◎張洪慶

稅務(wù)稽查約談制度研究——以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的視角

◎張洪慶

20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，公共管理的理論和方式都發(fā)生了巨大變化，深刻影響了世界各國(guó)的政府管理模式。稅務(wù)稽查約談制度就是新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物之一。本文將分析稅務(wù)稽查約談制度與新公共管理運(yùn)動(dòng)的關(guān)系，提出一些我國(guó)在完善稅務(wù)稽查約談制度過程中需要注意的問題。

稅務(wù)稽查約談，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收稅款的過程中發(fā)現(xiàn)可疑行為或違法行為跡象之后，但是由于證據(jù)不充分，而約請(qǐng)納稅人進(jìn)行溝通協(xié)商，促使納稅人依法納稅的一種工作方式。這一制度的形成是由于新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張政府要轉(zhuǎn)變管理模式，以為人民服務(wù)為中心，向著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，保證納稅人的合法權(quán)益，對(duì)我國(guó)稅務(wù)工作進(jìn)行規(guī)范。

稅務(wù)稽查約談制度的作用和特點(diǎn)

體現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)的思想觀念。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展，許多學(xué)者對(duì)于我國(guó)稅務(wù)工作的看法發(fā)生了轉(zhuǎn)變，認(rèn)為稅收管理制度既要維護(hù)國(guó)家的權(quán)利，也要維護(hù)納稅人的權(quán)利。按照新型的公共管理理論，稅收制度是國(guó)家和納稅人之間的社會(huì)契約，我國(guó)政府的稅收管理應(yīng)當(dāng)從以往的“監(jiān)督管理型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ畏?wù)管理型”。我國(guó)政府頒布的《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》當(dāng)中，就體現(xiàn)了這種觀點(diǎn)，大大提高了對(duì)納稅人合法權(quán)益的保護(hù)力度，制定了許多保護(hù)納稅人合法權(quán)利的條款。比如在稅務(wù)機(jī)關(guān)允許的情況下，納稅人被查封的財(cái)產(chǎn)可以繼續(xù)被納稅人使用。為了實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型稅務(wù)管理”，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須改變過去以監(jiān)督打擊為主的工作方式，樹立為納稅人服務(wù)的理念，以便履行自身的管理職能。

提高了稅務(wù)稽查的工作效率。在稅務(wù)管理工作過程中舉行稅務(wù)稽查約談，能夠節(jié)省到異地進(jìn)行調(diào)查取證所花費(fèi)的費(fèi)用，縮短案件的調(diào)查時(shí)間，降低稅務(wù)稽查的執(zhí)法成本，大大提高了稅務(wù)稽查工作的效率。在新公共管理運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，一切公共管理制度改變所造成的收益都要比改動(dòng)的成本大，稅務(wù)稽查約談制度也是如此。我國(guó)在初步推行稅務(wù)稽查約談制度的過程中，肯定會(huì)產(chǎn)生一些制度變動(dòng)上的成本，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，衡量制度的具體實(shí)施是否有利于稅務(wù)管理，逐步對(duì)稅務(wù)稽查約談制度進(jìn)行完善。

緩解了納稅信用危機(jī)。對(duì)于我國(guó)目前的稅務(wù)管理狀況而言，各種偷稅漏稅現(xiàn)象泛濫，納稅人的納稅信用出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)。如果不對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行有效改善，將會(huì)對(duì)我國(guó)的稅收管理造成惡劣影響，減少我國(guó)政府的財(cái)政收入。而以往的稅務(wù)管理以懲罰和打擊手段為主，將納稅人放在被管理者的位置上，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人處于不平等的地位上，納稅人不愿意去配合稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理工作，導(dǎo)致稅務(wù)管理工作難以進(jìn)行。而稅務(wù)稽查約談制度不一樣，這種制度將納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)放在平等的位置上，以約談形式來進(jìn)行溝通，約談的時(shí)間、地點(diǎn)由雙方共同進(jìn)行，讓納稅人充分感受到了尊重，在心理上傾向于配合稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理工作。

完善我國(guó)稅務(wù)稽查約談制度的關(guān)鍵點(diǎn)

