劉 錚，金 鑫

(上海大學社會科學學院，上海200444)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，引致建設(shè)用地需求量顯著增加。這一方面有力地支撐了城鎮(zhèn)化進程，促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展;但另一方面卻造成了城鎮(zhèn)周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用，嚴重威脅糧食安全。據(jù)有關(guān)資料顯示，“1997～2008年建設(shè)占用耕地3705.3萬畝，同期居民點及獨立工礦用地和交通運輸用地增加5110.9萬畝”。［1］與此同時，城鎮(zhèn)化進程中存在大量土地低效利用問題，“目前我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%”。［2］土地的低效利用嚴重威脅了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。如何提高土地集約利用水平，推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是我國城鎮(zhèn)化進程中的重要課題。

一、城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的相關(guān)研究

關(guān)于城鎮(zhèn)化與土地集約利用的關(guān)系，學術(shù)界主要呈現(xiàn)出兩個大的研究方向:第一，城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響;第二，土地利用對城鎮(zhèn)化進程的影響。本文側(cè)重于前一個問題的分析和研究。

(一)城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響

關(guān)于城鎮(zhèn)化對土地集約利用影響問題的研究，主要可以歸納為三種觀點:

1.城鎮(zhèn)化不利于土地集約利用。由于城鎮(zhèn)發(fā)展過程中以依賴土地增量的模式居多，而耕地是城鎮(zhèn)建設(shè)增地的主要來源，增量土地的易獲得性導致土地的利用效率低下，因此以耕地變化作為間接變量表明土地利用與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。史育龍(2000)通過對1986～1995年非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地面積的數(shù)據(jù)分析，得出10年間城鎮(zhèn)建設(shè)用地占全國耕地減少量的比例大約為10%。在結(jié)合1995年全國各類建設(shè)占用耕地的實際情況的基礎(chǔ)上，推斷出“城鎮(zhèn)建設(shè)對于全國耕地建設(shè)的貢獻率應(yīng)在4% ～10%之間”。［3］城鎮(zhèn)化進程中土地資源的過度占用是土地資源浪費的重要原因之一。朱莉芬(2007)利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)和計量模型，分析了中國東部14省城鎮(zhèn)化對耕地的影響。結(jié)果表明:盡管不同模式城鎮(zhèn)化對耕地的變化影響不同，但兩者都存在顯著負向關(guān)系。［4］潘竟虎(2008)對甘肅省1997～2003年的城鎮(zhèn)發(fā)展的研究得出:城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點，建成區(qū)面積增加2 100.54hm2。小城鎮(zhèn)遍地開花造成了區(qū)域用地結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)居民點出現(xiàn)的“雙重占地”甚至“多重占地”現(xiàn)象嚴重，區(qū)域間土地利用不協(xié)調(diào)。［5］

2.城鎮(zhèn)化有利于土地集約利用。盡管城鎮(zhèn)化進程中大量耕地被占用，出現(xiàn)了一系列的土地閑置和利用效率低下等問題，但有相當一部分學者認為城鎮(zhèn)自身具有空間集約性，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有利于土地集約利用。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，新增土地會不斷減少，存量土地的利用效率會逐步增加。曹雪琴(2001)認為城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于土地粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)變，能夠有效地解決我國土地資源短缺問題。經(jīng)研究，我國“城市化水平從1957年的15.39%到1977年的17.5%，每年只增長0.108個百分點，平均每年減少耕地147萬公頃。而城市化水平從1978年的17.92%發(fā)展到1993年的28.14%，耕地年均減少58萬公頃，僅為1957～1977年的40%。”［6］該數(shù)據(jù)表明城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅沒有造成耕地的加速減少，反而緩解了耕地流失問題，間接地體現(xiàn)了土地集約利用程度的提高。李丹(2003)以人均占地簡單地表示土地集約利用水平，以城鎮(zhèn)規(guī)模代表城鎮(zhèn)化水平，得出城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于提高土地集約利用程度。［7］彭沖(2014)利用全局主成分分析法對2006～2011年中國大陸29個省區(qū)(市)的城鎮(zhèn)化水平和土地集約利用水平進行了評價，研究表明兩者總體上呈平穩(wěn)上升態(tài)勢，且存在一定的差距;就平均水平而言，城鎮(zhèn)化水平始終高于土地集約利用。城鎮(zhèn)化對土地集約利用存在顯著的正向影響。［8］

