文/錢文婕 編輯/劉麗娟

完勝中歐緊固件爭端

文/錢文婕 編輯/劉麗娟

對于國內(nèi)的緊固件出口廠商，以及以歐洲作為主要市場的出口企業(yè)，乃至涉及國際貿(mào)易反傾銷調(diào)查的我國廣大外貿(mào)企業(yè)而言，2016年1月18日都是值得歡欣鼓舞的日子。就在這一天，WTO執(zhí)行上訴機構(gòu)宣布，全面支持中方在歷時7年之久的中歐緊固件爭端中的立場與主張，同時確認，歐盟在程序透明度、公平比較、傾銷幅度的計算和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的界定等方面違反了世貿(mào)規(guī)則。這是中國入世以來在WTO起訴歐盟的第一案，撼動了歐盟對華反傾銷調(diào)查中的替代國制度的法律基礎(chǔ)，并將對今后歐盟乃至其他國家對華反傾銷的立法與實踐產(chǎn)生深遠影響。這對中國出口企業(yè)應(yīng)對外國反傾銷調(diào)查也具有重要的借鑒意義。

緊固件爭端的“七年抗戰(zhàn)”

中歐緊固件爭端可以追溯到2007 年11月9日。彼時，歐盟委員會對原產(chǎn)于中國的鋼鐵緊固件啟動反傾銷調(diào)查。經(jīng)過近一年半的調(diào)查，歐盟于2009年1月26日做出終裁，宣布對華緊固件產(chǎn)品征收為期五年、最高85%的反傾銷稅。此后，中國對歐盟的緊固件出口急劇下降，在歐盟的市場份額從2008年的26%一路跌至目前的0.5%；貿(mào)易額從征稅前的每年10.7億美元銳減至8000萬美元，下滑幅度高達85%。

歐盟對華緊固件反傾銷措施直接影響到中國對歐盟近10億美元的緊固件出口、上千家緊固件企業(yè)的生存和超過十萬人的就業(yè)，給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟損失。應(yīng)業(yè)界請求，中國政府于2009年7月31日將歐方措施訴諸世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)。這一爭端包含了原審和執(zhí)行之訴兩輪爭端解決程序。

對原審爭端解決，WTO裁定，歐盟對華個別待遇和緊固件反傾銷措施違法。此后，歐盟修改了反傾銷基本法，刪除了關(guān)于個別待遇的規(guī)定；同時啟動了復(fù)審程序，對原緊固件反傾銷措施進行了部分整改，并于2012年10月10日發(fā)布了新的緊固件反傾銷措施，將緊固件反傾銷稅調(diào)低約30%。

盡管如此，考慮到復(fù)審調(diào)查程序仍有多處違法，中國政府于2013年10月，再次將歐盟緊固件復(fù)審措施訴諸WTO爭端解決機構(gòu)（即“執(zhí)行之訴”），要求歐盟徹底糾正緊固件案所有違法點，完全取消反傾銷措施。2016年1月18日，WTO最終裁定，歐盟對華緊固件反傾銷措施違反世貿(mào)規(guī)則，中國獲得全面勝訴。至此，中歐緊固件反傾銷爭端塵埃落定。

原審之勝：“個別待遇”被裁定違法

在中國政府于2009年7月將歐盟緊固件反傾銷措施訴諸WTO爭端機制之后，WTO專家組和上訴機構(gòu)分別在2010年12月3日和2011年7月15日發(fā)布裁決，宣布歐盟對華個別待遇的立法，以及歐盟對華緊固件反傾銷措施在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的界定和信息披露等多個方面違反了世貿(mào)規(guī)則。其中，WTO對“個別待遇”違法性的確認，對后續(xù)歐盟對華反傾銷的立法和實踐產(chǎn)生了非常重要的影響。

長期以來，歐盟對華反傾銷立法存在歧視性規(guī)定，個別待遇便是其中之一。根據(jù)原《歐盟反傾銷基本條例》第9.5條，中國企業(yè)必須遞交書面申請證明其已同時滿足了五個條件（即外資或合資企業(yè)可自由將資本和利潤返回本國；可自由決定出口價格、數(shù)量和條件；私人控制絕大部分股份，政府官員雖然在董事會中任職或擔任重要管理職務(wù)，但其所占比例較小，或有足夠的證據(jù)證明企業(yè)不受國家干預(yù)，具有充分的獨立性；按市場匯率結(jié)匯；如果單個出口商獲得不同稅率，不會因政府干預(yù)而采取規(guī)避措施），才能采用自己的出口價格來計算傾銷幅度，獲得單獨稅率（即“個別待遇”或“單獨稅率”）。在反傾銷調(diào)查中，“個別待遇”不當?shù)丶又亓酥袊髽I(yè)的應(yīng)訴負擔，并且人為夸大了中國產(chǎn)品的傾銷幅度，導(dǎo)致眾多合作出口廠商被征收高額的全國性關(guān)稅。

