魏新興，李佳璇

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

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我國(guó)個(gè)人信息公法保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)及路徑選擇

魏新興，李佳璇

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

摘要：我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)存在法律法規(guī)不完善、政府信息公開與個(gè)人信息保密沖突、個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利得不到有效保障等諸多問(wèn)題。本文從目前我國(guó)進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)的緊迫性入手，從憲法視角分析了個(gè)人信息公法保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)，并探討了我國(guó)進(jìn)行個(gè)人信息公法保護(hù)的路徑選擇，以期為完善政府信息公開制度，健全個(gè)人信息保護(hù)法制體系提供參考。

關(guān)鍵詞：憲法；個(gè)人信息；保護(hù)

個(gè)人信息不但是個(gè)人隱私權(quán)利的重要內(nèi)容，而且還是社會(huì)信息資源的組成部分。世界許多國(guó)家及地區(qū)的法律對(duì)個(gè)人信息或個(gè)人隱私的定義做了表述，1974年美國(guó)頒布的《隱私法》規(guī)定：個(gè)人信息是指“一個(gè)機(jī)構(gòu)所持有的與一個(gè)人相關(guān)的單項(xiàng)信息、信息集合或一組信息，包括但不限于：他的教育、金融交易、醫(yī)療病史、包含姓名的犯罪前科或工作履歷、識(shí)別號(hào)碼、代號(hào)，以及其它專屬于一個(gè)人的標(biāo)記，如指紋、聲紋或照片”。日本的《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定，所謂個(gè)人信息就是指有關(guān)個(gè)人的信息，根據(jù)該信息所含有姓名、出生年月以及其它一些描述，能把該個(gè)人從他人中識(shí)別出來(lái)的與該個(gè)人相關(guān)的信息（包含能簡(jiǎn)單的查對(duì)其它的信息，根據(jù)那些信息來(lái)識(shí)別個(gè)人的東西）?！稓W盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》規(guī)定：“個(gè)人數(shù)據(jù)，是指任何與已確認(rèn)的或可以確認(rèn)的自然人有關(guān)的信息”。由此可以看出，個(gè)人信息具有以下特點(diǎn)：一是內(nèi)容廣泛，包括與個(gè)人有關(guān)的教育、醫(yī)療病史、工作履歷等方面。二是具有一定的隱秘性，個(gè)人信息與個(gè)人隱私息息相關(guān)，不便直接對(duì)外公開。當(dāng)前，人類社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域均對(duì)電腦、網(wǎng)絡(luò)有著較強(qiáng)的依賴性，朋友、同事之間的聊天交流，公司、企業(yè)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)等大都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，電腦、網(wǎng)絡(luò)在給人們帶來(lái)便捷的同時(shí)，也給個(gè)人的信息安全保障帶來(lái)挑戰(zhàn)。加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，防止個(gè)人信息的泄漏既是維護(hù)公民尊嚴(yán)的必然要求，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，通過(guò)立法對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)對(duì)公民基本人權(quán)的保障具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)進(jìn)行個(gè)人信息公法保護(hù)的緊迫性

1、世界各國(guó)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公法保護(hù)已成為趨勢(shì)

