馬 堯,孫 超,易四海,熊義順
(1.武漢市不動(dòng)產(chǎn)登記中心,湖北 武漢 430014)
集體土地與堤防、灘涂、河流間確權(quán)的實(shí)踐
馬 堯1,孫 超1,易四海1,熊義順1
(1.武漢市不動(dòng)產(chǎn)登記中心,湖北 武漢 430014)
因項(xiàng)目建設(shè)、河道整治引起的集體土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權(quán)屬爭(zhēng)議越來越多,也越來越復(fù)雜,如何確定權(quán)屬就成了解決問題的關(guān)鍵。結(jié)合工作實(shí)踐,分析了所經(jīng)辦案例的具體做法,在把握土地權(quán)屬爭(zhēng)議特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,提出了幾點(diǎn)不留死角、不產(chǎn)生新矛盾的工作思路。
權(quán)屬爭(zhēng)議;土地確權(quán);堤防;灘涂;河流水面
土地權(quán)屬是否存在爭(zhēng)議是衡量土地價(jià)值的基本要素,對(duì)土地利用、土地開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)等有著重要的影響。隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展,各類權(quán)屬爭(zhēng)議呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。武漢兩江四岸,河流、湖泊眾多,快速發(fā)展的城市建設(shè)使用地矛盾日趨激烈,而農(nóng)民集體所有土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權(quán)屬爭(zhēng)議尤為突出[1],一方面堤防的形成大多歷史久遠(yuǎn),另一方面農(nóng)民集體又長(zhǎng)期占用,如何妥善解決此類權(quán)屬爭(zhēng)議就成了棘手的問題。歸根到底,土地權(quán)屬爭(zhēng)議就是因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭(zhēng)議,如何查閱歷史資料,依法依規(guī)找到土地的歸屬就成了解決爭(zhēng)議的關(guān)鍵。
1.1 甲河綜合整治工程權(quán)屬調(diào)查
1.1.1 項(xiàng)目情況
為防洪、滅螺、整合土地資源,提升甲河景觀及土地利用價(jià)值,武漢市開展了甲河綜合整治工程。為順利推進(jìn)項(xiàng)目,摸清整治范圍的土地情況,該工程首先開展了權(quán)屬調(diào)查。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),甲河行政主管部門和周邊相鄰的農(nóng)民集體對(duì)甲河堤防、灘涂、河流水面用地的界址認(rèn)定意見迥異。相鄰的農(nóng)民集體普遍認(rèn)為甲河為各村農(nóng)民生活、生產(chǎn)區(qū)域,堤防及附屬設(shè)施用地是在原集體土地上修建而成,修建時(shí)未給予補(bǔ)償,而灘涂用地上均有農(nóng)民耕種的作物,河流水面則與其生活息息相關(guān),因此堤防、灘涂用地以及河流應(yīng)為相關(guān)農(nóng)民集體所有;甲河行政主管部門則依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《湖北省河道管理實(shí)施辦法》以及《武漢堤防志》的相關(guān)記載[2],認(rèn)為甲河堤防及附屬設(shè)施屬國(guó)家投資修建,受其管理,應(yīng)屬國(guó)家所有,而灘涂、河流水面則毫無(wú)疑問屬國(guó)家資源,為國(guó)家所有。
根據(jù)甲河行政主管部門的申請(qǐng),當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T受理了甲河土地登記申請(qǐng),并對(duì)申請(qǐng)人提交的土地登記申請(qǐng)書、申請(qǐng)人身份證明材料、土地權(quán)屬來源證明、地籍調(diào)查表、宗地圖以及宗地界址坐標(biāo)等資料進(jìn)行審查。審核后進(jìn)行了登報(bào)公告,公告期內(nèi),相關(guān)各村提出了異議,因異議事實(shí)不充分、資料不齊全作異議不成立處理,公告期滿后報(bào)人民政府批準(zhǔn),核發(fā)了《國(guó)有土地使用證》。
隨后,相關(guān)各村向省政府提請(qǐng)行政復(fù)議,經(jīng)調(diào)查取證,省政府認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾牡怯洶l(fā)證行為事實(shí)清楚、依據(jù)正確、程序合法,予以維持土地登記行政行為。之后,相關(guān)各村又向初級(jí)人民法院提請(qǐng)行政訴訟,經(jīng)審判,法院認(rèn)為土地登記資料真實(shí)有效、來源合法,能夠證明土地為國(guó)有,而甲河行政主管部門提供的資料能夠證明其一直履行對(duì)甲河的管理職責(zé),同時(shí)駁回了相關(guān)各村的訴訟。
1.1.2 權(quán)屬確定的具體做法
