裴玉波

(上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

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淺談PPP項(xiàng)目融資模式及方案

裴玉波

(上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，多種融資模式并存成為發(fā)展趨勢(shì)，高效、合理的融資模式可以使PPP項(xiàng)目平穩(wěn)落地，但在融資過(guò)程中，受到多方面因素的影響，導(dǎo)致資金不能有效對(duì)接需求，因此我們很有必要對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行分析，并提出融資方案。本文僅對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式及方案進(jìn)行分析，以供參考。

PPP項(xiàng)目；融資模式；股、債、貸；多元化

PPP模式即公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作的融資模式，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制的變革，目前，從國(guó)家層面到省級(jí)地方政府再到縣市級(jí)政府，PPP已經(jīng)成為地方政府開(kāi)展基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)下最“受寵”的合作模式，PPP 項(xiàng)目將成為金融機(jī)構(gòu)、地方政府、社會(huì)資本合作的紐帶。同時(shí)，隨著我國(guó)現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮的來(lái)臨，將釋放大量的新增地方政府債務(wù)，也就是說(shuō)地方政府城投企業(yè)將以市場(chǎng)化的方式參與地方公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，由以往地方政府全資控股下的“替政府融資、代政府投資、由政府償債”轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式下的“為自身融資、對(duì)項(xiàng)目投資、由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，用自身收益償債”的經(jīng)營(yíng)模式，PPP項(xiàng)目也將呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，多元化金融渠道已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。

1.PPP項(xiàng)目融資所遇到的問(wèn)題

1.1 商業(yè)銀行作為傳統(tǒng)的貸款人角色，融資品種單一

我國(guó)商業(yè)銀行利率市場(chǎng)化進(jìn)程剛剛開(kāi)始，PPP項(xiàng)目融資不同于傳統(tǒng)商業(yè)銀行信貸資金投放，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與到具體項(xiàng)目的融資模式設(shè)計(jì)過(guò)程中，多元化融資產(chǎn)品，并結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程需求，形成可持續(xù)的資金投入管理機(jī)制，為政府及社會(huì)資本方提供切實(shí)可行的項(xiàng)目合作咨詢(xún)及投資、融資評(píng)估服務(wù)；

1.2 利率市場(chǎng)尚未完全放開(kāi)，融資渠道較少

PPP項(xiàng)目具有融資價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、投資規(guī)模相對(duì)較大、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)，在融資過(guò)程中如何根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)接最佳融資模式的管理是關(guān)鍵點(diǎn)，目前，我國(guó)利率市場(chǎng)尚未完全放開(kāi)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合同業(yè)，整合社會(huì)資源，拓寬融資渠道，資金來(lái)源不局限于銀行貸款，同時(shí)結(jié)合同業(yè)優(yōu)勢(shì)，如：理財(cái)資金、投資銀行、信托公司、證券公司、保險(xiǎn)公司等拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，以持續(xù)性融資為出發(fā)點(diǎn)，按項(xiàng)目進(jìn)程開(kāi)展融資活動(dòng)，以滿(mǎn)足項(xiàng)目資金需求；

1.3 完善PPP項(xiàng)目法律、法規(guī)體系

PPP項(xiàng)目在建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中涉及的方面較多，項(xiàng)目實(shí)施需要一個(gè)完整的法律體系來(lái)支撐和維護(hù)，各行業(yè)的PPP項(xiàng)目所牽涉的法律法規(guī)也涉及了多個(gè)行業(yè)和不同領(lǐng)域，新中國(guó)建成后雖然法律體系在不斷的完善，但仍然存在很多漏缺，尤其是在PPP上位法未出，下位法沖突的當(dāng)下。

2.PPP 項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)分析

從PPP項(xiàng)目融資的全生命周期來(lái)看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，降低項(xiàng)目成本，在項(xiàng)目公司組建、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)管理中的關(guān)鍵點(diǎn)具體分為以下四個(gè)方面：