目前，世界上許多國(guó)家對(duì)個(gè)人信息采取了法律保護(hù)，美國(guó)自1970年制訂了《公平信用報(bào)告法》以來(lái)，又相繼制訂了《隱私權(quán)法》、《家庭教育權(quán)和隱私法》、《財(cái)務(wù)隱私權(quán)利法》、《錄像隱私保護(hù)法》、《電腦匹配和隱私權(quán)保護(hù)法》、《兒童網(wǎng)上隱私保護(hù)法》等一系列法律對(duì)信用報(bào)告機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校、金融機(jī)構(gòu)等收集、保存、披露個(gè)人信息的行為進(jìn)行了規(guī)范，以加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。德國(guó)1977年制訂了《聯(lián)邦個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》，該法采取統(tǒng)一立法模式，以信息自決權(quán)為憲法基礎(chǔ)、一般人格權(quán)為民法基礎(chǔ)，對(duì)全部個(gè)人資料給予同等保護(hù)，是大陸法系國(guó)家最具典型性的保護(hù)個(gè)人信息的專門法，其規(guī)定的基本原則、個(gè)人信息權(quán)利、監(jiān)督機(jī)制和損害賠償制度等經(jīng)過(guò)反復(fù)修訂和長(zhǎng)期的適用，已日臻成熟，成為其他組織或國(guó)家個(gè)人信息保護(hù)的立法范本。1980年9月23日，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operational Development）出臺(tái)了《關(guān)于隱私保護(hù)與個(gè)人資料跨國(guó)流通的指針的建議》。1981年1月28日，歐洲理事會(huì)（the Council of Europe）通過(guò)了《有關(guān)個(gè)人資料自動(dòng)化處理保護(hù)公約》。1990年7月18日，歐共體執(zhí)委會(huì)向歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)提出了《理事會(huì)制定關(guān)于資料處理中個(gè)人保護(hù)準(zhǔn)則的提綱》。同年12月4日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于自動(dòng)資料檔案中個(gè)人資料的指南》。2005年，日本《個(gè)人信息保護(hù)法》正式實(shí)施，意味著日本構(gòu)筑了一個(gè)相對(duì)完整的以個(gè)人信息保護(hù)法為基本法，各部門單行法為補(bǔ)充的法律體系。截至2012年，世界上已有50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了關(guān)于保護(hù)個(gè)人信息的法律法規(guī)，可見，世界各國(guó)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公法保護(hù)已成為趨勢(shì)。

2、我國(guó)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公法保護(hù)的必要性

在個(gè)人信息保護(hù)方面，由于對(duì)個(gè)人信息保護(hù)重視不夠，尤其是未能明確其積極意義，我國(guó)尚未制定一部《個(gè)人信息保護(hù)法》，并且我國(guó)關(guān)于個(gè)人信息公法保護(hù)的法律法規(guī)也相對(duì)較少，不夠全面。將“個(gè)人信息”作為關(guān)鍵詞，獲得的法律法規(guī)僅7部，如《刑法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《居民身份證法》及《社會(huì)保險(xiǎn)法》等，其中所占比重最大的為刑法。將“隱私”作為關(guān)鍵詞，獲得的法律法規(guī)有23部，如：《刑法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《行政處罰法》、《行政許可法》及《物權(quán)法》等。我國(guó)1991年頒布的《未成年人保護(hù)法》首次涉及“隱私”，以后出臺(tái)的《治安管理處罰法》、《護(hù)照法》及《信息公開條例》的部分規(guī)定也涉及到了個(gè)人信息。但我國(guó)尚無(wú)完整的關(guān)于個(gè)人信息的公法保護(hù)制度，對(duì)個(gè)人信息的公法保障研究也存在諸多障礙，具體體現(xiàn)在：一是未能明確個(gè)人價(jià)值。在我國(guó)，受傳統(tǒng)的文化理念影響，集體價(jià)值始終處于核心地位，而未能重視個(gè)人價(jià)值，僅將隱私作為倫理道德方面的內(nèi)容來(lái)看待，公民的隱私權(quán)未能得到法律法規(guī)的保護(hù)。二是欠缺相關(guān)理論研究。我國(guó)關(guān)于隱私權(quán)的研究仍處于初級(jí)階段，由于研究時(shí)間較短，未能形成相應(yīng)的理論體系，導(dǎo)致諸多關(guān)于隱私權(quán)的問(wèn)題未能及時(shí)處理。與歐洲國(guó)家相比，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的理論研究明顯匱乏，僅從民法角度進(jìn)行了研究，而欠缺憲法與行政法等角度的研究。三是政府保護(hù)責(zé)任缺失。在實(shí)際工作過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)未能依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行公民個(gè)人信息的收集與處理，如行政機(jī)關(guān)在采集公民身份證信息過(guò)程中，由于缺少有效的管理導(dǎo)致信息主體的信息滲漏，進(jìn)而造成了一系列惡劣的影響，再如居民身份證號(hào)碼重號(hào)問(wèn)題，都反映出信息公開和個(gè)人信息二者存在嚴(yán)重沖突。雖然從2003年起，我國(guó)開始關(guān)注個(gè)人信息的保護(hù)立法問(wèn)題，但僅在法律法規(guī)、規(guī)章制度中進(jìn)行了分散的說(shuō)明，而在實(shí)際管理過(guò)程中，由于缺少專門的、適合的個(gè)人信息保護(hù)法，導(dǎo)致個(gè)人信息未能實(shí)現(xiàn)全面、及時(shí)的保護(hù)，同時(shí)也未能有效地限制政府權(quán)力。隨著公民人權(quán)保障觀念的不斷增強(qiáng)，對(duì)個(gè)人信息權(quán)的法律保護(hù)需求日漸增強(qiáng)，因此，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)公民個(gè)人信息的立法保護(hù)具有緊迫性。

