陳余泓

人大制度如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一？地方人大制度創(chuàng)新與發(fā)展面臨哪些機(jī)遇與挑戰(zhàn)？如何實(shí)現(xiàn)人大制度在地方治理中的效能優(yōu)化？推動(dòng)地方人大制度更加完善亟待哪些方面的制度改革？

11月29日下午，市人大常委會(huì)研究室、復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心和上海市政治學(xué)會(huì)共同組織召開(kāi)“創(chuàng)新與發(fā)展：十八大以來(lái)的人大制度理論與實(shí)踐研討會(huì)”，本市研究人大制度的部分專家學(xué)者、市和區(qū)縣人大實(shí)務(wù)工作者以及上海人大工作研究會(huì)會(huì)員共60多人齊聚上海市社聯(lián)，圍繞人大工作中的這些“熱詞”展開(kāi)研討。

這是近年來(lái)，市人大常委會(huì)有關(guān)部門與理論界首次圍繞人大理論制度主題進(jìn)行研討交流，也是市人大常委會(huì)繼建立人大理論研究專家?guī)?、人大機(jī)關(guān)課題研究制度以后，拓寬理論界和人大實(shí)務(wù)部門合作渠道的又一探索。市人大常委會(huì)副主任吳漢民出席會(huì)議致辭，并作主題發(fā)言。

人民代表大會(huì)制度是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的根本制度安排

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排這一重要論斷。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國(guó)家生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

在徐匯區(qū)人大常委會(huì)主任陳高宏看來(lái)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者是一個(gè)密切相關(guān)、不可分割的整體，三者有機(jī)地統(tǒng)一于發(fā)展社會(huì)主義民主政治的全過(guò)程，是積極的統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一、滲透的統(tǒng)一、分層的統(tǒng)一、實(shí)踐的統(tǒng)一等。他特別強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，在國(guó)家、地區(qū)和基層等不同的層面，會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。中央層面的國(guó)家機(jī)關(guān)，主要側(cè)重于制定依法治國(guó)等宏觀方略，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主統(tǒng)一于法律和政策的制定，監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的貫徹執(zhí)行。地方國(guó)家機(jī)關(guān)則更多承擔(dān)了在本行政區(qū)域內(nèi)落實(shí)黨的主張，保證法律和政策的具體執(zhí)行和落實(shí)的職責(zé)。特別是在基層人大，其“有機(jī)統(tǒng)一”的重點(diǎn)應(yīng)該放在監(jiān)督議題的選擇、監(jiān)督手段的創(chuàng)新和監(jiān)督實(shí)效的探索上。

國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)急切呼喚強(qiáng)化人大監(jiān)督

以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，深刻指明了在新形勢(shì)下人民代表大會(huì)制度的新定位新使命，為更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用開(kāi)辟了新的空間。

市人大常委會(huì)研究室主任毛放指出，習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)建立60周年大會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈??；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。”從歷年腐敗案件查處情況看，人大監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮，人民群眾和社會(huì)各界對(duì)人大監(jiān)督寄予了更高的期望。對(duì)此，一要依法做足、做實(shí)、做強(qiáng)人大監(jiān)督，增強(qiáng)剛性和硬度；二要按照十八屆六中全會(huì)精神，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體系改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋；三要加強(qiáng)對(duì)人大選舉任命干部的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

對(duì)此，上海市政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周錦尉進(jìn)一步指出，人大與政府之間的關(guān)系，是寓支持于監(jiān)督之中，而不是寓監(jiān)督于支持之中，要體現(xiàn)出監(jiān)督具有剛性的一面。

以人民為中心，讓人大工作更接“地氣”

以人民為中心，是馬克思主義唯物論的根本立場(chǎng)。人大制度的根基在人民，力量在人民，必須堅(jiān)持人民的主體地位。習(xí)近平同志指出，我們的發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展。檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。

代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是人大制度中民意收集制度的具體體現(xiàn)，是閉會(huì)期間人大代表聯(lián)系人民群眾、履行代表職務(wù)的工作平臺(tái)。上海行政學(xué)院科社教研部主任程竹汝教授領(lǐng)銜的課題組赴廣東省、浙江省開(kāi)展實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行中，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)收集民意的功能定位與解決具體問(wèn)題的社會(huì)期待之間存在缺位，代表收集民意的動(dòng)力和能力也有待提高。課題組認(rèn)為，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的制度化建設(shè)須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸展開(kāi)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)站內(nèi)代表接待范圍、受理程序、解決途徑、工作流程等作出具體規(guī)定，并在一定范圍內(nèi)予以公布。各代表聯(lián)絡(luò)站應(yīng)制定年度接待計(jì)劃，實(shí)行定期、定人、預(yù)告式接待。同時(shí)要加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)本身的建設(shè)，聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)和聯(lián)絡(luò)員要具備適應(yīng)性條件。

