時秀花

(中國人民銀行南京分行營業(yè)管理部，江蘇 南京 210002)

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新常態(tài)下我國中期預算面臨的挑戰(zhàn)與對策研究

時秀花

(中國人民銀行南京分行營業(yè)管理部，江蘇 南京 210002)

實施中期預算有助于實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展，目前，編制中期預算已成為很多國家的通行做法。隨著我國財政改革的不斷深入，我國預算改革的一個重要方面就是引入中期預算機制。本文擬在學習主要國家實踐經(jīng)驗的基礎上，分析我國實施中期預算面臨的挑戰(zhàn)，并結合實際提出開展中期預算的對策。

中期預算；中期支出框架；中長期規(guī)劃

實施中期預算有助于實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展，增強政府財政承諾的可信度。目前，編制中期預算已成為很多國家的通行做法。隨著我國財政改革的不斷深入，我國預算改革的一個重要方面就是引入中期預算機制。2015年1月1日實施的《中華人民共和國預算法》要求建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理，按照三年滾動的方式編制中期財政規(guī)劃，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，優(yōu)化公共資源配置，標志著我國開始正式實行中期預算。相較于已有多年實踐經(jīng)驗的西方國家，我國中期預算尚處于起步階段，學習其他國家的做法，有助于構建適用于我國的中期預算框架。本文擬在學習主要國家實踐經(jīng)驗的基礎上，分析我國實施中期預算面臨的挑戰(zhàn)及對策。

一、中期預算概述

(一)中期預算的概念

世界銀行在《公共支出管理手冊》(1998年)中把這種跨3-5個年度的預算規(guī)劃稱之為“中期支出框架”(medium term fiscal framework，MTEF)，它由一個自上而下的資源范圍、一個自下而上的對現(xiàn)有政策的當前和中期成本的估算、以及成本和可用資源的匹配三部分組成。從形式上看，中期預算是一個為期3-5年的滾動的、具有約束力的預算框架，旨在為政府和各部門提供財政年度中的支出預算必須遵守的預算限額，從而有效控制不斷增長的財政支出。從本質上看，中期預算是將詳細的預算估計與財政政策連接起來的約束程序，通過事先核定硬性預算上限，改變部門支出動機來加強年度預算進程。

完整的中期預算一般經(jīng)過四個步驟：制定一份宏觀經(jīng)濟報告，揭示影響預算總量的宏觀經(jīng)濟指標；編制一份財政政策報告，闡明政府的中長期政策目標及優(yōu)先順序；在綜合考慮宏觀經(jīng)濟框架、財政政策目標的基礎上制定中期支出框架；編制與中期預算框架緊密銜接的年度預算。

(二)主要國家的實踐經(jīng)驗

從20世紀70年代末、80年代初開始，OECD國家紛紛進行了以預算改革為核心的財政改革，引入中期預算模式，以應對持續(xù)低速增長的經(jīng)濟狀況和不斷惡化的財政業(yè)績。盡管各個國家的進展和效果各不相同，但各國中期預算呈現(xiàn)出以下特點。

一是實現(xiàn)財政可持續(xù)?？v觀引入中期預算的國家和地區(qū)，通過對財政收支動態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展趨勢進行預測分析，提早對未來年度的財政收入和支出進行合理安排，都在不同程度上實現(xiàn)了財政可持續(xù)發(fā)展，有效控制了政府支出規(guī)模和財政赤字，增強了政府財政承諾的可信度。

二是確保逐年滾動。各國的中期預算都是逐年滾動的，保持固定跨度的預算周期。各國每年編制一次中期預算，根據(jù)預算執(zhí)行情況以及經(jīng)濟發(fā)展變化的最新預測，對有關指標進行調整、修改和更新，避免計劃與實際的脫節(jié)，克服年度預算中的短期行為和隨意性，保證各項政策運行的連續(xù)性。

三是增強法律約束。各國多以法律的形式將中期預算固定下來，成為正式預算過程的一部分，并與年度預算的安排相結合，增強了對年度預算的約束力。如美國的《國會預算和扣押款項控制法》，法國的《預算基本法》等法規(guī)均明確了將中期財政計劃作為政府制定年度預算過程的一項必要組成部分。

四是加強分工協(xié)作。各國在編制中期預算的過程中，部門之間的分工明確，協(xié)同合作，將各部門優(yōu)勢發(fā)揮到最大。如法國由財政部預測司和預算司共同完成財政中長期計劃，預測司負責預測財政經(jīng)濟發(fā)展趨勢，提出計劃安排的基本原則和重大的財政改革措施，預算司負責測算財政收支具體情況，編制年度預算和財政收支計劃，提出具體財政政策措施。

二、我國中期預算現(xiàn)狀

2015年我國開始部署編制三年支出中期規(guī)劃，正式實施中期預算。在此之前，我國在年度預算制度中考慮多年度因素，如定期編制中期財政計劃，對政府投資的重大項目采取單獨規(guī)劃的方法等；并于2008年選擇河北省、焦作市、蕪湖縣作為中期預算改革試點，探索適合我國的中期預算模式。改革試點為正式開展中期預算打下了基礎，下面以河北省的中期預算改革實踐為例，簡要介紹預算實踐情況。