二、我國(guó)個(gè)人信息公法保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)

1、人權(quán)保障是個(gè)人信息公法保護(hù)的邏輯起點(diǎn)

人權(quán)是指人所享有或應(yīng)享有的基本權(quán)利，人權(quán)的基本內(nèi)容隨著社會(huì)的發(fā)展也在不斷演進(jìn)。在個(gè)人信息方面，主要涉及的權(quán)利有信息隱私權(quán)與信息自決權(quán)，信息隱私權(quán)和信息自決權(quán)都屬于公民基本人權(quán)的范疇。1983年，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在一份開創(chuàng)性的判決中確認(rèn)了“信息自決權(quán)”，該權(quán)利也為歐盟成員國(guó)參加的多項(xiàng)人權(quán)文件所承認(rèn)。我國(guó)學(xué)者齊愛民提出“個(gè)人信息之上的權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)，它包括公民的基本權(quán)利、自由，特別是人格和隱私利益”，“個(gè)人信息保護(hù)法是信息社會(huì)的人權(quán)保障法”。因此，人權(quán)保障是個(gè)人信息立法保護(hù)的邏輯起點(diǎn)，一方面，加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人信息的公法保護(hù)是保障人權(quán)的必然要求。而保障人權(quán)必然要求通過(guò)法律來(lái)約束國(guó)家公權(quán)力，也就是說(shuō)，人權(quán)保障是法治的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，而法治則是人權(quán)的載體及形式，法治應(yīng)圍繞人權(quán)開展，并依賴于人權(quán)而存在。我國(guó)明確了立憲的目標(biāo)，即保障人權(quán)，為了有效保障我國(guó)公民的個(gè)人信息權(quán)利，必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人信息的公法保護(hù)是維護(hù)民主憲政秩序的重要支撐。在科技快速發(fā)展的背景下，人民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等科技的依賴性不斷增強(qiáng)，為了維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序，國(guó)家需要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，在這一過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)國(guó)家監(jiān)管權(quán)力與公民個(gè)人信息權(quán)利的矛盾，如果國(guó)家未能依法行使權(quán)力就會(huì)損害公民個(gè)人信息權(quán)，在公民信息權(quán)利和國(guó)家監(jiān)管權(quán)力之間劃出一條界線是民主憲政秩序的內(nèi)在應(yīng)有之意，同時(shí)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公法保護(hù)，使國(guó)家公權(quán)力合理運(yùn)行也是維護(hù)民主憲政秩序的重要內(nèi)容。

2、信息隱私權(quán)和信息自決權(quán)是個(gè)人信息保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)

