◎陳永武

我國公眾參與失效的原因及其路徑

◎陳永武

本文對我國城市規(guī)劃中公眾“象征性參與”的原因進行剖析，主要有法律法規(guī)、保障機制、公眾本身等幾個方面，在分析有效參與的制度條件的基礎上，針對參與失效的原因，提出提高我國城市規(guī)劃中公眾參與有效性的路徑。

所謂參與，對于個人而言，就是面對影響人們日常生活的決策和行為，他們能夠參與到決策當中，在其中能夠發(fā)揮一定作用，并影響決策的最終制訂；而對公共機構來說，參與就是在公開以及透明的方式中，所有民眾的意見得到傾聽和考慮，政府與公眾的意見達到一致。公眾參與強調意見被傾聽以及采納，強調參與信息的公開、參與過程的透明，強調政府與公眾達成意見的一致。

我國城市規(guī)劃中公眾參與失效的原因

公眾參與的有效性缺乏法律保障

新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，公示時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。隨著新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，公眾參與城市規(guī)劃有了一定的“名分”，但是法律規(guī)定的公眾參與只是在規(guī)劃審批前進行，而并未提及在規(guī)劃編制之前是否要有公眾參與。另外，公眾參與的途徑、參與的程度、參與的范圍、參與主體如何確定以及參與有效性如何保證等問題也沒有提及，而這些卻是公眾實現有效參與的關鍵內容。公眾參與的合法性雖然得到了法律的規(guī)定，但是參與的有效性仍然缺乏法律的保障。

公眾參與主體范圍窄

缺少利益相關者的參與。城市規(guī)劃的利益相關者可分為利益直接相關者和間接相關者，城市規(guī)劃作為一個高度社會關聯性的實踐活動，在規(guī)劃過程中會涉及很多人的利益，有些是小部分人的利益，有些則涉及社會集體的利益。缺少利益相關者參與其中的城市規(guī)劃，不僅影響規(guī)劃方案的合理性，還會對方案的實施造成很大阻礙。

以專家的意見取代公眾的意見。公眾參與需要兼顧專家和公眾兩者的意見，但是，政府在城市規(guī)劃中往往偏向于聽取專家的意見。造成這種現象的原因有很多：一方面，政府過于注重城市規(guī)劃的效率，而忽視了公平。公眾參與是需要時間和金錢的，它是一種防止決策失誤長遠效率的機制投入。但是，很多政府官員根本不愿意花大量的時間和精力來做公眾參與，因此，一些公眾參與的程序在實際操作過程中變了味，大多淪為政府安撫公眾的權宜之計或是一種點綴善政的工具。另一方面，城市規(guī)劃是一個高度專業(yè)化的過程，普通公眾由于缺乏相應的專業(yè)知識，往往缺乏參與的熱情。政府官員為了城市規(guī)劃的高效率，就通常以專家參與取代公眾參與，以專家的意見代替公眾的意見。然而，專家參與并不能取代公眾參與，專家的理念與公眾的利益是兩個不同層次的東西，專家著眼于城市規(guī)劃方案的技術支撐，而公眾則關注城市規(guī)劃所造成的直接的或間接的經濟利益或社會影響。

公眾參與手段較為單一 。我國公眾參與方式較為單一，創(chuàng)新能力不足，已經運用的參與方式，大多是“象征性的參與”、“假參與”。如規(guī)劃制定前，主要是走訪群眾，開展座談、咨詢等；規(guī)劃制定中，主要是專家咨詢、設計招標、聽證會等；規(guī)劃審批中，主要是政界精英、人大審議；規(guī)劃制定后，主要是宣傳、公示、展覽等。公眾參與座談會、聽證會是我國應用得最多的參與手段，但是由于執(zhí)行不到位、參與主體范圍窄等原因，使得大部分公眾意見無法得到表達。

公眾參與權利保障機制不健全

信息公開機制不健全。長期以來，我國城市規(guī)劃一般限于專家、開發(fā)商、政府有關部門官員等群體形成的一個小圈子當中，普通公眾獲取信息的渠道主要來自于政府信息的公開。然而，由于政府信息公開機制不健全，有關城市規(guī)劃的信息無法及時地進行傳遞，公眾無法及時、全面地獲取相關的信息，導致許多與規(guī)劃有關的利益相關者或對規(guī)劃方案感興趣的公眾無法及時、充分地參與其中。許多公眾對規(guī)劃的具體內容、是否要參與規(guī)劃、參與的具體方式與渠道等方面的信息一知半解，甚至由于信息的不透明、不充分而失去了參與的最佳時機。在規(guī)劃方案征求意見階段，需要公眾對規(guī)劃方案的合理性提出意見和建議，但是由于信息公開機制的不健全，很多公眾前期對規(guī)劃方案了解不多甚至沒有了解，在參與的時候也無法針對方案的合理性提出有建設性的意見，有些公眾甚至意識不到參與與自身利益的相關性。信息公開機制的不健全，使得公眾的參與也只是做做樣子。