一是編制部門中長期發(fā)展規(guī)劃。各部門根據(jù)省委省政府一定時期的重大戰(zhàn)略部署和全省經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制部門職能領域內(nèi)的中長期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標、投入重點、預期績效，編制三年分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為部門編制發(fā)展性支出三年滾動預算的基礎和前提，增強預算安排的預見性和前瞻性，實現(xiàn)政策與預算的有效聯(lián)結。

二是建立三年滾動項目庫。按照規(guī)定程序和要求認真篩選論證支出項目，每年上報三年期預算項目內(nèi)容，并逐年依次向前滾動。第一年的預算項目按照當年要求編制，其后兩年預算項目應按照中長期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點支出方向及重大項目，原則上要編列到具體項目，具有實質內(nèi)容和明確的項目資金用途。對于項目庫中項目的及時滾動更新，促進中長期政策目標的實現(xiàn)。

三是編制三年滾動預算建議計劃。編制年度發(fā)展性支出建議計劃及其后兩年發(fā)展性支出預算建議計劃，按照輕重緩急和集中財力辦大事原則，在上年支出限額(剔除一次性支出項目)的120%內(nèi)統(tǒng)籌安排，將三年內(nèi)應予保證的重大支出項目編入預算建議計劃；對能夠預見、應編入而未編入三年滾動預算的項目，原則上在編制年度預算時不予安排。預算限額一經(jīng)確定一般不予調整，除非新出臺的重大支出政策在原有預算限額內(nèi)難以統(tǒng)籌安排。

三、我國實施中期預算面臨的挑戰(zhàn)

我國已邁出了中期預算的第一步，但與國外更為成熟的中期預算理論和模式相比，我國中期預算還存在較大的調整和改進空間。

(一)中期預算仍處于過渡階段。從主要國家的實踐經(jīng)驗來看，這些國家已不存在純粹的年度預算，編制的中期預算都比較詳細和廣泛，盡可能全面的包括了政府所有的收入和支出，以及對財政狀況具有現(xiàn)時或未來影響的決策，其分項水平和詳細程度都與年度預算項目基本相同。我國的中期預算在詳細程度上，中期預算不同于年度預算，第一年的預算項目按照當年要求編制，其后兩年預算項目按照中長期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點支出方向及重大項目；在預算范圍上，僅將發(fā)展性支出納入中期預算的范圍，尚未包括政府預算的其他方面。這種中期預算屬于年度預算向中期預算演進過程中的一種過渡形式，而不是全面的、徹底的中期預算。

(二)中長期規(guī)劃易與實際脫節(jié)。宏觀經(jīng)濟報告、財政政策報告是編制中期預算框架的依據(jù)，需要統(tǒng)籌考慮政府的經(jīng)濟增長目標、通貨膨脹目標和其他宏觀經(jīng)濟目標，考慮未來年度的收入、支出及合理制定預測假設，并根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的變化進行不斷的調整和修訂。我國定期編制國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃，以及與之相適應的國家財政發(fā)展計劃，但我國當前的中期財政計劃沒有對收入的來源和數(shù)量、支出的用途和數(shù)量等方面做出詳盡的規(guī)劃，只是一個財政部門內(nèi)部的指導性計劃。另一方面，目前我國五年規(guī)劃的五年是固定的五年，確定后一般不做調整，而目前實施的中期預算是三年期滾動預算，這就導致在實際運行中難以避免財政中期計劃與實際經(jīng)濟運行脫節(jié)的現(xiàn)象。

(三)宏觀經(jīng)濟框架、財政政策報告與預算的聯(lián)結不緊密。宏觀經(jīng)濟框架、財政政策報告以及預算限額，作為指導各部門編制預算的起點和基礎框架，應該與預算牢固的聯(lián)結在一起，以確保財政可持續(xù)性和基于政策優(yōu)先性的資源配置。我國具有制定跨年發(fā)展計劃的多年實踐和豐富經(jīng)驗，如5年期的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃以及國家財政發(fā)展計劃，但這些計劃尚未與預算掛鉤，與預算程序和預算資源配置沒有相應銜接，導致計劃的可實施性不強。財政政策與預算也存在類似脫節(jié)，在預算編制過程中，沒有評估現(xiàn)行政策和新政策的成本及未來財政效應，沒有及早做出繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策或出臺新政策的決定，造成預算執(zhí)行過程的調整、追加頻繁，導致問題更加復雜、更難解決。

