王雨+劉蓼

【摘 要】土地流轉(zhuǎn)對促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。本文基于連云港贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)不規(guī)范、對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位、干群矛盾加劇等潛在的社會風(fēng)險，并對導(dǎo)致風(fēng)險的原因進(jìn)行了分析，提出了強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為等具有可操作性的對策和建議，對更好地預(yù)防和減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中危機(jī)事件的發(fā)生，進(jìn)而建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 土地流轉(zhuǎn) 對策研究

1 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)的概況

1.1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

贛榆區(qū)現(xiàn)有總?cè)丝?17.85萬人，其中農(nóng)業(yè)人口64.55萬人。全區(qū)耕地面積為105.08萬畝，農(nóng)戶232400戶。目前，全區(qū)已累計流轉(zhuǎn)土地面積55.65萬畝，其中，種養(yǎng)大戶經(jīng)營38.55萬畝，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營9.27萬畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營7.83萬畝。2014年新增土地流轉(zhuǎn)面積5.6萬畝。累計發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積104.06萬畝，占到總耕地面積的91%。104.06萬畝規(guī)模經(jīng)營面積中，實(shí)行土地集中型的31.34萬畝，合作經(jīng)營型的3.25萬畝，統(tǒng)一服務(wù)型的是69.47萬畝。

1.2 土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

（1）以項(xiàng)目帶動為流轉(zhuǎn)主導(dǎo)。厲莊、沙河、門河、金山等鎮(zhèn)先確定要發(fā)展的項(xiàng)目，然后根據(jù)項(xiàng)目的需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出的土地直接用于要發(fā)展的項(xiàng)目，減少了流轉(zhuǎn)出的土地被閑置的可能性。厲莊鎮(zhèn)為發(fā)展藍(lán)莓種植流轉(zhuǎn)10000余畝土地。

（2）以委托流轉(zhuǎn)為主要形式。各鎮(zhèn)集中流轉(zhuǎn)的土地，大多采用委托流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，即農(nóng)戶與村民委員會簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)戶將其承包地委托村民委員會進(jìn)行轉(zhuǎn)包或者出租。黑林、塔山、石橋、金山等鎮(zhèn)多采用這種流轉(zhuǎn)方式。金山鎮(zhèn)還成立了金山鎮(zhèn)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，將各村流轉(zhuǎn)出的土地集中起來，由公司進(jìn)行運(yùn)作。

（3）以有償流轉(zhuǎn)為發(fā)展方向。無論是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，還是政府引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，都是以有償為前提，流轉(zhuǎn)價格高低，視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定，每畝從三四百元到一千多元不等，最高每畝達(dá)到1200元。沙河鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用為前五年1000元，第二個五年1100元，后六年1200元；厲莊鎮(zhèn)發(fā)展藍(lán)莓種植每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用800元，藍(lán)莓見效益后，再從投資商純利潤中拿出5%用于農(nóng)戶分配。

（4）以規(guī)模流轉(zhuǎn)為推進(jìn)重點(diǎn)。各地在引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作中，都以連片規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，塔山鎮(zhèn)新流轉(zhuǎn)土地3000余畝，每塊都在500畝以上；金山鎮(zhèn)新流轉(zhuǎn)土地2000余畝，每塊都在250畝以上。土地流轉(zhuǎn)后實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，解決了農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的管理難、效益低等問題，提高了農(nóng)村土地經(jīng)營效益。

2 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第一章總則第二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。贛榆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，老百姓小農(nóng)意識濃厚，土地就是“命根子”。走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)：大部分農(nóng)民認(rèn)為土地對于自己的家庭非常重要，是生活的依托，如果外出打工賺不到錢，還有兩畝地；部分農(nóng)民寧愿將土地荒著，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去；還有部分農(nóng)民因?yàn)閲页雠_了種糧有補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策，種地不僅不用交錢還發(fā)錢，更不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

2.2 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全

一是，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的建設(shè)對土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，有至關(guān)重要作用。贛榆各鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)中心成立了鎮(zhèn)級“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，但在運(yùn)行中由于對土地流轉(zhuǎn)重視程度不夠、資金短缺（部分工作人員只發(fā)1200元的基本工資，沒有工作積極性）、人員老化（工資待遇低，留不住年輕人）等原因，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場單一，規(guī)章制度缺乏。多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場有利于土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，而目前贛榆土地流轉(zhuǎn)市場單一，區(qū)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心尚未成立，土地流轉(zhuǎn)的管理制度、土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)測制度等也沒有建立，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中干群關(guān)系緊張

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，基層社會矛盾被激化，因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的社會矛盾日益突出。一是社會不斷發(fā)展農(nóng)民的維權(quán)意識和參與村級事務(wù)管理的意識不斷增強(qiáng)，越來越注重自身利益與發(fā)展，與村干部威信不高，工作不透明，形成鮮明對比，老百姓認(rèn)為規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)，村干部有利可圖，反對流轉(zhuǎn)。二是部分基層干部沒有掌握好新時期群眾工作的方式方法，在土地流轉(zhuǎn)中將小矛盾激化成大矛盾，阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。城頭鎮(zhèn)蘇清墩村就因?yàn)檗r(nóng)戶與村干部有矛盾，不同意將自己的承包地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致該村錯失發(fā)展規(guī)模種植的機(jī)會。