信息反饋機制不健全

公眾參與應該是一個雙向溝通的過程，即政府提供信息讓公眾參與其中，參與之后，對公眾意見是否采納以及未被采納的原因進行公示，形成“參與—反饋—再參與”的良性循環(huán)。然而，我國城市規(guī)劃中的公眾參與尚未形成這種良性循環(huán)，公眾參與之后，公眾無法獲知自己的意見是否被政府采納、被采納的程度以及意見未被采納的原因。缺乏信息及時有效的反饋，久而久之，公眾就會失去參與的熱情，政府的公信力也會下降。

公眾參與監(jiān)督機制不健全。在城市規(guī)劃的過程中，政府是公共利益的代表者，其主要使命是保障公共利益不受侵害。然而，面對巨大的利益誘惑，政府也不完全是理性的，也有非理性的時候。作為有限理性的政府，在城市規(guī)劃過程中，政府尋租現象時有發(fā)生，嚴重損害了社會公眾的利益。在公眾參與城市規(guī)劃過程中，沒有一套完善的監(jiān)督機制來監(jiān)督政府和開發(fā)商的行為，在規(guī)劃方案編制階段，對政府如何處理公眾意見、如何選擇開發(fā)商、如何做出最終決策等沒有嚴格的監(jiān)督機制進行監(jiān)督，公眾參與監(jiān)督的機制也尚未建立。

公眾參與組織化程度低。目前，我國城市規(guī)劃中的公眾參與還是以個人參與為主，無法形成有組織的參與模式，公眾參與組織化程度依然很低。近幾年來，一些社會組織，如社區(qū)、非營利組織等的建立和發(fā)展，其在公眾參與中的作用越來越受到人們重視。然而，我國社會組織的發(fā)展依然處于起步階段，發(fā)展水平不高，公眾參與很難形成“有組織的聲音”。

有效參與應該具備的制度條件

首先，要有一個以選舉為基礎的對公民負責的代議政府。再者，要求政府信息的公開和透明。另外，公民社會的存在。公民社會包括：經濟上獨立、自治的公民；有獨立理念的公共知識分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。

目前，我國只是部分具備有效參與的制度條件，如沒有以直接選舉為基礎的代議政府、政府信息公開渠道不暢通、公民社會剛起步等，這些因素導致我國公眾參與的程度依然處于較低層次，公眾參與的“形式化”嚴重。但是在另一方面也說明，我國公眾參與還是具有很大的發(fā)展前景，特別是政府的信息正在走向公開和透明，非政府組織在不斷發(fā)展等，這些現象也為我國公眾參與實現有效性提供了發(fā)展空間。

提高城市規(guī)劃中公眾有效參與的路徑

城市規(guī)劃中提高公眾參與的有效性，應從法律法規(guī)、機制建設、公眾本身等幾個方面來著手。

完善法律法規(guī)。完善有關公眾參與方面的法律法規(guī)，對公眾參與城市規(guī)劃作出明確的法律規(guī)定。例如，明確規(guī)定參與主體如何選取，明確參與主體中專家、直接利益主體、間接利益主體、無利益關系的普通公民等的人數比例如何劃分；清楚界定參與階段，規(guī)定規(guī)劃編制之前、編制過程中、規(guī)劃方案公示、規(guī)劃決策等階段應該有無公眾參與；明確公眾參與的程序如何、參與的渠道和手段有哪些；明確公眾參與意見如何處理、意見采納與否以及未被采納的原因等。通過法律法規(guī)明確的規(guī)定，才能使公眾參與的有效性得到保證。

宣傳參與知識，提高公眾參與能力。針對當前存在的公眾參與熱情不高，政府應該引起高度的重視，通過不斷進行宣傳，讓公眾樹立市民意識和市民責任感，不僅對與自身利益有關的規(guī)劃項目積極參與，而且對于一些涉及公眾集體利益的規(guī)劃方案也應該參與其中。公眾參與能力不足也在很大程度上影響公眾參與的積極性。城市規(guī)劃具有較高的專業(yè)性，公眾專業(yè)知識的缺乏導致不想參與、不愿參與的狀況頻發(fā)。因而，政府必須要對參與主體進行基本規(guī)劃知識的培訓，并通過不斷實踐，從而提高公眾的參與能力。