根據(jù)WTO專家組和上訴機構(gòu)在緊固件爭端中的裁決，歐盟于2012年9月3日公布了第765/2012號條例，修改了《歐盟反傾銷基本條例》第9.5條有關(guān)個別待遇的立法。在隨后歐盟啟動的反傾銷調(diào)查中，應(yīng)訴的中國企業(yè)均受益于新法，無須提出上述申請便可自動獲得單獨稅率。只要積極應(yīng)訴，中國出口廠商通常都能自動獲得單獨稅率。

執(zhí)行之勝：顯著提高了“替代國”門檻

WTO執(zhí)行專家組和上訴機構(gòu)分別于2015年8月7日和2016年1月18日發(fā)布對于中歐緊固件執(zhí)行爭端的裁決結(jié)果。作為終審結(jié)果，執(zhí)行上訴機構(gòu)支持了中國政府提出的全部主張，裁定歐盟對華緊固件反傾銷復(fù)審措施在公平比較、傾銷幅度的計算、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的界定、利害關(guān)系方和信息披露等方面違反了WTO貿(mào)易規(guī)則。這些問題恰恰是采用非市場經(jīng)濟替代國方法來計算中國出口產(chǎn)商的正常價值和傾銷幅度難以避免的內(nèi)在缺陷。根據(jù)WTO專家組和上訴機構(gòu)的裁決，今后，如果歐盟繼續(xù)采用此類替代國方法將具有相當大的難度。

一是WTO的裁決提高了替代國企業(yè)的合作門檻。根據(jù)WTO的裁決，由于替代國企業(yè)屬于利害關(guān)系方，因此必須像應(yīng)訴企業(yè)一樣積極配合調(diào)查，履行WTO《反傾銷協(xié)定》有關(guān)程序透明度的要求。簡言之，替代國企業(yè)必須要有正當理由，并且能提供非保密摘要，才能對有關(guān)信息進行保密處理。否則，其提供的信息不得被調(diào)查機關(guān)所使用。該項裁決提高了替代國企業(yè)的合作門檻，很多之前愿意成為替代國企業(yè)的外國生產(chǎn)商可能因此退而止步。這些企業(yè)必須權(quán)衡自身是否值得無償投入巨大的人力和財力來全力配合調(diào)查，因為一旦合作不充分，可能導(dǎo)致反傾銷調(diào)查終止或無效，并使自己被調(diào)查機關(guān)列入不配合調(diào)查的“黑名單”。

二是根據(jù)WTO的裁決，歐盟對中國企業(yè)計算傾銷幅度時，必須涵蓋所有的出口交易。而此前，歐盟在計算中國企業(yè)傾銷幅度時，由于替代國企業(yè)的產(chǎn)品型號只有部分與中國產(chǎn)品的型號相同或相似，一直排除了大量與替代國產(chǎn)品型號無法匹配的出口交易。在緊固件復(fù)審調(diào)查中，被排除的出口交易量高達48%。在執(zhí)行之訴中，歐盟的這種做法被WTO裁定違法。今后，對于不能匹配的產(chǎn)品型號，歐盟必須就產(chǎn)品差異進行價格調(diào)整，或者采用加權(quán)平均的方法來確保傾銷幅度的計算能夠涵蓋所有的出口交易。這無疑會給調(diào)查機關(guān)帶來巨大的工作量。