2.1 項(xiàng)目公司組建階段

金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府引入專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目合作伙伴，在項(xiàng)目公司組建階段以PPP項(xiàng)目需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)相關(guān)行業(yè)、資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目可行性進(jìn)行分析評(píng)估，同時(shí)應(yīng)綜合考慮未來(lái)公共服務(wù)的需要、政府及社會(huì)資本的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式等，并提出明確、具體融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)要素，同時(shí)，圍繞財(cái)政部“物有所值”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的融資模式，項(xiàng)目融資方案可延伸至資本金需求，以股權(quán)結(jié)構(gòu)化對(duì)接項(xiàng)目資本金，滿(mǎn)足項(xiàng)目公司組建階段融資方案、資本金管理的需要；

2.2 項(xiàng)目建設(shè)階段

在建目建設(shè)階段，金融機(jī)構(gòu)對(duì)已通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目或納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目，可根據(jù)PPP項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合PPP項(xiàng)目行業(yè)特性，多元化融資業(yè)務(wù)品種，融資工具包括但不限于如：貸款承諾函、保函、項(xiàng)目貸款、銀團(tuán)貸款、項(xiàng)目收益票據(jù)、中期票據(jù)、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具、股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資、保理、融資租賃等金融服務(wù)產(chǎn)品，同時(shí)引入信托公司、證券公司及理財(cái)資金等作為項(xiàng)目建設(shè)融資渠道及資金的來(lái)源。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段在項(xiàng)目公司及資本金到位后，金融機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目進(jìn)度匹配項(xiàng)目貸款資金，并根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金支出的情況安排還款計(jì)劃，同時(shí)結(jié)合能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療、水利、教育、環(huán)保、科技、保障房、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化各行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目特點(diǎn)，根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期需求，融資品種以：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的貸款、資產(chǎn)支持票據(jù)、并購(gòu)債、并購(gòu)貸款、融資租賃等金融產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段資金對(duì)接。

2.4 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)政府支出責(zé)任及納入地方政府財(cái)政預(yù)算的管理情況，并落實(shí)借款人的差額補(bǔ)足承諾，建議形成相應(yīng)書(shū)面文件，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的合理性、合規(guī)性，在信貸資金發(fā)放與支付前，應(yīng)確保項(xiàng)目已正式取得各類(lèi)審批及相關(guān)文件，并關(guān)注后續(xù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽署。PPP項(xiàng)目中BOT部分和BOO部分應(yīng)以分賬進(jìn)行核算，防止資金被挪用，同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目資金賬戶(hù)進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)托管、封閉管理，以便監(jiān)管資金查詢(xún)用途。項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注借款人實(shí)際施工建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況，并在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中與政府方面保持溝通，落實(shí)政府相關(guān)承諾和保障措施。項(xiàng)目貸款部分可按照《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行放款及后續(xù)管理工作。

PPP模式適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜于市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目的投資、融資結(jié)構(gòu)需主要說(shuō)明項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、用途和性質(zhì)，以及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等，燃?xì)?、供熱、供電、供水、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、城市軌道交通等交通設(shè)施，旅游、教育培訓(xùn)、醫(yī)療、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，水利、生態(tài)保護(hù)和資源環(huán)境等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，可以?xún)?yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

3.融資方案分析

PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)借助“股、債、貸”綜合化金融渠道，提供投貸聯(lián)動(dòng)融資方案，并發(fā)揮多元化融資優(yōu)勢(shì)，針對(duì)PPP項(xiàng)目不同階段的實(shí)際融資需要，為PPP項(xiàng)目提供切實(shí)可行金融產(chǎn)品或服務(wù)，重點(diǎn)融資方案列舉如下：

3.1 股權(quán)+債權(quán)融資

股權(quán)融資：商業(yè)銀行理財(cái)資金對(duì)接定向資產(chǎn)管理計(jì)劃作為優(yōu)先級(jí)LP(合伙人)，出資占比90%；項(xiàng)目公司出資10%作為劣后級(jí)LP，同時(shí)，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支股權(quán)投資基金，有限合伙制，基金存續(xù)期為最長(zhǎng)7年，項(xiàng)目公司按年度支付股權(quán)維持費(fèi)用，銀行理財(cái)資金持有的基金份額部分由項(xiàng)目公司進(jìn)行遠(yuǎn)期回購(gòu)，基金以股權(quán)方式增資PPP項(xiàng)目公司，用于項(xiàng)目建設(shè)使用。

