石萍萍

（淮陰工學(xué)院，江蘇淮安223001）

當(dāng)代中國社會公共治理的環(huán)境分析

石萍萍

（淮陰工學(xué)院，江蘇淮安223001）

社會公共治理是我國社會建設(shè)的重要支撐條件，對我國社會的發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，我國的一些政策措施對社會公共治理的建設(shè)和發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。然而，現(xiàn)有的公共資源供給卻仍然沒有滿足大眾的需求，這也是中國社會建設(shè)面臨的主要問題之一，本文基于我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，研究制約社會公共治理的原因，并提出了走出社會公共治理困境的方法。

當(dāng)代中國；社會建設(shè)；社會公共治理

早在十六屆四中全會時(shí)我國就已經(jīng)開始重視社會建設(shè)的發(fā)展，并提出了新的指導(dǎo)方案，而且方案中涉及到了重點(diǎn)建設(shè)社會公共治理的相關(guān)事宜。社會公共治理不僅能為人們提供更多生活便利，也是社會建設(shè)的重要目標(biāo)，是我國社會發(fā)展的基礎(chǔ)。如今，社會公共治理突顯出不少問題，社會公共治理的困境在哪里，如何克服并超越困境，實(shí)現(xiàn)社會公共治理的順利建設(shè)問題成為當(dāng)前社會討論的熱點(diǎn)之一。

一、社會公共治理的概念

社會公共治理包含的內(nèi)容比較多，學(xué)者給出的定義也比較寬泛。但是，首先就是要區(qū)分社會公共治理和個(gè)人的關(guān)系，社會公共治理即要以個(gè)人為基礎(chǔ)但是又綜合了大多數(shù)人的需求，規(guī)避了極端個(gè)人主義（李友梅，2012）。從已有的研究文獻(xiàn)來看，社會公共治理的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，從參與者的角度來看，社會公共治理就是跳出私人領(lǐng)域探討如何從私人向公眾轉(zhuǎn)化的問題；從參與程度來看，社會公共治理是指在公平合理的環(huán)境下達(dá)成一致；從參與精神來看，社會公共治理是為維護(hù)公共利益為前提的理性活動。因此，社會公共治理就是著重多人參與的公共活動和機(jī)制（顧麗梅，2005）。

二、社會公共治理的理論軌跡

治理理論最初被詹姆斯·羅西瑙定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制（魏濤，2004）。20世紀(jì)90年代初期，公共治理的理論和實(shí)踐研究得到了發(fā)展。公共治理理論的核心價(jià)值在于實(shí)踐領(lǐng)域，而公共事務(wù)管理的核心就是公共產(chǎn)品的供給，這種供給是以實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”（譚莉莉，2002）。而為了實(shí)現(xiàn)這種資源最優(yōu)化配置，市場機(jī)制的角色是無可替代的。市場機(jī)制對于資源的供求非常敏感，決定了資源的流動性，對平衡市場供需關(guān)系發(fā)揮了巨大作用。1989年，世界銀行在其工作報(bào)告中首次提到了“危機(jī)”一詞，隨后，將危機(jī)與發(fā)展擺到了重要的議題中。2000年，聯(lián)合國會議上將全球治理問題進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。魏濤（2006）認(rèn)為西方國家在發(fā)展的過程之中經(jīng)歷了來自政府機(jī)構(gòu)臃腫、社會資源分配失衡等等現(xiàn)實(shí)問題，所以在社會公共治理的領(lǐng)域發(fā)生了沖突。而治理理論能夠統(tǒng)籌兼顧，幫助形成有效的預(yù)警機(jī)制，從而調(diào)節(jié)政府、民間個(gè)體與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。我國研究者則側(cè)重于公共治理的功能性特征，認(rèn)為公共管理是運(yùn)用公共權(quán)力維持秩序，同時(shí)滿足公眾需要的手段（顧建光，2007）。由于公共改革進(jìn)程中慢慢顯露出許多當(dāng)時(shí)治理手段的弊病和不完善，公共治理的實(shí)踐和理論研究得到關(guān)注。早期的研究主要基于世界各國各地區(qū)所形成的區(qū)域性經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出綜合的治理體系，但是區(qū)域性特點(diǎn)明顯，無法服務(wù)于更廣泛的地區(qū)。隨著公共治理理論研究的活躍，研究內(nèi)容逐漸從單個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究轉(zhuǎn)向了能夠服務(wù)于更廣泛地區(qū)的一般性研究，但由于數(shù)據(jù)存在跨地區(qū)性等特點(diǎn)，使得實(shí)證研究無法有效服務(wù)于實(shí)踐（陳麗琴，2004）。國內(nèi)對于公共治理的研究同時(shí)從政府角色、行政網(wǎng)絡(luò)、公眾角色權(quán)利等角度將公共治理進(jìn)行了層級化的研究。由于公共產(chǎn)品屬于非利潤性的，所以在市場競爭下無法像利潤性產(chǎn)品一樣獲得同樣的資源供給，加之，商品性公共產(chǎn)品也會因?yàn)閴艛喽鴮?dǎo)致效率低下，所以公共性產(chǎn)品也會引發(fā)市場機(jī)制無法公平發(fā)揮效益的現(xiàn)象（孫柏瑛，2008）。新公共管理理論本身發(fā)跡于傳統(tǒng)的公共行政管理模式所引發(fā)的政府職能僵化和失效。新公共管理追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能的管理改革，主張把政府管理引入到新時(shí)代的公共管理過程中。新公共服務(wù)理論則用批判性眼光強(qiáng)調(diào)公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式應(yīng)當(dāng)替代行政模式。新公共服務(wù)打造企業(yè)型政府，著重對社會事務(wù)的協(xié)調(diào)和保障（吳文勤，2011）。相對于新公共服務(wù)來說，多中心治理理論將治理的主體放眼于整個(gè)社會，提升了社會組織的地位，主張通過有效合作進(jìn)行治理，綜合政府、非官方機(jī)構(gòu)及公民個(gè)體在內(nèi)的多個(gè)層面（陳振明、薛瀾，2007）。但管理主體的多元化在充分調(diào)動資源量和種類的同時(shí)，也加深了決策過程中的競爭，使得決策的制定過程就是各種治理主體進(jìn)行權(quán)力和資源相互合作并相互制約的狀態(tài)（藍(lán)志勇、陳國權(quán)，2007）。多中心治理手段強(qiáng)調(diào)了規(guī)則的統(tǒng)一性，使得所有的資源支配能實(shí)現(xiàn)有效的交換、增值。同時(shí)，多中心治理也需要政府權(quán)威的保障，限制治理各個(gè)主體的行為，通過宣傳、統(tǒng)一化價(jià)值思想觀念，使治理的主體處于相似的思想價(jià)值觀體系中（昂文才，2014）。