三是根據(jù)WTO的裁決，歐盟在采用替代國價格或成本數(shù)據(jù)計算中國產(chǎn)品的正常價值時，必須對影響價格可比性的成本差異進行必要調(diào)整，以便確保調(diào)整后的產(chǎn)品具有價格可比性。在緊固件一案中，替代國印度企業(yè)采用自發(fā)電和進口原材料（盤條）生產(chǎn)緊固件，而中國出口廠商使用電網(wǎng)供電和國產(chǎn)盤條；此外，印度企業(yè)的原材料消耗效率和電力消耗效率高于中國企業(yè)，而員工的生產(chǎn)效率低于中國企業(yè)。因此，印度替代國企業(yè)的生產(chǎn)成本顯著高于中國企業(yè)。然而，在緊固件復(fù)審調(diào)查中，歐盟以“中國產(chǎn)品的生產(chǎn)成本被扭曲”為由，拒不對“原材料消耗效率”、“盤條進口稅差異”、“電力消耗”、“自發(fā)電”和“生產(chǎn)率”五個成本因素進行調(diào)整，而是直接采用印度企業(yè)的價格和成本數(shù)據(jù)來計算中國企業(yè)的正常價值。歐盟的這一做法被執(zhí)行上訴機構(gòu)裁定違法。在今后的反傾銷調(diào)查中，歐盟必須對影響價格可比性的產(chǎn)品差異進行調(diào)整。這將顯著降低對中國企業(yè)的正常價值和傾銷幅度的測算結(jié)果，同時增加歐盟替代國反傾銷的操作難度。

四是根據(jù)WTO的裁決，歐盟應(yīng)向中國出口廠商說明哪些信息是公平比較所必需的，以便中國出口廠商能夠提供相關(guān)信息來支持其調(diào)整的請求。簡言之，歐盟在采用替代國價格和成本數(shù)據(jù)計算中國產(chǎn)品的正常價值時，中國企業(yè)必須知道替代國企業(yè)的產(chǎn)品特征，才能決定該產(chǎn)品是否與中國產(chǎn)品相似而無需調(diào)整便可用于作為中國產(chǎn)品正常價值計算的依據(jù)。一直以來，歐盟都以保密信息為由拒不披露替代國企業(yè)的產(chǎn)品特征。在復(fù)審調(diào)查中，歐盟被迫披露了替代國企業(yè)的部分產(chǎn)品特征，但對于中方請求進行調(diào)整的其他產(chǎn)品差異，歐盟以中方未能證實其主張為由而予以拒絕。這種做法被執(zhí)行上訴機構(gòu)再次裁定違法。上訴機構(gòu)指出，作為公平比較的第一步，歐委會應(yīng)當首先向中國企業(yè)披露替代國企業(yè)的產(chǎn)品特征。即使產(chǎn)品特征屬于保密信息，歐委會仍然應(yīng)當向中國企業(yè)進行必要的披露，以便中方能夠決定是否需要進一步提出調(diào)整的請求。

事實上，歐委會拒不披露替代國產(chǎn)品的部分特征，是因為印度企業(yè)在原審和復(fù)審調(diào)查中僅愿意提供有限的合作。在原審調(diào)查中，印度企業(yè)沒有按照歐委會的要求來填寫調(diào)查問卷；在復(fù)審調(diào)查中，印度企業(yè)甚至威脅歐委會，如果后者披露印方產(chǎn)品清單和特征，印度企業(yè)將中止合作。如前所述，執(zhí)行上訴機構(gòu)已裁定替代國企業(yè)屬于利害關(guān)系方，因此必須遵守WTO《反傾銷協(xié)定》規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，不得在缺乏正當理由的情況下對信息進行保密處理。因此，在今后的歐盟對華反傾銷調(diào)查中，替代國企業(yè)的選擇問題將存在極大的不確定性。一方面，外國生產(chǎn)商可能因為要付出巨大的精力和財力配合調(diào)查而不愿成為替代國企業(yè)；另一方面，即使調(diào)查初期確定了替代國企業(yè)，但一旦該企業(yè)反悔，調(diào)查機關(guān)將面臨無法獲得必要數(shù)據(jù)而終止調(diào)查的困境。

2月27日，歐盟已撤銷對華緊固件反傾銷措施，同時可能對其他現(xiàn)行對華反傾銷措施進行整改。因此，以往應(yīng)訴的中國出口廠商應(yīng)當密切關(guān)注歐委會近期發(fā)布的官方通告和復(fù)審?fù)ㄖ⒎e極參與相關(guān)程序，在復(fù)審調(diào)查中根據(jù)緊固件爭端的判例，要求歐盟糾正違法措施，從而為自身爭取最大程度的合法權(quán)益。

