摘 要 《中華人民共和國仲裁法》自實(shí)施以來已經(jīng)有十八個年頭了，到目前為止仲裁的行政化傾向已經(jīng)非常突出，仲裁機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與作用也沒有得到徹底的明確。從仲裁的私權(quán)屬性來看，還有現(xiàn)在仲裁機(jī)構(gòu)行政化所出現(xiàn)的問題，需要重新對仲裁機(jī)構(gòu)的身份地位進(jìn)行明確，重回民間化。本文通過揭示我國仲裁機(jī)構(gòu)的性質(zhì)現(xiàn)狀，指明了仲裁機(jī)構(gòu)行政化存在的財產(chǎn)與組織機(jī)構(gòu)建設(shè)了兩個弊端，并根據(jù)存在的問題，提出了解決的建議，期望能夠?qū)ξ覈俨脵C(jī)構(gòu)的改革有所幫助。

關(guān)鍵詞 仲裁機(jī)構(gòu) 弊端 民間化 去政治化

作者簡介：盧楠，浙江省律師協(xié)會。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.153

一、仲裁和仲裁機(jī)構(gòu)的民間性質(zhì)

所謂仲裁是指產(chǎn)生糾紛的雙方通過協(xié)議愿意對所存在的糾紛，委托民間的第三方（糾紛雙方共同選擇的專業(yè)人士或者仲裁機(jī)構(gòu)）來進(jìn)行審理裁決，裁決的結(jié)果可以作為法院進(jìn)行判決的一種解決機(jī)制。而仲裁具有民間的特性，因?yàn)樗菑拿耖g產(chǎn)生而來的，是群眾解決問題的有效手段，可以作為一種司法訴訟外解決商事糾紛的方式，隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)在世界各國得到了廣泛的應(yīng)用。

二、我國民商事仲裁制度行政化的性質(zhì)現(xiàn)狀

我們從《仲裁法》中可以明確知道，雖然沒有出現(xiàn)“仲裁機(jī)構(gòu)民間性”的字眼，但已經(jīng)具體說明了仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)與行政之間劃清界限，避免行政化，使其具有民間化的特性。然而，現(xiàn)今的仲裁委員會無法避免行政化，帶有濃厚的行政色彩，具體表現(xiàn)如下：

首先，仲裁制度的行政化導(dǎo)致了仲裁機(jī)構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)的過程中借助行政力量來落實(shí)仲裁條款，剝奪當(dāng)事人選擇爭議解決方式的權(quán)力，違背仲裁法的初衷。其次，仲裁機(jī)構(gòu)受政府管轄容易造成部門上的惰性，缺乏動力來推動仲裁機(jī)構(gòu)的發(fā)展。不僅如此，還會制約仲裁機(jī)構(gòu)人員在辦理仲裁案件的過程中會過多考慮政府因素，而失去積極性。最后，仲裁機(jī)構(gòu)行政化會導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)的發(fā)展受制于政府影響，在案件的辦理過程中形成一種地方保護(hù)的趨勢，使仲裁機(jī)構(gòu)失去了原有的功能。

三、仲裁機(jī)構(gòu)行政化的弊端

（一）財產(chǎn)上的弊端

1.法律層面上政府未設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)時的財產(chǎn)劃撥：

仲裁機(jī)構(gòu)行政化，其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)通過財政部門來進(jìn)行劃撥管理，仲裁機(jī)構(gòu)自身沒有財產(chǎn)自主權(quán)也會導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)過分的依賴政府的資助，失去了自我發(fā)展的動力，容易受制于政府的約束。

仲裁機(jī)構(gòu)由于在解決糾紛和國家治理方面有著特殊的功能和優(yōu)勢，對仲裁的扶持行為應(yīng)當(dāng)被視為一種特殊的“投資”，起回報方式應(yīng)當(dāng)是社會效益而不是經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府在對仲裁機(jī)構(gòu)的財政支持是出于自身的公共服務(wù)的功能，并不能視作政府對仲裁機(jī)構(gòu)的投資行為，所以不能對仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的投入作為一種投資回報行為。