在系統(tǒng)梳理黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)作出的重大決策，分析全國(guó)人大及31個(gè)省、市、自治區(qū)人大近三年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，上海人大工作研究會(huì)課題組就黨的十八大以來(lái)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的理論與實(shí)踐形成了一份翔實(shí)的研究報(bào)告。上海人大工作研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)孫運(yùn)時(shí)指出，要推進(jìn)人大制度的與時(shí)俱進(jìn)，最關(guān)鍵的就是要以人民為中心，建設(shè)好一支忠實(shí)代表人民利益的各級(jí)人大代表隊(duì)伍。具體而言，一要從源頭上把好代表入口關(guān)，在實(shí)踐中落實(shí)實(shí)質(zhì)性代表權(quán)。二要多舉措并舉，保證代表充分履職，使權(quán)力機(jī)關(guān)的工作更加扎實(shí)。三要以制度規(guī)范人大代表接受選民或原選區(qū)監(jiān)督，使其永遠(yuǎn)不能脫離群眾。

市人大常委會(huì)研究室主任毛放指出，要花大力氣真正解決人大工作接“地氣”問(wèn)題，更多了解民意、順應(yīng)民意、采納民意、實(shí)現(xiàn)民意，并讓人民有效參與管理和監(jiān)督。公開(kāi)透明和公平正義是人大工作的原則，人大履職的每項(xiàng)活動(dòng)都應(yīng)有人民群眾參與，都應(yīng)讓人民群眾來(lái)評(píng)判，來(lái)監(jiān)督；各級(jí)人大和人大機(jī)關(guān)應(yīng)向每一個(gè)市民開(kāi)放，讓人民群眾更加了解人大、走進(jìn)人大。

上海市委黨校副教授丁長(zhǎng)艷指出，人大是合法的“權(quán)力舞臺(tái)”和“利益集裝箱”，為使人大工作更加符合人民期盼，一是在微觀層面上，要在立法、釋法方面為改革提供保障，為民意訴求的有序表達(dá)提供有效途徑。二是在中觀層面上，為代表履職提供服務(wù)保障。三是在宏觀層面上，理順人大和其他部門及社會(huì)組織之間的關(guān)系，把人大的作用發(fā)揮到極致。

復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師、美國(guó)威斯康星—麥迪遜大學(xué)博士左才總結(jié)了近五年國(guó)外學(xué)者關(guān)于中國(guó)人大制度的研究狀況，發(fā)現(xiàn)越來(lái)越多的研究關(guān)注地方人大制度的代表性以及地方人大代表結(jié)構(gòu)的變化等。

中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、市政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)桑玉成教授進(jìn)一步指出，人大代表選舉程序可以進(jìn)一步優(yōu)化，一是人大代表的產(chǎn)生要與干部選任的程序分開(kāi)。二是要強(qiáng)化代表的地域?qū)傩?，弱化代表的身份屬性。三是?duì)代表產(chǎn)生作結(jié)構(gòu)化處理，比如以“指定”代表占10%、“當(dāng)然”代表占30%和選舉代表占60%的比例進(jìn)行選舉，進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)新+激活=人大工作與時(shí)俱進(jìn)

以習(xí)近平同志為核心的黨中央，提出推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的新任務(wù)新要求。強(qiáng)調(diào)要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，推動(dòng)人大工作提高水平。

復(fù)旦大學(xué)教授浦興祖自1983年起就致力于人大制度研究，結(jié)合多年的研究成果，他指出，在制度及實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)注重推進(jìn)“創(chuàng)新”+“激活”，在“一年一小步，三年一大步”推進(jìn)人大工作探索與創(chuàng)新的同時(shí)，更要“激活”一些憲法和法律賦予人大卻長(zhǎng)期處于“休眠狀態(tài)”的職權(quán)，逐步用足人大制度的制度空間，有效保障人民通過(guò)各級(jí)人大行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。

市人大常委會(huì)研究室主任毛放指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，人大工作必須“借船出?！?，不囿于人代會(huì)、常委會(huì)、主任會(huì)議這人大工作的“老三篇”，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)依法履職的“年中無(wú)休”，實(shí)現(xiàn)與民意的“無(wú)縫對(duì)接”，實(shí)現(xiàn)工作流程優(yōu)化、技術(shù)精細(xì)化和履職個(gè)性化。復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任、復(fù)旦大學(xué)副教授扶松茂指出，要建立健全人大回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情與社會(huì)意見(jiàn)機(jī)制，尤其是要對(duì)青年群體的參與民主訴求予以回應(yīng)。

市人大常委會(huì)研究室理論處處長(zhǎng)汪聞生認(rèn)為，在新的歷史條件下，人大制度和人大工作面臨許多新的挑戰(zhàn)，如何完善地方人大代表的選舉制度、調(diào)整地方人大組成人員結(jié)構(gòu)比例、細(xì)分省級(jí)人大專門委員會(huì)設(shè)置、科學(xué)配置使用地方人大的各項(xiàng)法定職權(quán)、改造設(shè)立人大代表聯(lián)系群眾工作站、建立適當(dāng)規(guī)模的人大機(jī)關(guān)工作班子等問(wèn)題，有必要按照中央提出的使各方面制度更加成熟、更加定型的要求，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。地方人大要善于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在探索和實(shí)踐中努力為人大制度的改革發(fā)展完善創(chuàng)造新鮮經(jīng)驗(yàn)。