◎邵思齊

日本社會養(yǎng)老服務體系的構(gòu)建對我國養(yǎng)老服務的啟示

◎邵思齊

本文首先介紹了日本養(yǎng)老服務體系的變遷，從健全的法律保障制度、福利服務機構(gòu)以及社區(qū)養(yǎng)老的構(gòu)建過程和現(xiàn)如今已經(jīng)開始著手的失智老人的介護這四個方面來介紹了日本的養(yǎng)老服務體系。在此基礎之上，深入分析了日本養(yǎng)老服務體系的經(jīng)驗，其成功經(jīng)驗對我國來說也具有現(xiàn)實的借鑒意義。當前我國應該以社區(qū)養(yǎng)老為核心，重視發(fā)展養(yǎng)老服務體系，建立專業(yè)人才培養(yǎng)制度體系，同時，加大對失智老人的照顧和養(yǎng)老護理管理，進而促進我國社會養(yǎng)老體系建設的可持續(xù)發(fā)展。

眾所周知,二十一世紀是人口老齡化的時代,目前世界上許多發(fā)達國家已經(jīng)步入了老齡社會,許多發(fā)展中國家正在或即將進入老齡社會。1999年，我國步入老齡社會，是較早進入老齡社會的發(fā)展中國家之一。我國是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一，中國的人口老齡化不僅是中國自身的問題，也是關系到全球老齡化的進程?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“十二五”期間，我國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加老年人860萬；老年人口比重將由在13.3%增加到16%，平均每年遞增0.54%個百分點，到2030年全國老年人口規(guī)模將會翻一番。面對人口老齡化日益加劇的趨勢，社會養(yǎng)老服務事業(yè)也越來越重要。不過，以我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老模式狀況而言，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式面臨沖擊，社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等社會化養(yǎng)老模式尚未形成，社會養(yǎng)老服務供需矛盾突出，沒有形成一套完整健全的體系。本文通過介紹鄰國日本成功的養(yǎng)老經(jīng)驗，通過比較研究，摸索出一條適合我國國情的養(yǎng)老服務體系建設的道路，并給出相關的建議。

日本社會養(yǎng)老服務體系簡介

作為亞洲第一個進入人口老齡化社會的國家，日本較為成功地解決了人口老齡化帶來的社會養(yǎng)老問題，在實踐中總結(jié)了一條與自己國家體制相適應的道路。特別是建立了一種以民族工業(yè)傳統(tǒng)為基礎、法律制度為保障、以專業(yè)化服務為手段、以收養(yǎng)型福利機構(gòu)骨干、以社區(qū)化照顧系統(tǒng)為主體的老年人服務體系，既避免了高福利國家的弊端，又滿足了老年人的福利服務需求。

健全的法律保障制度，為養(yǎng)老服務體系的發(fā)展提供了法律保障。戰(zhàn)后，隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高和人口老齡化的加速發(fā)展，日本在20世紀70年代就進入了老齡化社會，日本總務省統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截止2013年日本65歲老年人占人口總比例的25%，預計到了2024年65歲以上的人口占總?cè)丝跀?shù)的30%，并且日本雖然是最后一個進入人口老齡化社會的工業(yè)化國家，但是人口老齡化的發(fā)展速度卻是世界上最快的國家，日本的高齡化比率在1970年達到了7%到了1994年增長到了14%，僅僅用了24年，同一過程法國用了130年，美國用了45年。面對老齡化人口的飛速進程，日本的老年人社會保障和社會福利法律制度也經(jīng)歷了一個由發(fā)展到逐漸完善的過程。目前由一些相關法律構(gòu)成了老年社會保障和社會福利的基礎。例如：

《老人福利法》于1963年正式頒布實施，被稱之為“老人憲章”確立了日本現(xiàn)行的老人福利制度的基本框架。其中，老人福利法明確規(guī)定了國家和社會應開展的老人福利服務的內(nèi)容，包括：開展家庭福利服務；組織派遣家庭服務員協(xié)助老人處理入浴、飲食、排泄等生活問題；興建托老所和保健中心，為居家養(yǎng)老的老人提供福利服務；大量建立老人福利院為有困難的老人提供收養(yǎng)、護理和康復等服務；還要開展各類學習講座，組織老年人俱樂部，充實老人的精神生活，活躍老人社交活動。同時，還將老人福利設施劃分五種類型：老人養(yǎng)護之家、老人特別養(yǎng)護之家、低費老人福利院、老人福利中心和收費型老人公寓。

《老人保健法》解決了老年人醫(yī)療費用和醫(yī)療服務的問題。該法在強調(diào)確保醫(yī)療服務的同時，加強疾病預防、治療及功能訓練等綜合性保健。此法的頒布，使日本形成了一種以積極預防為主的老娘年任醫(yī)療保健服務體系；并且在此基礎上設立了老人病院、發(fā)展預防保健事業(yè)、建立保健設施和實行上門服務等措施，為老年人提供了全面的醫(yī)療保健服務。

