◎高子瞻

合理規(guī)制人口準(zhǔn)入

◎高子瞻

為了限制外來人口過度涌入大城市而制定的人口準(zhǔn)入制度自實(shí)行以來一直備受爭議。該制度背后所反映出的根本問題是人口過多和資源稀缺之間的矛盾。本文主要分析了人口涌入的原因，及規(guī)制人口涌入的現(xiàn)行政策，并對于解決這一問題提出了建議。

作為人口眾多的大國，人口福利一直以來都是我國發(fā)展的重要支持，但是同時(shí)也造成了較多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。在面臨深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，人口政策更是需要進(jìn)行合理的調(diào)整。新世紀(jì)以來為了控制大城市人口規(guī)模而實(shí)施的“人口準(zhǔn)入制度”也一直備受關(guān)注，爭議不斷。一方面我們亟待解決人口過多造成的問題，但另一方面又不能違反經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)秩序，因此我們必須探尋出合理的解決辦法，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平穩(wěn)定之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

城市外來人口涌入的原因

2015年年末，我國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.47億人，幾乎全部涌入大城市。大城市主要具有這幾方面的的吸引力：首先是就業(yè)機(jī)會(huì)，有了工作就有了生存的基礎(chǔ)。我國區(qū)域發(fā)展失衡，大城市“壟斷了”大量優(yōu)質(zhì)資源，能夠?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展，從而也就創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位。其次是良好社會(huì)保障制度和較高的公共服務(wù)水平，在這個(gè)平臺上更容易體現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。此外，大城市擁有更多教育資源，大批高校畢業(yè)生成為大城市人口的補(bǔ)充者，他們是城市發(fā)展的動(dòng)力，但也增加了城市的人口數(shù)目。

人口過度涌入大城市造成了諸多問題。例如社會(huì)治安問題，交通堵塞的問題，尤其是早晚高峰時(shí)車輛寸步難行。住房擁擠使得城中村的出現(xiàn)，影響了城市風(fēng)貌。大量外來人口涌入城市，使得教育和醫(yī)療資源緊缺現(xiàn)象加劇，自然資源緊張，環(huán)境惡化，特別是近些年嚴(yán)重的霧霾天氣的出現(xiàn)，說明使大城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)處于已經(jīng)超負(fù)荷的狀態(tài)。因此，政府實(shí)行了一系列行政措施和經(jīng)濟(jì)措施。

現(xiàn)行的行政措施和經(jīng)濟(jì)措施

針對人口涌入的行政措施

2013年“全面深化改革的決定”指出要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。2005年北京市政協(xié)委員也曾提出了建立人口準(zhǔn)入制度提案，受到了較大爭議，被認(rèn)為具有歧視色彩。但是隨著實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口政策必須進(jìn)行調(diào)整，以優(yōu)化城市人才結(jié)構(gòu)并解決人口過多和資源稀缺之間的矛盾。

目前，北京、廣州等特大城市已經(jīng)非常注重協(xié)調(diào)人口過多造成的問題和城市發(fā)展對人口需求之間的矛盾，對于高素質(zhì)人才的限制逐漸放松。 2016年上海新出臺的落戶政策細(xì)則明確指出，由于上海所面臨的人才短缺現(xiàn)狀，此次戶籍制度改革將致力于吸引人才，降低了一些目前在上海學(xué)習(xí)和工作的高素質(zhì)人才的入滬門檻。2014年天津市取消了暫住證制度，以吸引青年人才。這是繼上海實(shí)行居住證積分制度后，又一個(gè)直轄市放寬外來常住人口落戶的嘗試。從這幾個(gè)最新出爐的大城市人口政策來看，嚴(yán)厲管理城市戶口的給予依舊是不變的方針，但政策已經(jīng)開始向高素質(zhì)人才傾斜，給他們提供更多的機(jī)會(huì)和優(yōu)勢。

針對人口涌入的經(jīng)濟(jì)措施

通過控制低端產(chǎn)業(yè)進(jìn)京控制人口數(shù)量。北京前兩年就開始對低端、小規(guī)模的個(gè)體產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，使個(gè)體戶大量減少，順義區(qū)流動(dòng)人口增速也顯著下降。但根據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)記載，順義的外來人口總數(shù)仍然在增加。可見這種方式雖然在表面上降低了增速，但是治標(biāo)不治本，只是暫緩了部分人口的進(jìn)入，但是并沒有觸及人口涌入的根本所在，人口增長的總趨勢依然沒有改變。

通過安居政策控制城市人口。根據(jù)現(xiàn)行政策，北京的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房只允許擁有戶口的本市市民購買。這意味著外來人口要比本地人口承受更為沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。以2016年為例，北京經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格約為8500元每平方米，而同期商品房價(jià)格則高達(dá)50000元每平方米，外地人必須支付這415000元每平方米的差價(jià)來買商品房，在如今房價(jià)飛漲的時(shí)代背景下，此差價(jià)也將不斷增大，“內(nèi)外歧視”也將越來越明顯。