1)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第九條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十六條、四十八條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有”[3],以及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二章第二條依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂屬國(guó)家所有和原國(guó)家土地管理局《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四條、第十一條河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地,無(wú)堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地,除土改時(shí)已將所有權(quán)分配給農(nóng)民,國(guó)家未征用且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外,屬于國(guó)家所有等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,確定甲河河流水面、灘涂、堤防及附屬設(shè)施屬國(guó)家所有。
2)根據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》,土地行政主管部門下達(dá)指界通知書,通知利害關(guān)系人現(xiàn)場(chǎng)指界。甲河行政主管部門沿河流兩岸堤防背水面堤腳邊指出其管理范圍,土地行政主管部門根據(jù)其指出范圍結(jié)合利害關(guān)系依法提供證明文件的事實(shí),依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)按程序確定了權(quán)屬。
1.2 某村“城中村”改造權(quán)屬調(diào)查
1.2.1 項(xiàng)目情況
漢江邊某村,世代居住生活在某灘涂與漢江堤周邊。近來,該村開始了“城中村”改造建設(shè),在進(jìn)行摸底調(diào)查時(shí),該村認(rèn)為堤防、灘涂用地為其所依托的土地,應(yīng)為集體土地,而漢江河行政主管部門認(rèn)為,根據(jù)法律法規(guī)堤防、灘涂、河流水面受其管理,屬國(guó)家所有。由于雙方各執(zhí)己見,此處“城中村”改造也無(wú)法推進(jìn),該地區(qū)臟、亂、差的環(huán)境依舊無(wú)法改善。
為支持城市建設(shè),推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度,解決權(quán)屬爭(zhēng)議,相關(guān)機(jī)構(gòu)介入調(diào)查。經(jīng)過資料收集以及半年多的協(xié)調(diào),最終達(dá)成一致,雙方在《地籍調(diào)查表》上簽字蓋章[4]。
1.2.2 權(quán)屬確定的具體做法
1)堤身(土堤本身)及附屬設(shè)施確定為國(guó)有土地。
2)迎水面及灘涂用地,除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民的集體土地權(quán)屬來源證明材料,且一直使用至今,確定為集體所有外,均確定為國(guó)有土地;背水面除水務(wù)部門能拿出相關(guān)征地、登記等資料外,均按現(xiàn)狀使用情況確定權(quán)屬性質(zhì)。
以上兩個(gè)案例都存在一個(gè)共同點(diǎn)——雙方均無(wú)法提供權(quán)源資料,農(nóng)民集體無(wú)法拿出證明資料,水務(wù)部門只有法律法規(guī)和歷史文獻(xiàn)支撐,我們不妨來看一下武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中對(duì)此類情況的具體做法。
1.3 農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證
1.3.1 項(xiàng)目情況
為貫徹落實(shí)《國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào))[5]、《省國(guó)土資源廳、省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(鄂土資發(fā)[2011]91號(hào))等文件精神,武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年正式啟動(dòng)。工作初期各項(xiàng)工作均按計(jì)劃順利推進(jìn),工作中期,有單位開始反映堤防、灘涂、河流與集體土地之間的界線難以界定,之后,該類問題就成了阻礙工作推進(jìn)的絆腳石。如何處理好水、灘、堤與集體土地的關(guān)系就成了該項(xiàng)任務(wù)能否如期完成的關(guān)鍵。
為此,工作責(zé)任單位多次組織專家、相關(guān)部門進(jìn)行討論、研究,最終形成初步指導(dǎo)意見。
1.3.2 具體做法
1)堤身(土堤本身)以及迎水面防浪臺(tái)土地確定為國(guó)有土地。
2)背水面壓浸臺(tái)土地原則上確定為國(guó)有土地,如有爭(zhēng)議,可暫設(shè)為“權(quán)屬爭(zhēng)議待定地塊”,工作中按照依法依規(guī)的原則,妥善調(diào)處權(quán)屬爭(zhēng)議。
3)迎水面禁腳地,除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體,有土地權(quán)屬來源證明材料,且一直使用至今的,確定為集體所有外,均確定為國(guó)有土地。
4)背水面禁腳地(一是背水面無(wú)壓浸臺(tái)的,以土堤本身堤角為界起算;二是背水面有壓浸臺(tái)的,以壓浸臺(tái)坡角為界起算),除依法征用的集體土地為國(guó)家所有外,未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有。
5)迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。①除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料,且一直使用至今的,確定為集體所有外,均確定為國(guó)有土地;②國(guó)有灘涂上長(zhǎng)期并至今仍然使用或耕種的土地,土地使用者應(yīng)依法取得國(guó)有土地使用權(quán)后,為其頒發(fā)國(guó)有土地使用證;③國(guó)有灘涂上長(zhǎng)期并至今仍然使用或耕種的土地,未取得國(guó)有土地使用權(quán)的,可作備注處理。