債權(quán)融資：項(xiàng)目公司可以向商業(yè)銀行申請(qǐng)項(xiàng)目貸款，期限不超過(guò)20年，擔(dān)保方式為連帶責(zé)任保證或其他擔(dān)保方式。

通過(guò)股權(quán)加債權(quán)相結(jié)合的方式，即PPP股權(quán)基金+PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款，可全面解決PPP項(xiàng)目公司對(duì)于項(xiàng)目的資本金和項(xiàng)目貸款兩方面的融資需求。股權(quán)加債權(quán)的融資方式，使商業(yè)銀行的理財(cái)資金既能夠服務(wù)于社會(huì)資本，也可以服務(wù)于政府資本，同時(shí)滿(mǎn)足政府及社會(huì)資本兩方面的項(xiàng)目資本金需求。

3.2 債務(wù)融資工具

重點(diǎn)產(chǎn)品為項(xiàng)目收益票據(jù)(PRN)及資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)。

在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期及建設(shè)期，項(xiàng)目公司有較大資金需求，金融機(jī)構(gòu)可對(duì)項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目公司或集團(tuán)公司，向其發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)，以募集資金后用于PPP項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也可用于置換前期形成的銀行貸款，項(xiàng)目收益票據(jù)發(fā)行期限可以涵蓋項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與收益整個(gè)生命周期，資金投放期限的設(shè)計(jì)應(yīng)與項(xiàng)目現(xiàn)金流回收進(jìn)度形成匹配。

對(duì)于已完成建設(shè)并投入使用的PPP 項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可對(duì)項(xiàng)目所能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行未來(lái)收益測(cè)算，融資方案建議重點(diǎn)采用資產(chǎn)支持票據(jù)方式幫助企業(yè)盤(pán)活資金。同時(shí)，在項(xiàng)目收益票據(jù)產(chǎn)品存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)綜合考慮在項(xiàng)目收益票據(jù)行權(quán)的情況，對(duì)同時(shí)滿(mǎn)足注冊(cè)資產(chǎn)支持票據(jù)的企業(yè)，可靈活采用發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)用以置換項(xiàng)目收益票據(jù)。

3.3 移交、運(yùn)營(yíng)、移交(TOT)模式下的受讓政府存量資產(chǎn)

股權(quán)融資：銀行理財(cái)資金對(duì)接定向資產(chǎn)管理計(jì)劃作為優(yōu)先級(jí)LP(合伙人)，出資占比90%；項(xiàng)目公司出資10%作為劣后級(jí)LP，同時(shí)，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支有限合伙制股權(quán)投資基金，基金以股權(quán)方式增資TOT項(xiàng)目公司，并發(fā)放項(xiàng)目貸款或股東借款。所獲得的資金全部用于受讓政府的存量資產(chǎn)，可提前幫助政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入、優(yōu)化政府財(cái)務(wù)報(bào)表，TOT項(xiàng)目公司以依靠受讓資產(chǎn)未來(lái)產(chǎn)生的現(xiàn)金流或政府采購(gòu)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)銀行股權(quán)、債權(quán)的退出。

目前，PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入快速的發(fā)展階段，未來(lái)資金需求迫切且龐大，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)這類(lèi)融資需求積極開(kāi)展股權(quán)、債權(quán)、貸款相結(jié)合的金融產(chǎn)品，并提供投資、融資、及金融渠道等對(duì)接服務(wù)。

4.結(jié)語(yǔ)

PPP融資模式在中國(guó)發(fā)展還處于初期稚嫩的階段，機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)并存，個(gè)人認(rèn)為政府、金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)需要注意以下幾點(diǎn)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理：

4.1 政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，并明確項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等；

4.2 政府部門(mén)創(chuàng)造良好環(huán)境，包括但不限于：明確說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式等；

4.3 項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。并嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》等規(guī)定，采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)商參與示范項(xiàng)目開(kāi)展建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；

4.4 PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要一個(gè)完整法律體系來(lái)支撐，項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)牽扯多方，依據(jù)的法律也牽扯多個(gè)領(lǐng)域，合同體系中項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等需要完善法律體系維護(hù)。

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