(四)現(xiàn)行預算程序不能完全滿足中期預算需要。引入中期基礎預算和實施有力的支出控制都要求采用自上而下的預算程序，建立與政府政策優(yōu)先性相適應的部門支出限額，形成預算硬約束。我國目前采用的“二上二下”預算程序中，各支出部門在缺乏明確的政策框架和資源約束框架的情況下，在不清楚政府在中期內(nèi)的政策目標、重點和優(yōu)先性，也不了解政府的財政收入、支出、盈余、赤字、債務等總額目標以及必須遵守的預算限制下，自下而上地啟動預算編制程序，預算限額只有在預算控制數(shù)下達后才確定，這種模式下確定的預算限額是內(nèi)含于預算編制過程中，而不是產(chǎn)生于預算編制過程之外，這樣產(chǎn)生的預算限額難以形成硬預算約束，與中期預算的內(nèi)在邏輯存在沖突。

四、我國實施中期預算的對策建議

推進中期預算工作應是一個長期的、循序漸進的過程，我們需要結合中國國情，在改革過程中逐步完善，直至形成適合中國國情的、成熟的中期預算模式。

(一)循序漸進，實施全面的中期預算。全面、徹底的中期預算不是簡單的年度擴充，也不是簡單的預測，而是要求根據(jù)宏觀經(jīng)濟與政策進行高質量的預測，需要對支出構成信息進行詳細的了解。為此，我們需要循序漸進，逐漸由過渡形式的中期預算向全面、徹底的預算演進，首先要細化中期預算項目，可以參照國際通行的分類標準，調整現(xiàn)行的預算分類，便于通過這些分類分析宏觀經(jīng)濟因素與政策因素對預算支出的影響；其次我們要實施全面預算，在中期宏觀經(jīng)濟與政策籌劃的基礎上對政府整體進行預估，反映政府所有收支情況，而不僅將發(fā)展性支出納入預算范圍。

(二)與時俱進，做好中長期規(guī)劃。成功的預算改革要致力于強化預算準備過程的基礎工作，特別是預算文件(宏觀經(jīng)濟框架、財政政策報告、中期預算框架和預算指南)的起草和籌劃，這些準備工作很大程度上決定了預算的質量。鑒于我國宏觀經(jīng)濟框架、財政政策報告等中長期規(guī)劃易與現(xiàn)實脫節(jié)，在此后的預算實踐中，我們可以將中期預算編制與中長期規(guī)劃有機結合起來，逐年編制3年中長期規(guī)劃，并根據(jù)宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化適時調整規(guī)劃，以便促進中長期規(guī)劃指導作用的實現(xiàn)。

(三)反復磨合，促進各環(huán)節(jié)的聯(lián)結。計劃、政策與預算的有機聯(lián)結，有利于促進財政政策的可持續(xù)性，實現(xiàn)基于政策優(yōu)先性的資源配置。我們可以借鑒國際做法，采用基線籌劃法替代基數(shù)法，包括兩個步驟：一是預測假設當前政策與規(guī)劃不做任何改變時的收支數(shù)額，即“預算基線”。二是評估采納擬議中的新政策對預算造成的影響，即預算的“線上”部分。在此基礎上準備的宏觀經(jīng)濟報告、財政政策報告、預算限額等與實際聯(lián)結更緊密，更具有可操作性。計劃、政策與預算間聯(lián)結機制的確立，有助于對政府中期可得財政資源的供給，與預算中采納的計劃和政策引發(fā)的資源需求進行反復磨合，以確保財政可持續(xù)性和基于政策優(yōu)先性的資源配置。

(四)取長補短，改進預算程序。鑒于我國目前采用的“二上二下”預算程序難以形成硬預算約束，實踐中，我們可以借鑒國際經(jīng)驗，梳理預算流程，建立中期預算框架，以自上而下方法開始預算程序，將預算限額的確定提前到預算準備階段，作為各部門編制中期預算及年度預算的硬約束，促進各部門在限額內(nèi)進行資源再分配。也就是說，在中期預算中，首先進行宏觀經(jīng)濟預測和中長期財政規(guī)劃，制定財政政策、目標、預算總量、預算限額等，然后基于國家政策優(yōu)先性考慮設定部門限額，包括目標和部門支出最高限度，再將經(jīng)過審議的宏觀經(jīng)濟預測、長期規(guī)劃、財政目標、預算限額等一并下發(fā)，使得各部門在中長期規(guī)劃及預算指導下編制預算，減少預算編制的不確定性。

[1] 王雍君：《中國公共預算改革：從年度到中期基礎》，經(jīng)濟科學出版社，2011年.

[2] 白彥鋒：《中期預算改革與我國現(xiàn)代財政制度構建》，中國財政經(jīng)濟出版社，2015年.

[3] 趙玉華：《引進中期滾動預算原因的國際比較》，《黑龍江對外經(jīng)貿(mào)》，2011年第4期.

[4] 白彥鋒，葉菲：《中期預算：中國模式與國際借鑒》，《財政金融研究》，2013年第1期.

[5] 張晉武：《歐美發(fā)達國家的多年期預算及其借鑒》，《財政研究》，2001年第10期.

[6] 河北省財政廳預算處：《編制發(fā)展性支出三年滾動預算的實踐》，《預算管理與會計》，2009年第7期.