統(tǒng)一相關(guān)立法。為了確保稅務(wù)稽查約談制度的落實(shí)，首先要通過立法來對(duì)該制度進(jìn)行規(guī)范和落實(shí)。我國(guó)稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見》當(dāng)中，就對(duì)稅務(wù)稽查約談制度的工作內(nèi)容、工作流程、職責(zé)范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，這也是稅務(wù)稽查約談工作得以開展的具體依據(jù)。根據(jù)《意見》的具體規(guī)定，納稅評(píng)估當(dāng)中不是由于主觀原因引起的差錯(cuò)，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)約請(qǐng)納稅人，對(duì)差錯(cuò)納稅進(jìn)行糾正，采取補(bǔ)救措施，有條件的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，可以設(shè)置專門的約談室。我國(guó)政府要不斷完善和補(bǔ)充相關(guān)的法律條款，確保稅務(wù)稽查約談制度能夠發(fā)揮實(shí)際效用。

完善工作制度。有了相關(guān)的法律條款作為工作依據(jù)以后，還要制定稅務(wù)稽查約談的有效實(shí)施方案。實(shí)施方案當(dāng)中應(yīng)當(dāng)包括稅務(wù)稽查約談所要遵循的原則、約談的提出方式、雙方的前期準(zhǔn)備、約談的組織實(shí)施、約談結(jié)果的監(jiān)督處理等等。目前，我國(guó)大部分地區(qū)仍然缺乏相關(guān)的具體工作制度，少數(shù)地區(qū)即使有稅務(wù)稽查約談的工作制度，內(nèi)容也不夠完善，需要進(jìn)行補(bǔ)充。我國(guó)可以借鑒其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，由省稅務(wù)廳制定相關(guān)的工作方案，下發(fā)到各個(gè)基層單位，由基層單位根據(jù)實(shí)際工作情況，將意見反饋給上級(jí)部門，對(duì)工作方案進(jìn)行補(bǔ)充完善。

建立評(píng)估機(jī)制?？茖W(xué)有效的納稅評(píng)估機(jī)制，能夠確保稅務(wù)稽查約談的結(jié)果能夠得到落實(shí)?？茖W(xué)有效的納稅評(píng)估機(jī)制需要包括四方面的問題：首先是促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行誠(chéng)信納稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)要根據(jù)不同企業(yè)的納稅表現(xiàn)，為其劃分納稅信用等級(jí)，對(duì)不同等級(jí)的企業(yè)采取不同的管理措施，并且制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)提高自己的納稅信用等級(jí)。其次是控制稅源的變化趨勢(shì)，通過對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的觀察，判斷稅源可能發(fā)生的變化。還有稅務(wù)部門要多多向納稅人進(jìn)行宣傳教育，向納稅人普及稅法知識(shí)，灌輸“合法納稅”的觀念。最后是嚴(yán)厲打擊偷稅漏稅行為，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的跡象要及時(shí)進(jìn)行調(diào)查與阻止，保護(hù)我國(guó)政府的合法財(cái)政收入。

明確權(quán)利義務(wù)。稅務(wù)稽查約談制度當(dāng)中，要明確列出納稅人合法承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，以及不履行這些義務(wù)可能會(huì)引發(fā)的法律后果。這是為了增強(qiáng)稅務(wù)稽查約談制度的約束力，確保稅務(wù)稽查約談能夠取得實(shí)際效果。納稅人應(yīng)當(dāng)在稅務(wù)稽查約談中如實(shí)回答稅務(wù)機(jī)關(guān)所詢問的問題，不得對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行隱瞞、掩飾、欺騙；對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的一些疑問，納稅人要積極配合稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查研究；稅務(wù)機(jī)關(guān)要在進(jìn)行約談之前與納稅人約定時(shí)間和地點(diǎn)；納稅人有權(quán)利聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)人員作為約談的顧問；約談雙方要對(duì)約談過程進(jìn)行書面記錄。

稅務(wù)稽查約談制度是新公共管理運(yùn)動(dòng)當(dāng)中產(chǎn)生的優(yōu)秀制度成果之一，體現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念，提高了稅務(wù)管理的工作效率，緩解了我國(guó)的納稅信用危機(jī)。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過立法手段為其提供依據(jù)，對(duì)具體制度進(jìn)行補(bǔ)充完善，通過評(píng)估機(jī)制來確保約談成果實(shí)施，明確納稅人在約談過程中的權(quán)利和義務(wù)，提高我國(guó)稅務(wù)管理的管理水平。

（作者單位：1 .河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院； 2.江蘇省灌云縣國(guó)家稅務(wù)局）