3.城鎮(zhèn)化對于土地集約利用的影響是動態(tài)變化的。與前兩種觀點不同，有學者認為城鎮(zhèn)化與土地集約利用之間并不是完全對立的關(guān)系，城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響存在動態(tài)性。宋戈(2006)認為當城鎮(zhèn)化水平較低時，城鎮(zhèn)數(shù)量擴張導致大量耕地被占用，出現(xiàn)“吃飯與建設(shè)”的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)容納的人口更多，有利于節(jié)約土地，提高土地利用效率。［9］

有學者認為，定性分析只能粗略地表明城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響，并不能深入地反映兩者相互影響和相互作用的關(guān)系，因而部分學者利用統(tǒng)計和計量等方法對城鎮(zhèn)化與土地集約利用的關(guān)系進行檢驗和探討。梁書民(2005)通過人口——耕地模型對中國耕地的中長期變化進行了分析和預(yù)測，認為當前城鎮(zhèn)化是耕地減少的主要原因。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度逐漸減緩，耕地流失速度也會逐漸放慢，并在2050年城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)時趨于穩(wěn)定。［10］廖進中(2010)采用主成分分析方法對長株潭地區(qū)城鎮(zhèn)化和土地集約利用兩個系統(tǒng)的綜合發(fā)展情況進行了定量評價。結(jié)果顯示:長株潭地區(qū)的城鎮(zhèn)化綜合水平在1988～2007年間呈穩(wěn)步上升趨勢，城鎮(zhèn)土地集約利用綜合指數(shù)在1988～2002年間呈平穩(wěn)狀態(tài)，而在2003～2007年間出現(xiàn)倒“L”型的快速增長趨勢。在此基礎(chǔ)上，通過建立動態(tài)計量模型，對城鎮(zhèn)化和土地集約利用綜合指數(shù)進行協(xié)整分析、格蘭杰因果檢驗、脈沖響應(yīng)分析和方差分解分析。研究表明:城鎮(zhèn)化綜合水平的變化與土地集約利用水平變化兩者存在長期均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化水平的提高會使土地集約利用水平得到不斷改善。城鎮(zhèn)化對土地集約利用水平的影響逐期增加;但在短期內(nèi)，城鎮(zhèn)化的推進對土地集約利用具有較大的負面作用。［11］鄭華偉(2011)采用改進的熵值法和功能效用函數(shù)對全國土地集約利用水平、江蘇省城鎮(zhèn)化水平和江蘇省土地集約利用水平進行了綜合評價，進而采用與廖進中(2010)相同的計量手段對全國及江蘇省城鎮(zhèn)化和土地集約利用兩者關(guān)系進行了分析(全國城鎮(zhèn)化水平以“城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍北硎?。結(jié)果顯示:在短期內(nèi)，全國和江蘇省城鎮(zhèn)化水平都對土地集約利用水平具有較大的負面影響;但長期看，城鎮(zhèn)化有利于土地集約利用，兩者具有一致性，城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響不斷增加。［12］

盡管現(xiàn)有研究中關(guān)于城鎮(zhèn)化對土地集約利用的影響存在不同的觀點，但是從時間維度上看，多數(shù)學者比較贊同最后一種觀點，即早期城鎮(zhèn)化是以土地面積擴張為主的發(fā)展模式，因而不利于土地集約利用，而隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，城鎮(zhèn)本身具有的空間集聚優(yōu)勢逐漸凸顯，土地集約利用程度逐漸增加。

(二)土地集約利用對城鎮(zhèn)化的影響

在土地集約利用對城鎮(zhèn)化的影響方面，“國內(nèi)外許多學者普遍贊同土地的集約化利用有利于城鎮(zhèn)化推進的觀點?！保?1］張兆福(2002)認為城市土地的合理利用可以擴展城鎮(zhèn)土地總量，提高土地利用效率，改善城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)，促進城鎮(zhèn)化進程。［13］余方鎮(zhèn)(2005)認為土地集約利用能夠有效地解決各產(chǎn)業(yè)部門間的爭地矛盾，提高城鎮(zhèn)用地的綜合效益，促進城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展。［14］但廖進中(2010)［11］和鄭華偉(2011)［12］關(guān)于土地集約利用對城鎮(zhèn)化水平的實證分析顯示，土地集約利用對城鎮(zhèn)化的沖擊較小，就全國層面而言僅有3%。