2.1 項(xiàng)目思考
甲河地區(qū)綜合整治工程在無(wú)任何權(quán)源資料的前提下,調(diào)查機(jī)構(gòu)首先依據(jù)相關(guān)法律和行業(yè)規(guī)范,確定國(guó)有土地范圍(即堤防、灘涂、河流為國(guó)家所有),其次,根據(jù)雙方指界情況確定國(guó)有土地與集體土地之間的權(quán)屬界線,明確整治范圍。由于農(nóng)民長(zhǎng)期占用并在堤防、灘涂上進(jìn)行耕種,筆者認(rèn)為適當(dāng)給予補(bǔ)償可以化解積怨和社會(huì)不穩(wěn)定因素,也不會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議和訴訟等麻煩。
某村“城中村”改造,由于無(wú)法提供土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料[6],因此,該村一直生活、生產(chǎn)的部分土地確定為國(guó)家所有,雖該村在《地籍調(diào)查表》上認(rèn)可了界線,但難免有些遺憾。筆者認(rèn)為對(duì)于“城中村”改造可以利用規(guī)劃手段,如增加開發(fā)用地、還建用地容積率,或?qū)┩坑玫匾?guī)劃為綠化用地等方式來消除農(nóng)民集體內(nèi)心的不滿,有利于和諧社會(huì)的建立。
武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的做法,詳盡、具體地概括了所有水、灘、堤與地之間的關(guān)系,可基本處理他們之間的爭(zhēng)議,但筆者認(rèn)為土地權(quán)屬最好不留死角,以免產(chǎn)生新的歷史遺留問題。如堤身確定為國(guó)有,就忽視了民堤的存在,容易產(chǎn)生新的矛盾;對(duì)于背水面壓浸臺(tái)暫設(shè)“權(quán)屬爭(zhēng)議待定地塊”的做法就是為將來埋下隱患;對(duì)于上述意見,若利害關(guān)系人不予配合又當(dāng)如何處理,沒有明確規(guī)定等。
2.2 確權(quán)思考
1)民堤,屬農(nóng)民集體所有。
2)其他堤防。堤身包括前堤腳至后堤腳。土堤堤身為迎水面的防浪臺(tái)坡腳至背水面壓浸臺(tái)坡腳(未達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面的堤坡為規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面壓浸臺(tái)坡腳)[7];防水墻的堤身為迎水面防浪平臺(tái)的擋土墻墻腳至背水面后戧臺(tái)擋土墻墻腳(未達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面堤段為規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面)。堤身(土堤本身)確定為國(guó)有土地。
3)禁腳地。堤防禁腳地分為迎水面和背水面兩種情況。①迎水面堤防禁腳地范圍為前堤腳50~100 m,灘地不足50 m的,以灘地為禁腳地。該部分除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料,且一直使用至今的,確定為集體所有外,均確定為國(guó)有土地;背水面堤防禁腳地范圍為后堤腳50 m,背水面有道路的,以靠近堤身的規(guī)劃道路紅線為界。②背水面禁腳地(一是背水面無(wú)壓浸臺(tái)的,以土堤本身堤角為界起算;二是背水面有壓浸臺(tái)的,以壓浸臺(tái)坡角為界起算),除依法征用的集體土地為國(guó)家所有外,未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有。
4)迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料,且一直使用至今的,確定為集體所有外,均確定為國(guó)有土地。
5)水域。村灣內(nèi)的小型溝、港、渠確定為集體土地;河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面及辦理過用地手續(xù)的港、渠確定為國(guó)有土地。
[1] TD/T1014-2007.中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].
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[3] 姚紅.中華人民共和國(guó)物權(quán)法精解[M].北京:人民出版社,2007
[4] TD/T1001-2012.中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.地籍調(diào)查規(guī)程[S].
[5] 國(guó)土資源部,財(cái)政部,農(nóng)業(yè)部,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見[Z].2011
[6] 國(guó)家土地管理局.確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定[Z]. 1995
[7] 武漢市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).武漢市防洪管理規(guī)定[Z].2001
P272
B
1672-4623(2016)10-0095-03
10.3969/j.issn.1672-4623.2016.10.030
馬堯,工程師,主要從事地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查、權(quán)籍調(diào)查等技術(shù)管理工作。
2016-07-15。