因此這一系列政策在實(shí)踐中的有效性尚存在疑問，同時(shí)在理論層面也面臨著爭議。雖然治理由于人口過度涌入造成的問題是必要的，但是我們也不應(yīng)當(dāng)忽視流動(dòng)人口為城市發(fā)展所做的貢獻(xiàn)。外來人口給大城市帶來了人才和低廉的勞動(dòng)力，拉動(dòng)了城市內(nèi)需，刺激了城市消費(fèi)，有利于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，人口的流動(dòng)也是文化交流的一部分，可以促進(jìn)文化的融合。而且城市中的相當(dāng)一部分工作包括公共服務(wù)類也由他們負(fù)責(zé)。此外，上升到法律層面，公民有自由遷徙的權(quán)利，城市的相應(yīng)強(qiáng)硬的行政政策實(shí)質(zhì)上限制了居民的此項(xiàng)權(quán)利。最后，任何制度的運(yùn)行都必須考慮成本和收益的平衡，在我國這樣地域廣闊、人口眾多的大國設(shè)置各種管理人口的行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本、調(diào)查人口信息的成本都不容小視，因此，目前現(xiàn)行的政策是需要改進(jìn)的。

對于合理控制人口涌入的相關(guān)建議

合理城市空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展郊區(qū)。合理規(guī)劃城市空間結(jié)構(gòu)布局，發(fā)展郊區(qū)，消除城鄉(xiāng)目前存在的過大的差距，將會(huì)促進(jìn)城市中心的人口自主流向郊區(qū)。

一方面應(yīng)著重考慮中心城區(qū)承擔(dān)責(zé)任，對原來的功能區(qū)進(jìn)行更好地規(guī)劃，讓人口能夠更合理地在城中分布，同時(shí)釋放因城市規(guī)劃不合理而浪費(fèi)的空間；另一方面，對于各城郊區(qū)域，應(yīng)當(dāng)充分利用其地域和環(huán)境特點(diǎn)，發(fā)展旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。只要帶動(dòng)了郊區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分人口自然就會(huì)在勞動(dòng)力市場機(jī)制的作用逐漸流向郊區(qū)，最終使郊區(qū)能有效分擔(dān)中心城市的壓力。

其次，要完善郊區(qū)的基本服務(wù)。例如交通方面可以借鑒北京，目前北京的地鐵和公交車已基本覆蓋了中心城周邊的大部分區(qū)域，良好的交通狀況是有效利用郊區(qū)環(huán)境的基礎(chǔ)。住房方面，可以建設(shè)價(jià)格低廉的出租房。

完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市人口容量。完善城市的交通、水電、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，為人口的增加完善硬件條件。對此，目前已有一些實(shí)際例子值得借鑒。

譬如在交通方面，北京市的地鐵在距離和數(shù)量已經(jīng)處于全國領(lǐng)先，但為滿足日益增長的交通需求，依舊正在進(jìn)行地鐵的擴(kuò)建項(xiàng)目。在供水方面，既要對現(xiàn)在的供水系統(tǒng)進(jìn)行改造升級，又要建設(shè)引入工程，例如緩解大城市水資源緊張的局面，保障了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

大量涌入人口加重了“看病難”，因此完善醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，提高服務(wù)質(zhì)量是事關(guān)外來人口和本地人口基本醫(yī)療需求的重要問題。首先應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展社區(qū)醫(yī)院，爭取將問題解決在社區(qū)，緩解大醫(yī)院的壓力。例如社區(qū)醫(yī)院先進(jìn)行病情的初步篩檢，將不緊急不嚴(yán)重的病人在社區(qū)醫(yī)院進(jìn)行診治，如遇到疑難問題，再向市級醫(yī)院轉(zhuǎn)診。對此，就要求市級醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)醫(yī)源合理及時(shí)下放，我們就可以更少看到掛號處長長的隊(duì)伍，目前，北京已有5家市屬醫(yī)院進(jìn)行試點(diǎn)，為這種未來常規(guī)化的醫(yī)療步驟進(jìn)行嘗試。

調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。大城市要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，充分吸引高科技和高素質(zhì)人才，轉(zhuǎn)移束縛在低端產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力。例如北京可以將部分產(chǎn)業(yè)向河北等周邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移，將資源留給高技術(shù)企業(yè)，既帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，有效地控制大量勞動(dòng)力人口向北京的遷入。同時(shí)，這樣也可以倒逼勞動(dòng)人口提升自身的素質(zhì)，有利于其更好地就業(yè)。

大城市面臨的人口激增問題是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)等問題在市場經(jīng)濟(jì)條件下的綜合反映，已經(jīng)引發(fā)了影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序，亟待解決。但是實(shí)踐已經(jīng)證明通過戶口、暫住證等硬性的準(zhǔn)入手段并不能取得理想的效果，而且我們沒有權(quán)利去限制人們遷徙和流動(dòng)的自由，市場能夠自己調(diào)節(jié)的就應(yīng)當(dāng)交給市場，政府只在合理的限度內(nèi)發(fā)揮作用，否則不但能解決問題，反而會(huì)增加社會(huì)矛盾。

要想從根本上解決這一矛盾，必須要通過政府和市場的長期協(xié)調(diào)。政府要轉(zhuǎn)變思路，變堵為疏，以行政手段引導(dǎo)，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，通過合理設(shè)置居住條件門檻，按照合理城市空間結(jié)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？偠灾仨殞ΜF(xiàn)行的行政、經(jīng)濟(jì)措施在實(shí)施過程中不斷加以調(diào)整、優(yōu)化，增加城市服務(wù)力度，通過“服務(wù)”達(dá)到“管理”目的。在兼顧公平正義情況下需要采取靈活、有效的行政措施和經(jīng)濟(jì)措施來贏得問題根本解決的時(shí)間。

（作者單位：天津巿南開中學(xué)）