隱私權(quán)最早提出于19世紀(jì)末，它具有動(dòng)態(tài)性與主觀性，受不同文化、傳統(tǒng)等因素的影響，所以其并無(wú)統(tǒng)一定義。隨著電腦、互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，個(gè)人信息的收集、使用及保護(hù)得到了廣泛的關(guān)注，這極大地促進(jìn)了隱私權(quán)的發(fā)展。在20世紀(jì)60年代，信息隱私權(quán)被提出，學(xué)界把信息隱私權(quán)分為傳統(tǒng)隱私權(quán)與現(xiàn)代隱私權(quán)，前者是指?jìng)€(gè)人私生活及事務(wù)不受干擾的權(quán)利，后者是指?jìng)€(gè)人可以自由地控制與支配的個(gè)人信息，在個(gè)人擁有支配權(quán)的同時(shí)，還具備了個(gè)人信息收集、利用的相關(guān)權(quán)利，如發(fā)動(dòng)權(quán)、更正權(quán)、停止權(quán)等。二者相比，現(xiàn)代隱私權(quán)使個(gè)人對(duì)個(gè)人信息的支配、控制具有了一定的積極性與主動(dòng)性。信息自決權(quán)是指信息主體有權(quán)自行決定是否將個(gè)人資料進(jìn)行交付與使用，其來(lái)源于信息革命，最早出現(xiàn)在德國(guó)。德國(guó)憲法中明確指出信息自主權(quán)是人性尊嚴(yán)與一般人格權(quán)之中所內(nèi)含或衍生的權(quán)利，同時(shí)在1983年“人口普查案”中確定了信息自決權(quán)，從而為德國(guó)個(gè)人信息保護(hù)提供了更充分的法律依據(jù)。信息自決權(quán)的關(guān)鍵為信息主體對(duì)自身信息的控制與選擇，也就是自我進(jìn)行決定的權(quán)利，信息主體可根據(jù)自身的實(shí)際情況決定自身的信息在何地、何時(shí)及以何種方式進(jìn)行自身信息的處理。

信息隱私權(quán)與信息自決權(quán)二者所產(chǎn)生的時(shí)間、社會(huì)背景及法律文化等均存在差異。前者最早出現(xiàn)于19世紀(jì)的美國(guó)，后者則出現(xiàn)于20世紀(jì)的德國(guó)，二者確立的憲法背景分別為立法優(yōu)位的德國(guó)憲法與天賦人權(quán)的美國(guó)憲法，雖然歷史背景不同，但二者均為了反對(duì)封建及專制統(tǒng)治，并且致力于保護(hù)人民的基本人權(quán)，強(qiáng)調(diào)對(duì)人性尊嚴(yán)的維護(hù)，同時(shí)具有尊重個(gè)人主體地位及對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力的作用，二者都屬于公民基本人權(quán)的范疇。信息隱私權(quán)和信息自決權(quán)在內(nèi)容方面雖然有所差異，但均體現(xiàn)了個(gè)人信息的收集與處理均需要獲得信息本人的知情并同意的重要性，只有獲得信息本人的知情并同意，方可對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行處理，此做法既符合我國(guó)民法理論的基本要求，也體現(xiàn)了我國(guó)憲法關(guān)于“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，因此，個(gè)人信息保護(hù)立法研究可以信息隱私權(quán)與信息自決權(quán)作為其權(quán)利基礎(chǔ)。