通過法律的實施，確保了老年人的晚年經(jīng)濟收入，同時，有效的解決了老年人的看病問題，以及生活方面的護理問題，最后也豐富了老年人的晚年生活，福利四法的全方位、多層次、強有力的實施使得日本的養(yǎng)老服務體系順利、健全的發(fā)展至今。

完善的福利服務機構(gòu)，為老年人提供給多方位、多種類多層次的服務。日本現(xiàn)有的福利服務體系是在《老人福利法》頒布以后確立發(fā)展起來的，目前已經(jīng)形成了以收養(yǎng)型福利機構(gòu)為骨干、社區(qū)照顧系統(tǒng)為基礎的老年人福利服務體系，基本滿足了老年人各方面的福利需求。

在收養(yǎng)型福利機構(gòu)中，根據(jù)機構(gòu)的功能和入住對象，可以分為三種：老人養(yǎng)護之家、老人特別養(yǎng)護之家和低費老人福利院。老人養(yǎng)護之家收養(yǎng)65歲以上的貧困經(jīng)濟上和住房上有困難的生活不能自立的老人。老人特別養(yǎng)護之家針對65歲以上身體上和精神上有顯著障礙的時常需要照護的，家庭中無力看護且需要長期護理的老年人。

日本采取的是日本家庭——社區(qū)共同服務模式。日本家庭——社區(qū)共同模式與西方國家相比，更加突出額社會福利的有償提供和企業(yè)經(jīng)營，是有別于其他西方國家的福利混合經(jīng)濟。日本社區(qū)共同服務模式主要有4種形式:①政府組織，政府負責經(jīng)費來源；②社會福利協(xié)會等民間組織，經(jīng)費一部分由財政補助，一部分靠提供服務收取較低的費用；③志愿者服務，服務分為免費和只收取很低的費用兩種類型；④企業(yè)式的養(yǎng)老服務，企業(yè)通過養(yǎng)老保險方式籌措資金，為老年人提供低收費服務。通過實行“老人福利保健計劃”、制定“看護保險制度”等社會養(yǎng)老服務政策，日本建立了養(yǎng)老費用共同承擔的機制，形成了一種公助、共助、互助結(jié)合的、多層次的社會養(yǎng)老服務體系，有效地解決了政府養(yǎng)老負擔過重的問題，實現(xiàn)了社會養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

日本已經(jīng)建立了一個行之有效的社會養(yǎng)老服務的專業(yè)人才制度。經(jīng)過30年的探索，日本已經(jīng)建成了一個行之有效的社會養(yǎng)老服務的專業(yè)人才制度體系和與之相適應的教育培訓、資格認證體系。在日本的養(yǎng)老服務員工必須接受專門的業(yè)務培訓并持有職業(yè)資格證書才能由養(yǎng)老服務機構(gòu)推薦給老年人。其中，這些資格認定證書涉及的領域很廣，例如：在社會福利領域中的“社會福祉士”；“介護福祉士”都是由國家認定的資格證書，到2013年12月末，取得社會福祉士資格認定證書的約17萬人，介護福祉士的人數(shù)為118萬人，并且逐年遞增。

日本對失智老年人照顧服務。日本政府從20世紀80年代開始關注失智癥問題，是亞洲國家中最早面臨并著手應對失智老年人問題的國家。目前，失智老年人總數(shù)已達305萬人，占65歲以上老年人口的10%，其發(fā)展速度超過了預期。由此，隨著失智癥群體總量的不斷增加，構(gòu)建失智癥患者照護體系成為日本養(yǎng)老領域的重要課題。1986年，日本厚生省成立“癡呆性老年人對策推進本部”從國家層面開始著手應對日益突出的失智老年人問題。20世紀90年代以后，日本政府又陸續(xù)成立了“癡呆性老年人對策研討會”針對“如何控制失智癥的發(fā)病幾率；給予失智老人怎樣的治療和照護；如何減輕家屬的負擔”等這些問題進行了深入探討，同時，并推進失智癥老年人的照護工作。2012年提出第一個針對失智癥的計劃“失智癥對策五年計劃”，著重預防、照護失智癥的老年人。經(jīng)過十多年的探索和調(diào)整，日本逐步形成了具有自身特色的失智癥照護體系。目前，在服務方面，形成了小規(guī)模、多元服務、多元經(jīng)營主體的照護體系。例如：建立“失智老年人家庭共同生活機構(gòu)”，簡稱“小組家庭”,對于失智較明顯、缺乏獨立生活能力的老年人提供生活照護,以此延緩病情的進展。