城鎮(zhèn)化水平的提高是由多方面因素導致的，而土地集約利用有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，因此土地集約利用能夠?qū)Τ擎?zhèn)化產(chǎn)生一定程度的有利影響。由于城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平的評價指標是多維度的，因而，前者對后者的影響程度在不同的研究中會存在一定的差異。

(三)城鎮(zhèn)化與土地集約利用的相互影響

與前述研究不同，在研究方法上，有的學者將物理學上表示兩個或兩個以上系統(tǒng)之間相互影響的耦合理論以及體現(xiàn)系統(tǒng)之間和諧一致關(guān)系的協(xié)調(diào)理論引入城鎮(zhèn)化和土地集約利用關(guān)系的研究中。該方法并不是單獨地探討某一系統(tǒng)對另一系統(tǒng)的關(guān)系，而是同時探討城鎮(zhèn)化與土地集約利用兩個系統(tǒng)間的關(guān)系。孫宇杰(2012)采用全局主成分分析方法綜合評價了江蘇省城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平，并對兩者的綜合水平進行了協(xié)調(diào)度分析。結(jié)果顯示，江蘇省各市土地集約利用與城鎮(zhèn)化水平協(xié)調(diào)度總體上朝著有序的方向發(fā)展，城鎮(zhèn)化與土地集約利用在短期內(nèi)不協(xié)調(diào)，穩(wěn)定性不強;但長期看，城鎮(zhèn)化與土地集約利用之間相互促進，向著越來越協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。［15］張樂勤(2014)通過主成分分析綜合評價方法對安徽省城鎮(zhèn)化和土地集約利用進行了綜合評價，測算了兩者之間的協(xié)調(diào)度，并在此基礎(chǔ)上采用GM(1，1)模型進行預(yù)測。結(jié)果顯示，早期城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平均較低，城鎮(zhèn)土地供給能夠支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，但兩系統(tǒng)間協(xié)調(diào)度較低;中期城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，兩者關(guān)系不穩(wěn)定，耦合協(xié)調(diào)度波動明顯;但隨著城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化與土地集約利用水平均有所提高，耦合協(xié)調(diào)度逐步改善，向著更加有序的方向發(fā)展。經(jīng)預(yù)測，城鎮(zhèn)化與土地集約利用將相互促進，兩者關(guān)系將更加協(xié)調(diào)。［16］馬德君(2014)以西北民族地區(qū)19個代表性城市為研究對象，研究顯示，該地區(qū)城鎮(zhèn)化水平遠高于土地集約利用水平，兩者協(xié)調(diào)發(fā)展水平不高，存在明顯的區(qū)域間差異。但整體上呈現(xiàn)系統(tǒng)間協(xié)調(diào)度逐步增強、區(qū)域差距不斷縮小、城鎮(zhèn)化與土地集約利用協(xié)調(diào)發(fā)展度趨同趨勢。［17］

盡管耦合協(xié)調(diào)度分析較為直觀地反映了城鎮(zhèn)化與土地集約利用兩者之間的相互關(guān)系和發(fā)展現(xiàn)狀，但并未指出兩者是如何相互作用和影響的，對于兩者耦合協(xié)調(diào)度的變化原因也尚未給予較為系統(tǒng)的解釋。

二、城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的機理分析

關(guān)于城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的現(xiàn)有研究中，多數(shù)學者利用統(tǒng)計方法粗略地反映了城鎮(zhèn)化水平變化對土地集約利用的影響，部分學者利用計量手段和耦合協(xié)調(diào)度分析等方法研究了兩者之間的關(guān)系，并指出二者之間的影響呈現(xiàn)動態(tài)變化過程。但是計量研究多局限于描述城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的表象，從理論角度對兩者相互作用的機制探討尚有欠缺。本文認為城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的動態(tài)變化過程，可以從集聚效應(yīng)、外部性效應(yīng)、市場價格效應(yīng)和政策效應(yīng)四個方面進行探討:

(一)集聚效應(yīng)

集聚效應(yīng)是城鎮(zhèn)化過程中土地、資本和勞動力等要素在城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)集聚的結(jié)果，同時又是決定城鎮(zhèn)發(fā)展的重要動力。土地要素一方面能夠為城鎮(zhèn)發(fā)展和空間聚集提供空間場所;另一方面，可以為城鎮(zhèn)發(fā)展帶來經(jīng)濟效益。因而，集聚效應(yīng)的產(chǎn)生和影響與土地集約利用的程度和變化是城鎮(zhèn)發(fā)展過程中密不可分的兩個方面。