一是政府部門管理缺位。贛榆區(qū)1997年進(jìn)行土地二輪承包，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記管理混亂，戶證分離、權(quán)屬不清，甚至個別村委會土地賬目不全，導(dǎo)致其對群眾的號召力大大減弱，激發(fā)農(nóng)民的負(fù)面情緒，成為土地流轉(zhuǎn)的障礙。

二是土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議仍然以口頭協(xié)議為主，即使簽訂合同也不規(guī)范，條款不全，權(quán)利與義務(wù)不明，導(dǎo)致雙方責(zé)權(quán)界線不清，容易引發(fā)糾紛矛盾。以2013年為例，全區(qū)應(yīng)簽流轉(zhuǎn)土地合同17，818份，實(shí)簽8，652份，僅占應(yīng)簽份數(shù)的48.5%。

3 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)對策分析

土地流轉(zhuǎn)社會風(fēng)險防范事關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行的成敗，土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，而且對“三農(nóng)”問題的解決，對整個國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都有著重大作用。

3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系

土地流轉(zhuǎn)管理制度的健全和服務(wù)體系的完善，不僅有利于土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展而且是保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)。一是完善區(qū)、鎮(zhèn)、村三級的管理和服務(wù)體系，讓農(nóng)戶與土地流入方之間的流轉(zhuǎn)程序有法可依，逐步規(guī)范贛榆的土地流轉(zhuǎn)市場。建立區(qū)級土地流轉(zhuǎn)信息庫。在完善三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，開展土地流轉(zhuǎn)登記、信息發(fā)布、土地評估，變更等服務(wù)。通過管理和服務(wù)體系的完善，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的正真受益者。二是從規(guī)范流轉(zhuǎn)合同入手，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，明確承租雙方責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范引導(dǎo)雙方履約行為，及時登記和備案，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。防止因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種社會風(fēng)險。三是完善市場化的流轉(zhuǎn)價格機(jī)制，因流轉(zhuǎn)價格隨意性較大，沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，建議在保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，盡快出臺新的土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 善做群眾工作，打開土地流轉(zhuǎn)新局面

只有取得群眾的認(rèn)可，黨的方針政策才能貫徹落實(shí)下去，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工作的重點(diǎn)，土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。要預(yù)防土地流轉(zhuǎn)社會風(fēng)險的產(chǎn)生，必須千方百計調(diào)動廣大群眾參與土地流轉(zhuǎn)積極性，搞好干群關(guān)系。首先，要善做群眾思想工作。掌握群眾在土地流轉(zhuǎn)中群眾產(chǎn)生的正面情緒和負(fù)面情緒，積極引導(dǎo)，利用電視、廣播、墻報等加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)意義的宣傳，讓群眾明白土地規(guī)模流轉(zhuǎn)對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高土地利用率、增加農(nóng)民收入有重要作用。其次，以務(wù)實(shí)的作風(fēng)處理土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種糾紛。土地糾紛調(diào)解率低是不爭的事實(shí)，究其原因還是雙方利益問題，這就要求基層干部深入群眾當(dāng)中，抓住糾紛的“起火點(diǎn)”，將矛盾化解。最后，要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳。對那些在土地流轉(zhuǎn)過程中，觀念較新，經(jīng)營效益較好的經(jīng)營大戶要充分利用各種媒體進(jìn)行大力宣傳，切實(shí)發(fā)揮典型的帶動作用。

3.3 多措并舉，解決農(nóng)民的后顧之憂

一是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。滯留在農(nóng)村的勞動力以文盲、半文盲和小學(xué)文化程度為主，必須加大對他們勞動技能的培訓(xùn)，使農(nóng)民離開土地有再就業(yè)的能力。塔山鎮(zhèn)就依托“萬畝良田工程”，對3個自然村進(jìn)行整體搬遷，小城鎮(zhèn)建設(shè)的如火如荼，民營小企業(yè)遍地開花，建材市場異常紅火，磚瓦、水泥、玻璃等建材供不應(yīng)求，失地農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，幸福感較強(qiáng)。

二是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)逐年加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的力度，與農(nóng)民密切相關(guān)的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要逐步配套，新建的居民集中居住區(qū)要到達(dá)農(nóng)民的期望值。

三是加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，只有逐步弱化農(nóng)民對土地的社會保障功能的依賴性，才能打消農(nóng)民的后顧之憂，提高他們對于土地流轉(zhuǎn)的積極性，減少社會矛盾。

3.4 妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛處于高發(fā)期，矛盾復(fù)雜、難處理，涉及到法律、法規(guī)、政策、地方民俗等多個方面，在處理的時候要本著實(shí)事求是的原則，以法律為準(zhǔn)繩。首先思想上要高度重視，建立健全調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛機(jī)制。對已經(jīng)發(fā)生的土地糾紛要第一時間趕到現(xiàn)場，穩(wěn)定當(dāng)事人情緒，合情合法處理；對尚未發(fā)生的土地糾紛要從源頭上預(yù)防。其次，把土地流轉(zhuǎn)糾紛問題解決在基層。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部要善于調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，組建由法院、政府和村干部聯(lián)合構(gòu)成的矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)，充分利用當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，及時給群眾心理疏導(dǎo)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，把土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛化解在基層。

參考文獻(xiàn)：

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