可以肯定的是，對于反傾銷調(diào)查機關(guān)而言，今后要以非市場經(jīng)濟替代國方法來滿足WTO裁決在程序透明度和公平比較方面的要求將變得非常棘手：其必須耗費大量的時間和精力說服替代國企業(yè)充分配合調(diào)查，還需要依規(guī)對替代國企業(yè)提供的數(shù)據(jù)進行必要調(diào)整，以便使不同型號和特征的產(chǎn)品在調(diào)整之后能夠進行公平比較，并且確保傾銷幅度的計算涵蓋所有的出口交易。而要避免以上困境，最為便捷的途徑就是放棄替代國的方法，在反傾銷調(diào)查中承認中國的市場經(jīng)濟地位。尤其是在歐盟內(nèi)部對中國市場經(jīng)濟地位問題存在較多分歧的背景下，緊固件執(zhí)行之訴的裁定結(jié)果，很可能迫使歐盟更快地放棄替代國反傾銷方法，承認中國的市場經(jīng)濟地位。

除此之外，緊固件爭端的判例還將對其他國家或地區(qū)的對華反傾銷產(chǎn)生影響。比如印度、巴西和土耳其等效仿歐盟采取非市場經(jīng)濟替代國方法對華反傾銷的WTO成員國，就需要重新審視對華反傾銷的立法和實踐，以避免今后被WTO裁定違法而像歐盟那樣喪失國際聲譽，并面臨貿(mào)易報復(fù)。

多方合力的結(jié)晶

在中歐緊固件爭端中，中國的6大訴點共20多個問題全部獲得執(zhí)行上訴機構(gòu)的支持。這在中國乃至WTO爭端解決歷史上都是極其罕見的。中國能夠在該案中獲得輝煌戰(zhàn)果，主要基于多方合力的共同爭取。

首先是中國政府的決心和遠見。根據(jù)WTO貿(mào)易規(guī)則，只有成員國政府才可以啟動爭端解決程序，成為爭端的當事方。應(yīng)業(yè)界請求，我國政府將歐盟緊固件反傾銷措施訴諸WTO。緊固件爭端從2009年磋商持續(xù)至今，走完了世貿(mào)組織賦予成員方的所有法律救濟程序，體現(xiàn)了中國政府利用多邊體制規(guī)則解決貿(mào)易爭端的決心和遠見。

其次是業(yè)界的全力配合。在緊固件爭端解決過程中，國內(nèi)出口廠商和行業(yè)協(xié)會（比如機電產(chǎn)品進出口商會和緊固件行業(yè)協(xié)會）與中國政府緊密配合，提供了大量行業(yè)數(shù)據(jù)和專家意見。從原始爭端解決的結(jié)果來看，歐盟被迫將緊固件反傾銷稅率降低約30%，但稅率仍然偏高，導(dǎo)致中國緊固件生產(chǎn)商無法恢復(fù)對歐出口。在此情況下，業(yè)界并未放棄，行業(yè)協(xié)會號召主要出口廠商繼續(xù)積極支持政府主導(dǎo)的爭端解決程序，最終在2016年初迎來中方全面勝訴的結(jié)果。對于出口廠商來說，先學會“自救”，才有機會等到“日出”。面對反傾銷調(diào)查，出口廠商應(yīng)該積極應(yīng)訴，采取有效策略，有針對性地提交調(diào)查機關(guān)要求的信息，并注意證據(jù)的收集和保留；同時積極參加行業(yè)協(xié)會組織的無損害抗辯，為自身和整個行業(yè)爭取合法權(quán)益。

最后是律師對訴點和證據(jù)的精確把握。我國商務(wù)部多次召集中外律師進行反復(fù)分析討論，才確定了中方的訴點和策略。證據(jù)是法律程序的核心問題，爭端解決的程序亦是圍繞證據(jù)的搜集和運用進行的。對于本案中證據(jù)的準備，最早可追溯到2007年原審反傾銷調(diào)查立案之后歐委會出具的每一份文件和出口企業(yè)遞交的所有資料。在爭端解決過程中，歐盟不只一次地辯解由于辦案官員已被輪換，很難查找到9年前的調(diào)查資料，因此無法回答法官的部分問題，也無法對中方提供的部分證據(jù)進行評論。在WTO爭端解決機構(gòu)看來，歐盟的這些辯解無效，因此最終采納了中方的觀點。

作者單位：卓緯律師事務(wù)所