城鎮(zhèn)化是由于生產(chǎn)力水平提升導致大量人口聚集的動態(tài)過程。作為集聚效應(yīng)的主要來源，規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生很大程度上得益于人口的大量聚集。在生產(chǎn)領(lǐng)域，土地作為勞動和資本要素聚集的載體，為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而帶來資本和人口聚集?！霸缭?7世紀，英國經(jīng)濟學家威廉·佩第就發(fā)現(xiàn)世界各國的國民收入水平差異，與其所形成的不同經(jīng)濟發(fā)展階段的關(guān)鍵，在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同?！薄巴ㄟ^考察，佩第得出:比起農(nóng)業(yè)來，工業(yè)的收入多;而商業(yè)的收入又比工業(yè)多;換言之，工業(yè)比農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)比工業(yè)的附加價值高?！币?、二、三產(chǎn)業(yè)間的收入比較，完全可以用作土地農(nóng)用與工業(yè)用地的效益比較。從這個意義上說，土地向城鎮(zhèn)聚集、向工業(yè)聚集，有利于提高集約用地水平。在消費領(lǐng)域，由于勞動人口向城鎮(zhèn)聚集，居民聚集地區(qū)的土地利用強度逐漸增大。同時，為居民聚集區(qū)域服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，一方面為生產(chǎn)提供服務(wù)，一方面為居民生活提供服務(wù)，在“增長極”的帶動下，都能獲得相對較高的收益，從而帶動土地集約利用。

規(guī)模經(jīng)濟以土地要素的聚集為前提，隨著規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生與改善，單位土地面積上的產(chǎn)出得以增加，區(qū)域內(nèi)土地得到合理利用，土地集約利用水平不斷提高。但是，過度的集聚會導致規(guī)模不經(jīng)濟，在土地集約利用方面也是如此。當集聚程度超過一定限度時，就會導致城鎮(zhèn)的過度擁擠;盡管在經(jīng)濟效益方面，土地集約利用依舊會有所提高，但同時造成的土地利用結(jié)構(gòu)紊亂、土地規(guī)劃失當，以及過度擁擠的“城市病”等問題不利于土地集約利用的可持續(xù)發(fā)展。

(二)外部性效應(yīng)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了外部性，促進了土地的集約利用。一方面，由于規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生和擴大，促進了生產(chǎn)技術(shù)變革，推廣了機器化大生產(chǎn)模式，減少了土地占用面積，改變了土地利用模式，有力地提高了土地集約利用水平。另一方面，由于城鎮(zhèn)建設(shè)需要的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了由低級向高級的演變過程，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)被資本密集型產(chǎn)業(yè)所替代，以高投入、高產(chǎn)出為特征的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，服務(wù)型產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有越來越大的比重。這些高密集性和高效益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效地提高了土地利用效率，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進了土地集約利用。

城鎮(zhèn)化加快了公共物品的投資，為土地集約利用帶來了正外部性效應(yīng)。城鎮(zhèn)化進程中大量人口集聚在一定區(qū)域內(nèi)，對完善城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出客觀要求。一方面，交通、照明和通訊等方面基礎(chǔ)設(shè)施的投資加大了土地利用強度，同時能夠為廠商生產(chǎn)與居民生活消費提供便利，帶來了不需償付的額外收益，提高了單位面積總產(chǎn)出。另一方面，由于城市聚集過程中不可避免地產(chǎn)生了環(huán)境衛(wèi)生等問題，相應(yīng)的公共物品投資，能夠有效地降低集聚不經(jīng)濟所產(chǎn)生的成本，促進土地可持續(xù)利用。

(三)市場價格效應(yīng)

