◎田華

市政工程項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理

◎田華

本文對(duì)市政工程項(xiàng)目和各種投資模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分別進(jìn)行了闡述，并提出了風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)策略，希望能對(duì)未來市政工程項(xiàng)目投資的發(fā)展有所裨益。

市政工程項(xiàng)目概述

市政工程項(xiàng)目是由國家城市建設(shè)行政主管部門實(shí)施管理的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。市政工程項(xiàng)目主要包括道路交通設(shè)施、城市供水與排水系統(tǒng)設(shè)施、城市能源供應(yīng)設(shè)施、城市郵電通訊設(shè)施、城市園林綠化設(shè)施、城市防災(zāi)安全設(shè)施與城市亮化設(shè)施。市政工程項(xiàng)目關(guān)乎市民的日常生活和地區(qū)發(fā)展，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。

市政工程項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析

政府直接投資模式。政府直接投資是政府負(fù)責(zé)市政工程項(xiàng)目的資金投入。政府直接投資建設(shè)的市政工程項(xiàng)目往往不以盈利為目的，因此此種模式的風(fēng)險(xiǎn)主要針對(duì)政府有關(guān)部門與建設(shè)單位。從政府部門的角度來看，項(xiàng)目建設(shè)的主要籌資渠道包括：第一通過政府預(yù)算將財(cái)政收入投入項(xiàng)目建設(shè)；第二發(fā)行政府債券或向金融機(jī)構(gòu)融資。在前一種籌資方式下，政府的投資風(fēng)險(xiǎn)僅為建設(shè)方違約的風(fēng)險(xiǎn)，而后一種籌資方式政府還必須承擔(dān)市場(chǎng)利率波動(dòng)產(chǎn)生的各種損失。

建設(shè)-經(jīng)營-移交模式。建設(shè)-經(jīng)營-移交模式也稱BOT模式。這種模式是指由政府對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，在合同約定時(shí)間內(nèi)由中標(biāo)企業(yè)全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、管理及運(yùn)營，并在到期后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府。BOT模式的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來自于政府及投資建設(shè)方。首先對(duì)政府部門而言，BOT模式能夠?qū)㈨?xiàng)目建設(shè)中絕大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給投資方，但項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、運(yùn)營、接管等核心部分仍是由政府掌控，期間的腐敗、信用、工程質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)仍然由政府承擔(dān)。其次對(duì)投資方而言，它在有效緩解政府財(cái)政資金壓力的同時(shí)，也承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)。在BOT模式中投資方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、合同期內(nèi)的管理與運(yùn)營，因此投資方的風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)期間的籌資、成本控制風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營期間的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與合同期內(nèi)的政府決策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)部分組成。

私人主動(dòng)融資模式。私人主動(dòng)融資模式（PFI）中，政府只提出項(xiàng)目需求和安排項(xiàng)目招標(biāo)，由私營部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)等其他工作。待市政工程項(xiàng)目完成并進(jìn)入運(yùn)營后，以購買的方式從私營部門有償獲得服務(wù)。在PFI模式下，市政工程項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán)由私營部門掌握，政府難以直接對(duì)項(xiàng)目做出決策，這就是政府要承擔(dān)的公共決策風(fēng)險(xiǎn)。此外，該模式的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)合同的實(shí)施情況有著較高的要求，因而政府部門應(yīng)對(duì)其信用風(fēng)險(xiǎn)引起高度重視。私營部門對(duì)工程項(xiàng)目有著絕對(duì)的控制權(quán)，但同時(shí)也承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間所有的風(fēng)險(xiǎn)，包括籌資風(fēng)險(xiǎn)、成本控制風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等。

公私合營模式。公私合營模式（PPP）實(shí)施過程中，政府可將部分責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），此時(shí)政府與社會(huì)主體將形成共同合作關(guān)系，這樣不僅能夠降低政府部門財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于控制社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，需要構(gòu)建出一個(gè)有效的監(jiān)管框架。政府監(jiān)管需要確認(rèn)一種承諾機(jī)制，讓企業(yè)的資產(chǎn)安全得到保障，以降低企業(yè)融資成本，并激勵(lì)企業(yè)投資。同時(shí)，政府監(jiān)管需讓企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性得以維持，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。