三、造成中國社會建設(shè)中社會公共治理困境的原因

我國社會建設(shè)社會公共治理表現(xiàn)出的不足，究其原因主要是體制或者制度上不夠健全，所以還需要了解制約社會公共治理建設(shè)的深層原因。

1、現(xiàn)有制度對社會公共治理的影響

在過去的時(shí)間里，我國一直在加強(qiáng)制度方面的建設(shè)，從多個(gè)方面對制度進(jìn)行完善，以保證社會的穩(wěn)定和諧。制度的建立健全不僅為實(shí)現(xiàn)社會的科學(xué)管理提供了方向，同時(shí)也界定了現(xiàn)代國家建設(shè)的基本方向，為社會公共治理的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

首先，技術(shù)治理為公共空間的拓展提供了方向，但是技術(shù)治理的應(yīng)用只能在操作層面上提供一些支持，并未在大的策略上發(fā)揮作用。我國中央和地方一直是指導(dǎo)和執(zhí)行的關(guān)系，很多地方上的建設(shè)延續(xù)著我國的傳統(tǒng)治理方式，采用了職權(quán)同構(gòu)和行政分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，這種方式無形中將公共空間和利益進(jìn)行分割。其次，就是制度的某些特性也制約了社會公共治理的建設(shè)。很多制度在公眾參與度上都有不小的限制，只能參與部分環(huán)節(jié)，而且方式比較簡單，就是一個(gè)滿意度評價(jià)，影響力不夠。最后，就是沒有系統(tǒng)支持的公眾參與制度，一般來說公眾參與制度、公共財(cái)物核算和政府績效考評制度會緊緊地聯(lián)系起來，從而保證公眾能夠積極地參與到國家社會建設(shè)中去。但是，我國很多公眾參與制度本身設(shè)計(jì)就比較簡單，且一些能夠聯(lián)系到公眾的單位有無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的劃撥，不僅不能得到配備設(shè)備專項(xiàng)資金的支持，也不能監(jiān)督對公共部門進(jìn)行有效的評測，造成了空轉(zhuǎn)的尷尬局面。

2、國家、民眾與知識分子之間不同需求的矛盾

雖然社會公共治理代表著社會的共性，但是在現(xiàn)代社會體制下，不同人群的利益必定存在較大的不同，這樣群體的需求就會出現(xiàn)矛盾，所以對社會公共治理的認(rèn)知也就不完全相同。在現(xiàn)代社會，我國圍繞建設(shè)什么樣的社會公共治理以及要實(shí)現(xiàn)什么樣的功能等，存在著一些不同的觀點(diǎn)。體制與國家對于社會公共治理的定位不同，事實(shí)上，國家性與社會公共治理有一致的一面，就是國家性的本質(zhì)是社會公共治理的，但是仍然有較大的區(qū)別。