實現公眾參與主體的多元化。市民、開發(fā)商、規(guī)劃師（專家）、政府、非政府組織等構成了公眾參與的主體來源。其中，市民包括兩類人：一是切身利益直接相關者——目標人群。這些人對當地的情況最熟悉。但是這些人往往過于關注自身利益，因而對項目的建議也會帶有很大的主觀性。二是利益間接相關者——泛指所有市民，與目標人群相比，他們的建議和認識會客觀一些。政府是公共利益的代表者，開發(fā)商則是追求利益最大化的利益集團，規(guī)劃師（專家）的主要職責是研究論證規(guī)劃方案的可行性，并為其提供技術支持，而非政府組織作為中立的一方，其主要職責是調和其他參與主體之間的利益關系，并保證公共利益不受侵害。在城市規(guī)劃中進行公眾參與，首先要實現參與主體的多元化，保證這些參與主體能夠全部參與其中，讓他們各抒己見，提出意見，而不應該只重視某一部分參與主體（如規(guī)劃師、專家）的意見。

提高公眾參與程度，實現參與手段多樣化。目前，隨著我國公眾參與水平的提高，各地為提高城市規(guī)劃中公眾參與水平，不斷創(chuàng)新公眾參與方式。通過提供多樣化的參與方式，這些城市的公眾參與水平較其他地區(qū)要高很多。因此，探尋新的公眾參與方式，實現參與渠道多樣性，是實現公眾參與有效性的迫切要求。

建立健全公眾參與保障機制

完善信息公開機制。公眾參與城市規(guī)劃的基礎和前提是政府信息的公開和透明，公民的知情權是參與權的基礎，公眾首先必須有知情權，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關的規(guī)劃活動中去。規(guī)劃部門可通過構建實體平臺和網絡平臺兩種方式進行信息公開。在實體平臺方面，通過社區(qū)公示欄、報紙、城建展覽館等作為媒介，把有關規(guī)劃的信息告知公眾；在網絡平臺方面，可以搭建政府網站、論壇、與網民互動等方式讓信息傳播得更快，涉及的范圍更廣。

建立有效的信息反饋機制。要促進公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性，必須建立一個有效的公眾參與回應機制，形成參與—反饋—再參與的機制模式。具體做法：首先，政府關于城市規(guī)劃的信息公開透明；其次是公眾參與意見的征集、整理和分析。及時通過各種渠道將參與信息進行再次的溝通。

完善公眾參與評判機制。針對各參與主體由于利益訴求、價值觀念、觀點立場等方面的不一致而可能出現的矛盾和沖突，建立一個獨立的參與評價機構就顯得尤為必要。在出現各方觀點不一致的時候，這種獨立的評判機構對爭論的問題作出公正合理的評定。這種評判機構主要由政府有關部門人員、規(guī)劃師和其他相關專業(yè)的專家、利益相關群體、非政府組織等按一定比例選出的代表組成，主要的評判方法是代表根據規(guī)劃規(guī)定并結合公眾的意見和要求進行投票評定。

建立健全公眾參與監(jiān)督機制。城市規(guī)劃過程具有高度社會關聯性，每一個規(guī)劃決定都可能涉及到許多人的切身利益，在公眾參與規(guī)劃的過程中，建立一個參與監(jiān)督機制顯得尤為必要。一方面，可以設立公眾參與監(jiān)察員，監(jiān)察員可以從公眾中產生，代表不同利益群體的利益訴求。在政府就規(guī)劃方案“征詢意見”階段之后，檢查員可以參與到公眾意見的處理、采納環(huán)節(jié)，迫使政府認真對待和處理公眾的意見和建議。

提高公眾參與的組織化程度。隨著城市規(guī)劃知識的普及、公眾參與理念的傳播，公眾對參與城市規(guī)劃也越來越積極。但是，個人的認知能力畢竟是有限的，對某一事物的理解也會存在片面性，而且由于單個人的力量薄弱，意見分散，對最終規(guī)劃決策的影響力非常有限。所以，要想公眾的意見受到重視，就必須以一個組織的力量參與規(guī)劃過程中，形成“有組織的聲音”。積極發(fā)揮社區(qū)、街道居委會的力量，利用居委會的組織能力，將規(guī)劃涉及到的居民聚集起來，收集每位居民的意見，然后整理并總結大部分民眾都關注的問題，將這些普遍關注的問題以一個集體的名義表達給政府，這種組織化的方式比單個人的參與有效得多。

（作者身份證號：340123197112088693）