加強(qiáng)市政工程項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理的有效策略

合理篩選投資模式。在建設(shè)市政工程項(xiàng)目前，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的規(guī)模、性質(zhì)、資金需求量等情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析，并以此為基礎(chǔ)選擇最恰當(dāng)?shù)耐顿Y模式，防止因投資模式不合理產(chǎn)生額外的風(fēng)險(xiǎn)。例如若政府對(duì)市政工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或功能存在特殊要求，但卻選擇PFI作為項(xiàng)目投資方式，極有可能造成政府的決策風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)注意的是，合理篩選投資模式雖然能夠有效避免風(fēng)險(xiǎn)，但也在一定程度上放棄了相應(yīng)的利益。

采取保險(xiǎn)手段控制成本風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)手段是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的措施，能夠?qū)⑦\(yùn)營期間的各種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。高速公路、地鐵等市政工程項(xiàng)目在開始運(yùn)營后，容易在多方因素的共同作用下產(chǎn)生成本上升風(fēng)險(xiǎn)。因此購買保險(xiǎn)能夠幫助運(yùn)營方在面對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，向保險(xiǎn)公司索取賠償，以盡量減少損失。在選擇保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，運(yùn)營方應(yīng)綜合考慮機(jī)構(gòu)的信譽(yù)、經(jīng)營能力等信息，保證在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，保險(xiǎn)公司能夠在第一時(shí)間向運(yùn)營方支付賠償款項(xiàng)。

加強(qiáng)運(yùn)營管理。內(nèi)部管理混亂、員工素質(zhì)較低是市政工程項(xiàng)目出現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的直接原因。加強(qiáng)運(yùn)營管理對(duì)控制運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)有重要意義，內(nèi)容包括：第一將管理責(zé)任落實(shí)并細(xì)化到每一個(gè)部門的每一位員工，將權(quán)利、責(zé)任、利益與項(xiàng)目執(zhí)行人緊密聯(lián)系在一起；第二監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營的所有環(huán)節(jié)，確保所有項(xiàng)目責(zé)任人都能夠保質(zhì)保量地完成任務(wù)；第三完善績(jī)效考核，對(duì)參與運(yùn)營的員工實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)他們的工作積極性；第四定期開展內(nèi)部培訓(xùn)，提高項(xiàng)目相關(guān)人員的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)。

利用擔(dān)保條款降低信用風(fēng)險(xiǎn)。擔(dān)保條款能夠達(dá)到督促項(xiàng)目各方控制風(fēng)險(xiǎn)的目的，并有效降低出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)遭受的損失，是一種有效的止損方法。市政工程項(xiàng)目的有關(guān)各方在簽訂合同時(shí)，應(yīng)增加相應(yīng)的擔(dān)保條款，在某一方出現(xiàn)違約行為時(shí)，另一方可以根據(jù)擔(dān)保條款中的規(guī)定盡可能地將損失降到最低。為了避免投資方或私營部門難以按照合同約定定期、足額地完成項(xiàng)目或發(fā)生其他違約行為，應(yīng)當(dāng)在合同中明確要求其提供部分資產(chǎn)作為擔(dān)保，用以彌補(bǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)給政府帶來的損失。同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)在合同中注明自己違約時(shí)的相應(yīng)處理措施，從而使項(xiàng)目其他方的合法權(quán)益能夠獲得有效保障。

市政工程項(xiàng)目關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)民生。雖然近年來市政公用設(shè)施的投資額呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，但由于地方政府財(cái)政預(yù)算有限，大量項(xiàng)目存在建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題，引入多元投資模式不可或缺。不管采用何種投資模式，相關(guān)各方都應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理方面的問題，從而最大限度地為市政工程項(xiàng)目的建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

（作者單位：揚(yáng)中綠洲新城實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司）