城鎮(zhèn)化過程伴隨著土地要素集聚，而土地作為生產(chǎn)要素必然受到價格因素的支配。改革開放以前，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，政府對土地資源進行統(tǒng)一的行政劃撥。由于沒有價格機制的引導，土地資源的稀缺性無法體現(xiàn)，進而一定程度上導致土地集約利用水平低下。隨著改革開放的不斷深入，市場價格機制日益在資源配置中發(fā)揮決定性作用，價格能夠相對準確地反映出土地要素的供需現(xiàn)狀。雖然土地資源比較稀缺，但是在早期城鎮(zhèn)化過程中，由于土地供給量相對充足，土地要素價格相對較低，因而，城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中存在大量占用土地，且利用效率低下等問題，對土地集約利用產(chǎn)生了較大的負面效應(yīng)。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導致城鎮(zhèn)建設(shè)對土地的需求激增，遠遠大于土地供給。隨著市場化程度的不斷加深，價格杠桿對土地市場所起的作用逐步顯現(xiàn)。獲取增量土地的成本過高，將迫使各部門加大對存量土地的開發(fā)和利用。并且，隨著土地稀缺性的凸顯，與土地相關(guān)的產(chǎn)品價格相應(yīng)增加，將促使經(jīng)營者加大對現(xiàn)有土地的投入。市場價格機制作用于土地供求，必將促進土地集約利用水平的不斷提高。

(四)政策效應(yīng)

農(nóng)業(yè)大國的特殊國情以及重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，決定了中國建國初期的城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化進程。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革釋放出近3億農(nóng)業(yè)過剩人口，迫切要求加快城鎮(zhèn)化進程，進而對土地向城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)生了迫切要求。特別是在GDP崇拜導向下，各級政府一度把城鎮(zhèn)化水平作為政績考核的硬性指標，在短期內(nèi)不能實現(xiàn)軟件提升的條件下，最為便捷的方式就是城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴張帶來的城鎮(zhèn)水平提升，從而造成在一段時間里城鎮(zhèn)建設(shè)用地激增，一定程度上導致了人們對城鎮(zhèn)化帶來土地資源浪費的詬病。經(jīng)過幾十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，人們開始重新認識城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。在科學發(fā)展觀的指導下，各級政府反思城鎮(zhèn)規(guī)模擴張帶來的土地資源浪費弊端，并相繼出臺了一系列節(jié)約和集約利用土地的相關(guān)政策，從法治和政策層面為土地的集約利用提供了堅實的保證。以此為轉(zhuǎn)折點，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的同時，土地集約利用效應(yīng)開始顯現(xiàn)。

三、促進城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用的政策建議

土地聚集是城鎮(zhèn)化的重要載體，城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展加快了土地利用的空間轉(zhuǎn)變。從時間維度上看，城鎮(zhèn)化早期土地資源普遍存在粗放利用問題。隨著城鎮(zhèn)的快速擴張，集聚效應(yīng)、市場價格效應(yīng)、外部性效應(yīng)以及政策效應(yīng)等，促進了土地集約利用水平的提高。土地集約利用既是城鎮(zhèn)化進程的產(chǎn)物，又進一步對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生積極影響;總體上說來，城鎮(zhèn)化對土地集約利用存在一個先惡化后促進的關(guān)系變化。據(jù)此，本研究提出如下對策建議:

第一，加強城鎮(zhèn)化進程中的土地監(jiān)管，科學引導產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。我國作為一個資源非均衡的人口大國，各地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)較大差異。為了避免城鎮(zhèn)化與土地利用“先惡化后促進”問題的再現(xiàn)，對于處在城鎮(zhèn)化初期尚未形成“增長極”的地區(qū)，應(yīng)通過政策引導等方式積極培育“增長極”、促進產(chǎn)業(yè)集聚，并對同時產(chǎn)生的土地擴張進行嚴格管理，從初始階段就開始加強土地的集約利用。從法律、政策和監(jiān)督層面盡可能減少土地資源的浪費。

第二，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，有步驟地推進產(chǎn)業(yè)升級。應(yīng)通過提高產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享率，加強產(chǎn)業(yè)間合作，有效擴展土地空間利用范圍。加快高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地利用效率。

第三，加快市場化改革，發(fā)揮市場價格在土地資源配置中的決定作用。目前我國處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，政府需要加強對市場的管理和規(guī)范，通過制定“協(xié)議出價最低標準”等干預(yù)措施對市場價格進行引導，推動存量土地的流轉(zhuǎn)，嚴肅懲處土地交易中的違法行為。

第四，大力發(fā)展集約型城鎮(zhèn)。集約型城鎮(zhèn)具有土地利用強度大、效率高和結(jié)構(gòu)合理等優(yōu)點，能有效地避免城鎮(zhèn)空心化問題，且具有較大的發(fā)展空間，有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

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