三、我國(guó)個(gè)人信息公法保護(hù)的路徑選擇

1、樹立人性尊嚴(yán)的立法理念

在憲法中應(yīng)融入人性尊嚴(yán)理念，其意義主要體現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)要根據(jù)法定的權(quán)力及程序收集、處理個(gè)人信息，在行政執(zhí)法過(guò)程中要尊重信息主體，同時(shí)憲法要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，要求各機(jī)關(guān)樹立人性尊嚴(yán)的理念，這樣公民的個(gè)人信息自決權(quán)及自我支配權(quán)才能夠得到維護(hù)。在對(duì)人性尊嚴(yán)進(jìn)行保護(hù)的保障過(guò)程中，不能僅僅從憲法條文中進(jìn)行宣誓，還應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)的具體實(shí)踐過(guò)程中，樹立人性尊嚴(yán)的實(shí)踐理念，不僅要明確其在憲法中的基本價(jià)值和重要地位，成為一般法律乃至憲法的制定與修改的依據(jù)，更有必要成為司法實(shí)踐中可以明確適用的原則。我們不能將實(shí)現(xiàn)憲法正當(dāng)性的希望寄托于設(shè)計(jì)理想憲法藍(lán)圖的學(xué)者，而應(yīng)當(dāng)是在“真正尊重憲法”的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有體制的功能得到完全發(fā)揮，這既是建設(shè)性的態(tài)度，也是負(fù)責(zé)任的方案。人的尊嚴(yán)遠(yuǎn)高于權(quán)力的尊嚴(yán)，國(guó)家法律的制定應(yīng)嚴(yán)格地在不違背人性尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行操作，如果沒有人的尊嚴(yán)、只有權(quán)力的尊嚴(yán)，這樣的社會(huì)必定是非人道的、專制的、黑暗的。例如，在德國(guó)納粹統(tǒng)治時(shí)期，其對(duì)人性尊嚴(yán)的踐踏已經(jīng)到了登峰造極的地步，最終必然走向滅亡。因此，在進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)立法的過(guò)程中，必須全面樹立人性尊嚴(yán)立法理念，應(yīng)當(dāng)全面地強(qiáng)調(diào)每個(gè)人均應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利與義務(wù)，保證不同地位的人在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)方面擁有著完全平等的人格，這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的個(gè)人信息保護(hù)。

2、以個(gè)人信息隱私權(quán)和信息自決權(quán)為立法基礎(chǔ)

個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)在憲法中給予準(zhǔn)確的規(guī)定，即明確隱私權(quán)是公民基本權(quán)利的一種，應(yīng)將隱私權(quán)納入憲法權(quán)利。但我國(guó)并未將隱私權(quán)納入到憲法中，僅在相關(guān)的條款中有所體現(xiàn)，如我國(guó)憲法第40條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！钡緱l規(guī)定只涉及通信秘密，而其他個(gè)人信息并未涉及，難以有效保護(hù)公民隱私權(quán)。因此，我國(guó)應(yīng)在憲法中明確指出公民信息隱私權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，這樣不僅能夠彰顯隱私權(quán)的價(jià)值，改變中國(guó)公民對(duì)有關(guān)隱私的看法，而且相關(guān)規(guī)定實(shí)施后，還能夠有效限制公權(quán)力，明確國(guó)家權(quán)力活動(dòng)范圍，為個(gè)人信息保護(hù)法的完善奠定憲法基礎(chǔ)。