目前，全球僅有13個國家在實行老年癡呆癥應對計劃，而大多數(shù)國家政府都沒有做好應對老年癡呆癥的準備。日本政府從20世紀80年代開始關注失智癥問題，是亞洲國家中最早面臨并著手應對失智老年人問題的國家，其發(fā)展經(jīng)驗我們應以借鑒和學習。

日本的養(yǎng)老經(jīng)驗對我國社會養(yǎng)老服務體系建設的啟示

日本在建設社會養(yǎng)老服務體系建設初級階段，只是考慮如何提供養(yǎng)老服務而輕視了預防，這種結(jié)果就是養(yǎng)老服務體系雖然建成，但失能和半失能老人越老越多。失能和半失能老人的養(yǎng)護不但帶來了巨大的國家財政壓力，更使老人的生活品質(zhì)急劇下降，給家庭帶來了更多壓力和負擔。在走過了一段養(yǎng)老體系建設的彎路后，2006年日本修改了《介護保險法》，新的《介護保險法》增加了“介護預防”的內(nèi)容，日本的社會養(yǎng)老服務體系開始向“老化預防”轉(zhuǎn)型，老化預防和老年康復運動在日本全國范圍內(nèi)開展和普及，老年康復不僅局限于醫(yī)院，已經(jīng)走進養(yǎng)老機構(gòu)，走進社區(qū)，甚至走進了家庭，成為了一項重要內(nèi)容。日本經(jīng)驗與科學研究表明，失能與半失能是可以預防的，而且是可以通過康復訓練得到恢復的。根據(jù)日本統(tǒng)計資料顯示，日本川崎市在開展活動能力康復訓練后，80%老人的失能和半失能狀態(tài)有所改善，養(yǎng)老服務保險的年度費用平均每人下降了100萬日元。

當前我國社會養(yǎng)老服務體系建設的重點還是養(yǎng)老方式、服務項目等內(nèi)容的選擇上。老化預防與康復還沒有得到完全重視。隨著失能與半失能老人養(yǎng)護問題的解決路徑方面首先會把重點放在老化預防上，在政策層面上預防老人的失能與半失能，提供更為積極的預防性社會體系，并且在預防的同時積極構(gòu)建老年康復體制。

首先，實行居家養(yǎng)老是我國社會養(yǎng)老服務體系建設的重點。受儒教思想的影響，亞洲各國的傳統(tǒng)思想更傾向于家庭養(yǎng)老這一模式，日本在構(gòu)建居家養(yǎng)老服務的時候，充分利用了社區(qū)這一方便的生活條件，就近原則逐步解決了老年人生活上的困難。社區(qū)養(yǎng)老相比機構(gòu)養(yǎng)老更具有投資少、成本低、服務廣、見效快等特點，同時也可以減輕入院養(yǎng)老的服務壓力。我國可以借鑒日本的居家養(yǎng)老模式，充分利用社區(qū)養(yǎng)老這一模式，完善我國社區(qū)養(yǎng)老的體系建設，并且明確政府在社區(qū)養(yǎng)老中的主導責任，重視居家養(yǎng)老的制度管理和運行。形成一條符合我國國情的居家養(yǎng)老體制。

其次，重視養(yǎng)老服務的專業(yè)人才培養(yǎng)建設。我國現(xiàn)階段養(yǎng)老服務的專業(yè)人才缺乏，當前的養(yǎng)老院、敬老、老年公寓中的養(yǎng)老服務人員主要是下崗、低保人員為主，一般是由30～50歲的中年婦女組成，文化水平偏低，沒有受過專業(yè)培訓，難以提供專業(yè)化的服務。當前，我國應該著重培養(yǎng)養(yǎng)老服務的專業(yè)人才，并且在各大專院校開設老年護理學和老年福利學等專業(yè)課程；將資格認證與入職門檻、晉級、工作待遇及職稱評定等緊密相關，形成一套完善的資格認證配套體系。

最后，重視老化預防與康復，重視老年失智癥的問題。目前，中國失智癥患者人數(shù)已經(jīng)超過500萬人，并以每年30萬的速度在增加。我國在失智癥老年人預防和照護方面，還沒有個建立起來一個完善健全的制度，甚至沒有被完全重視起來，我國應借鑒日本的經(jīng)驗，形成以政府引導為主，市場調(diào)節(jié)、民間力量積極參與的多元化、靈活的模式。

我國的養(yǎng)老服務才剛剛起步，并且，養(yǎng)老需求龐大、復雜、為此我國的養(yǎng)老福利服務體系的發(fā)展必須要鼓勵和引導社會各種力量積極發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，需要政府、家庭、社區(qū)、非盈利組織等多方的參與，彼此之間進行互相協(xié)作、互為補充，形成一整套完善的系統(tǒng)。這樣才能更好的滿足老年人不同的養(yǎng)老服務需求，使有限的養(yǎng)老社會資源得到充分的發(fā)揮，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：大連財經(jīng)學院）