四、走出社會公共治理困境的措施

1、網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用促進(jìn)了社會公共治理的成長

近些年來，我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)很多公益性組織不斷成長，他們將他人的利益和參與者的利益進(jìn)行綜合，促進(jìn)了陌生人之間的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)了彼此的理解、關(guān)愛，讓民眾有更多的責(zé)任，理解了社會公共治理所帶來的價(jià)值。另外，很多組織機(jī)構(gòu)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺組織動員志愿者，從而發(fā)揮他們的公益力量，讓更多的民眾參與進(jìn)來，為推動公益事業(yè)的發(fā)展共享了力量。同時(shí)，在公益活動中也積極降低了參與者的物質(zhì)承擔(dān)，其有自由參與的權(quán)利，也鼓勵(lì)中介階層和大學(xué)生群體積極地發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，增加他們與其他民眾、政府和其他機(jī)構(gòu)溝通的機(jī)會，這些組織活動的開展推動了社會公共治理的構(gòu)建。

2、業(yè)主維權(quán)組織促進(jìn)了社會公共治理的培育

商品房小區(qū)幾乎都有物業(yè)管理，業(yè)務(wù)維權(quán)成為城市生活的重要工作內(nèi)容，并有可能帶動城市社會公共治理的改革。業(yè)務(wù)維權(quán)的動力在于對自身利益和財(cái)務(wù)的維護(hù)，本來屬于市場現(xiàn)象，與社會公共治理本身沒有太大關(guān)系，但是我國的特殊國情，不僅讓業(yè)務(wù)維權(quán)有其市場特征，同時(shí)也融合國家和地方政府的參與，這些就導(dǎo)致了維權(quán)組織具有了社會公共治理的特征。

3、企業(yè)社會責(zé)任的提倡也加強(qiáng)了社會公共治理的發(fā)展

隨著環(huán)境的污染，居民生活條件也在降低，企業(yè)在社會發(fā)展中不僅要求要造福于人民，同時(shí)還要讓他們承擔(dān)更多的社會責(zé)任，越來越大的企業(yè)變身為“企業(yè)公民”的形象，他們運(yùn)用自己的商業(yè)資源、技術(shù)力量和執(zhí)行力，積極地參與到社會的公益事業(yè)當(dāng)中，公共資源的分配結(jié)構(gòu)也就發(fā)生了較大的改變，這些都改變了傳統(tǒng)上對社會公共治理的定義。

此外，公共組織在開展社會公共治理事務(wù)的同時(shí)也要加強(qiáng)對自身的約束，強(qiáng)化功能定位，讓社會公共治理在科學(xué)、合理的公共政策和制度的指導(dǎo)下健康成長。強(qiáng)化公共權(quán)力部門的職責(zé)，讓他們將公益性組織積極地籠絡(luò)起來，發(fā)揮更大的力量。社會公共治理重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)參與度，要建立完善的參與體制，讓民眾熱情地參與到公共事業(yè)中來，在社會團(tuán)體中扮演更加重要的角色。制度上的約束會慢慢變成習(xí)慣上的行為，在促進(jìn)公益性組織成長的同時(shí)，會將社會公共治理的行為傳播出去，讓更多的群體意識到社會公共治理的重要意義，只有這樣才能更好地促進(jìn)我國社會建設(shè)的發(fā)展。

[1] 李友梅、肖瑛、黃曉春：當(dāng)代中國社會建設(shè)的社會公共治理困境及其超越[J].中國社會科學(xué)，2012（4）.

[2] 吳文勤：社會公共治理，現(xiàn)代公共事務(wù)治理的價(jià)值回歸[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）.

[3] 昂文才：論推進(jìn)社會體制改革與實(shí)現(xiàn)社會和諧[J].辦公室業(yè)務(wù)，2014（16）.

[4] 譚莉莉：公共精神：塑造公共行政的基本理念[J].探索，2002（4）.

[5] 藍(lán)志勇、陳國權(quán)：當(dāng)代西方公共管理前沿理論評述[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007（7）.

[6] 顧麗梅：美國新公共服務(wù)理論值反思[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2009（5）.

[7] 孫柏瑛、李卓青：政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008（5）.

[8] 陳振明、薛瀾：中國公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題[J].中國社會科學(xué)，2007（3）.

[9] 魏濤：公共治理理論研究綜述[J].資料通訊，2006（7）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）

淮安市科技計(jì)劃項(xiàng)目，淮安市“三新”科技社區(qū)平臺建設(shè)與創(chuàng)新管理服務(wù)模式研究，編號：HAR2015012。