此外，為了全面保護(hù)個(gè)人信息，還應(yīng)對(duì)法律的主體內(nèi)容及信息處理的基本原則進(jìn)行明確規(guī)定。各國(guó)規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容雖存在差異，但均圍繞著保護(hù)公民信息權(quán)利、促進(jìn)政府對(duì)信息的收集處理等。為有效解決權(quán)利和權(quán)力二者間的平衡問(wèn)題，需要設(shè)計(jì)完整、系統(tǒng)的信息主體權(quán)利內(nèi)容及信息處理原則。就我國(guó)個(gè)人信息公法保護(hù)的內(nèi)容而言，要采取基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)，注重個(gè)人信息保護(hù)法的合理性與科學(xué)性，同時(shí)立法不僅要符合我國(guó)實(shí)際情況，還要積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際準(zhǔn)則接軌。筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)的個(gè)人信息公法保護(hù)應(yīng)確立如下兩個(gè)基本原則。一是直接收集的原則。其是指收集個(gè)人信息必須征得信息主體同意，直接向信息本人收集，不得采用秘密的方式進(jìn)行，只有信息本人才有權(quán)決定其個(gè)人信息是否公開并提供給他人使用。立法規(guī)定直接收集原則旨在實(shí)現(xiàn)本人對(duì)其個(gè)人信息的自主決定權(quán)，保證本人對(duì)其個(gè)人信息進(jìn)行有效控制和支配?，F(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)步使得個(gè)人信息的收集行為具有隱蔽性，法律要求直接向本人收集信息不僅必要，而且也可以最大限度地減少錯(cuò)誤，保證個(gè)人信息的準(zhǔn)確性。二是目的明確性原則。其是指?jìng)€(gè)人信息的收集、處理或利用必須有明確的目的，否則不得進(jìn)行信息的收集、處理等行為，以防止個(gè)人信息被濫用。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，目的明確原則意味著非為行使職權(quán)、履行職責(zé)的需要不得收集和利用個(gè)人信息。對(duì)于非國(guó)家機(jī)關(guān)，目的明確原則同樣對(duì)其有效適用，在立法中可以要求國(guó)家機(jī)關(guān)以外的信息處理主體在收集他人的個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)先就其收集目的在主管個(gè)人信息保護(hù)事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，必須在其登記目的的指導(dǎo)下收集自然人的個(gè)人信息，禁止超出特定目的的范圍收集、處理和利用個(gè)人信息，不得以合法方式掩蓋非法目的侵害他人的個(gè)人信息權(quán)。在個(gè)人信息的使用過(guò)程中，經(jīng)信息主體本人同意或法律明確授權(quán)，信息處理主體可以在收集目的之外處理、利用個(gè)人信息。

3、有效解決政府信息公開與個(gè)人信息保護(hù)的矛盾

絕大多數(shù)的政府部門因其具有公權(quán)力，使得其在個(gè)人信息的采集過(guò)程中頻繁出現(xiàn)不必要及不適當(dāng)收集個(gè)人信息，以及在收集與處理大量信息的過(guò)程中侵害公民的個(gè)人信息自決權(quán)及其隱私權(quán)的現(xiàn)象。以廣州亞運(yùn)會(huì)及亞殘運(yùn)為例，在這一時(shí)期廣州市的基層政府對(duì)購(gòu)買菜刀等刀具的居民進(jìn)行登記，詳細(xì)記錄了其個(gè)人信息，這顯然是不適當(dāng)?shù)厥褂昧斯珯?quán)力。而這一做法同樣出現(xiàn)在上海世博會(huì)期間，并被許多舉辦類似大型活動(dòng)的城市所借鑒。另外，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)不全面，導(dǎo)致公民個(gè)人的查詢權(quán)及申請(qǐng)變更權(quán)等都無(wú)法得到法律保護(hù)，并且還存在工作人員通過(guò)職務(wù)之便，將個(gè)人信息故意泄露，從而獲得一定利益的現(xiàn)象。這都凸顯了政府在對(duì)公民個(gè)人信息收集、保存、公開過(guò)程中與個(gè)人信息保護(hù)之間的矛盾。因此，我國(guó)在制度內(nèi)容建設(shè)方面，應(yīng)該構(gòu)建完善的個(gè)人信息公法保護(hù)制度，包括建立行政機(jī)關(guān)保護(hù)個(gè)人信息的法律準(zhǔn)則及具體制度，以有效解決政府信息公開和個(gè)人信息保護(hù)二者間的矛盾。

