)利卻無(wú)人辦事的現(xiàn)象減少甚至消失；另一方面省級(jí)財(cái)政應(yīng)退出一些營(yíng)利性領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性支出項(xiàng)目，下放行政服務(wù)權(quán)限。針對(duì)省級(jí)政府職能“越位”對(duì)應(yīng)的縣級(jí)政府職能“缺位”，使得縣級(jí)政府在如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障及就業(yè)問(wèn)題等基本公共服務(wù)的提供中出現(xiàn)“缺位”，而且問(wèn)題較為嚴(yán)重的情況應(yīng)作出具體詳細(xì)的準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范兩者的行為，讓縣級(jí)政府的責(zé)、財(cái)、事三權(quán)平衡，鼎足而行。

4.2 加強(qiáng)縣與市、縣與縣的合作

對(duì)于廣德縣來(lái)說(shuō)，在“省管縣”的初級(jí)階段，還要發(fā)揮中心城市(宣城市)的帶動(dòng)作用，因?yàn)槟壳?，宣城市的?jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于廣德縣，經(jīng)濟(jì)的輻射能力較強(qiáng)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共物品的提供等方面都有較強(qiáng)的能力，廣德縣應(yīng)加強(qiáng)與宣城市的合作。另一方面，廣德縣位于安徽的東大門(mén)，屬于蘇浙皖交界區(qū)，毗鄰浙江湖州、江蘇宜興。有如此明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的潛力縣，縣域經(jīng)濟(jì)在省內(nèi)卻連續(xù)下滑，這與縣內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展理念的閉塞是有極大關(guān)系的。產(chǎn)業(yè)布局較亂，沒(méi)有和周邊地區(qū)有力合作，招商引資也只流于表面，尤其是農(nóng)村地區(qū)，甚至流傳著“外地老板來(lái)辦場(chǎng)，賺走百姓錢(qián)”的封閉落后思想。對(duì)此，政府應(yīng)該積極宣傳招商引資的重要性，并加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投資扶持。省級(jí)政府的管理方向與業(yè)務(wù)的突增，使得省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府照顧不周，雙方都處于磨合階段，要渡過(guò)這個(gè)矛盾重重的過(guò)渡期，縣級(jí)政府需要借助同級(jí)政府以及原上級(jí)的幫助。

4.3 轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)監(jiān)督，縣級(jí)的財(cái)政收支

目前，交通狀況一直是廣德的弱項(xiàng)，公路建設(shè)力度小，質(zhì)量差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)主要依靠居民“各掃門(mén)前雪”。由此，省級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)廣德縣的轉(zhuǎn)移支付力度，較強(qiáng)執(zhí)行力度，加快廣德縣交通樞紐地位的建成。省管縣財(cái)政體制改革后，較之前的市管縣體制，管理指導(dǎo)的明確性降低，適用性較差。加之省線(xiàn)之間溝通交流較少，縣級(jí)政府在具體管理上的方向感變得模糊。針對(duì)此問(wèn)題，在對(duì)機(jī)構(gòu)劃分與責(zé)、財(cái)、事三權(quán)平衡進(jìn)行有效處理后，建議建立實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，采用進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)縣級(jí)政府和各部門(mén)的積極性。轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目要更精、規(guī)模更小、目的要更加明確，同時(shí)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，合理設(shè)置才能優(yōu)化配置，進(jìn)而激發(fā)更多效用。

4.4 信息化建設(shè)，提升縣級(jí)管理效率

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣德縣對(duì)教育的重視程度并不高，在義務(wù)教育階段，公立學(xué)校的公信力喪失，師源匱乏，教學(xué)設(shè)施較差等問(wèn)題嚴(yán)重，而私立學(xué)校的費(fèi)用較高，導(dǎo)致家庭貧困的孩子無(wú)法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也較差，這與當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)有很大關(guān)系，高素質(zhì)人才更趨向于向大城市靠近。目前而言，縣級(jí)政府的信息管理的效率較為低下，大部分的縣區(qū)財(cái)政局都沒(méi)有設(shè)置信息中心，要跟上省級(jí)的步伐，建立健全甚至優(yōu)化信息的管理是必不可少的條件，縣級(jí)政府要努力縮短與省級(jí)的差距。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理模式和辦事方法逐漸被信息管理模式替代，這就要求政府部門(mén)人員要熟練掌握相關(guān)的科學(xué)技術(shù)，才能不被這個(gè)信息化時(shí)代所淘汰。

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