政府信息公開明確了信息自由權(quán)，個(gè)人信息保護(hù)明確了信息自決權(quán)，為了有效解決二者間的矛盾，要借鑒其他國(guó)家處理二者矛盾的方法，明確信息公開和信息保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，如法律保留范圍、適用準(zhǔn)則等。在具體的實(shí)施過(guò)程中可以從如下方面入手。首先，應(yīng)完善《政府信息公開條例》。自《政府信息公開條例》開始實(shí)施到現(xiàn)在暴露出較多的問(wèn)題，例如《條例》第十四條四款中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開”。該規(guī)定中就存在較大的缺陷，對(duì)其中所指的“個(gè)人隱私”并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，同時(shí)也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行參照。因此，應(yīng)對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行針對(duì)性的完善，建議將上述條例優(yōu)化為：除非權(quán)利人同意公開，否則行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。對(duì)于權(quán)利人不同意公開的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以出于對(duì)公共利益的考慮依據(jù)比例原則公開，且行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利人公開的理由。其次，設(shè)立專門的管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前尚沒有一個(gè)專門的信息資源主管部門，這無(wú)論是對(duì)法律的制定還是對(duì)將來(lái)法律的實(shí)施都有影響。筆者建議參考西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（專家建議稿）》在這一問(wèn)題上已經(jīng)做出了一些嘗試，其中第35條、第42條和第57條提到了政府信息資源主管部門和信息委員會(huì)。

4、確定我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的統(tǒng)一立法模式

對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)的立法模式而言，不同國(guó)家根據(jù)自身的情況采取了不同的模式，國(guó)內(nèi)外存在較大的差異，為了構(gòu)建完善的個(gè)人信息公法保護(hù)制度，需有效解決立法模式問(wèn)題。同時(shí)，在《個(gè)人信息保護(hù)法》制定過(guò)程中，為了有效解決個(gè)人信息處理的相關(guān)問(wèn)題，要全面考慮立法模式。對(duì)于不同的主體而言，由于其個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)容不同，導(dǎo)致保障方式存在差異，為了將二者均規(guī)定在統(tǒng)一的法律之中，便要針對(duì)不同的主體設(shè)置合適的個(gè)人信息保護(hù)法。在世界范圍內(nèi)，關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的立法模式主要有三種，第一種為美國(guó)模式，即獨(dú)立模式，該模式對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行了單獨(dú)的規(guī)定，使其保護(hù)個(gè)人信息的各種行為均得到了規(guī)范；第二種為德國(guó)模式，即集中模式，該模式統(tǒng)一規(guī)制了公權(quán)力機(jī)關(guān)與私營(yíng)企業(yè)的個(gè)人信息保護(hù)；第三種為日本模式，即分散模式，該模式分別規(guī)制了公權(quán)力機(jī)關(guān)與私營(yíng)企業(yè)的個(gè)人信息保護(hù)。不同模式的優(yōu)缺點(diǎn)存在差異，分散立法的優(yōu)點(diǎn)較為明顯，這種模式規(guī)范了政府機(jī)關(guān)的行為，使個(gè)人信息保護(hù)工作更加有序、高效，但其缺點(diǎn)也不容忽視，主要表現(xiàn)在分散立法缺少整體性與統(tǒng)一性，立法中缺少適合的、一致的標(biāo)準(zhǔn)，極易出現(xiàn)混亂的情況。統(tǒng)一立法主要是考慮了公權(quán)力機(jī)關(guān)與私營(yíng)企業(yè)二者收集、處理個(gè)人信息時(shí)的共性，在公私領(lǐng)域均體現(xiàn)了個(gè)人信息保護(hù)的價(jià)值。目前，關(guān)于我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)選擇哪種立法模式仍存在爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為由于我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)力度不足，分散體制難以保證執(zhí)法的公正性，極易出現(xiàn)個(gè)人信息濫用的問(wèn)題，應(yīng)采用統(tǒng)一立法模式，將公私法保護(hù)均置于一部法典中，如制定一部《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，以此滿足我國(guó)立法的實(shí)際需求。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）

基金項(xiàng)目：2013年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目，憲政視域下農(nóng)村家庭法人代表制度實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究，編號(hào)：2013BFX004；2015年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題，河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益保障問(wèn)題，編號(hào)：2015B145。