2.仲裁機(jī)構(gòu)積累資產(chǎn)的問題：

仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程中辦案收取的仲裁費(fèi)，仲裁機(jī)構(gòu)常常會形成盈利和積累，這就產(chǎn)生了這種盈余的剩余索取權(quán)問題。仲裁積累的產(chǎn)生，是一個包括國有資產(chǎn)初期投入和通過規(guī)定政策設(shè)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)組成的多種資產(chǎn)組合起來的價值增值過程。仲裁機(jī)構(gòu)作為一個具有獨(dú)立性和公益性的社團(tuán)法人，不應(yīng)當(dāng)適用國有企業(yè)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)則，對于這種公益社團(tuán)法人的剩余，出資者只有在破產(chǎn)和解散之后才有剩余索取權(quán)，在日常盈余中并不存在剩余索取權(quán)。

3.“收支兩條線”的問題：

仲裁機(jī)構(gòu)的價值和權(quán)威來源于仲裁員的素質(zhì)和獨(dú)立裁判，行政化管理仲裁機(jī)構(gòu)的收入、分配，必然會造成仲裁員的不獨(dú)立。同時，2003 年財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、審計署聯(lián)合下發(fā)通知，將“仲裁收費(fèi)”定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”，并作為“國有資產(chǎn)”直接納入“收支兩條線”管理與《仲裁法》第 14 條關(guān)于“仲裁委員會獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系“的規(guī)定是直接相違背的，同時也違反了國務(wù)院辦公廳《關(guān)于重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》。

（二）仲裁機(jī)構(gòu)組織建設(shè)問題

1.行政機(jī)關(guān)過多干預(yù)仲裁機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理問題：

仲裁機(jī)構(gòu)的人員組成中占有很大一部分是來自與行政機(jī)關(guān)人員，而且仲裁委員會機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往是由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行兼任的，從這點(diǎn)來看，仲裁機(jī)構(gòu)事實(shí)上是受行政機(jī)關(guān)的管理。這難免會出現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)委員會在行使職責(zé)的過程中會考慮政府的因素，受到政府的干預(yù)。仲裁機(jī)構(gòu)在正常運(yùn)行的過程中會出現(xiàn)被政府的意志所影響。

2.仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁事務(wù)受到政府的影響：

首先進(jìn)行仲裁的案件主要是通過政府而來的。我們知道，由于我國的仲裁法律意識并不強(qiáng)，比較落后，選擇仲裁機(jī)構(gòu)來進(jìn)行案件處理的當(dāng)事人意識比較薄弱，因此仲裁的案源從民間直接而來的比較少見。所以，仲裁機(jī)構(gòu)為了能夠接受足夠的案件來處理，需要借助政府的力量來進(jìn)行。其次，仲裁機(jī)構(gòu)所裁決金額案件結(jié)果會手段政府的干預(yù)。正如我上面說的，仲裁委員會的負(fù)責(zé)人一般是由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來兼任的，所以仲裁法庭在所裁決的案件如果關(guān)乎到政府，就會受到政府的干預(yù)。最后，維持仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金要以來政府財政的支持。我國大多數(shù)仲裁機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都是由政府的財政直接劃撥維持的，很多仲裁機(jī)構(gòu)需要依靠政府財政的全額或者部分資金來維持周轉(zhuǎn)運(yùn)行。

四、仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展改革的意見看法

（一）解決仲裁機(jī)構(gòu)財產(chǎn)問題上的建議

1.在法律上規(guī)定仲裁機(jī)構(gòu)為非營利性法人：

仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)為民間性質(zhì)，可以將仲裁機(jī)構(gòu)定性為非營利性的法人。所謂的非營利法人需要與政府進(jìn)行明確界限劃分，不以營利為目的，并向社會提供服務(wù)的組織，是介于政府組織和營利機(jī)構(gòu)之間的組織。對于非營利性可以從三個方面來進(jìn)行理解：一是它不是以獲取利潤為目的的，但可以開展一些經(jīng)營活動來獲取一定的經(jīng)費(fèi)，而從事公益性的活動；二是其財產(chǎn)是不可以任何形式轉(zhuǎn)化成私人財產(chǎn)；三是不存在剩余利潤分配。雖然仲裁機(jī)構(gòu)存在收費(fèi)的現(xiàn)象，但收取的費(fèi)用不是以盈利為目的，而是為了維持仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而收費(fèi)的經(jīng)費(fèi)。所以，我國仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定性為非營利性法人。

2.改變仲裁機(jī)構(gòu)的財政管理模式，做到自力更生：

雖然將仲裁機(jī)構(gòu)定性為非營利性法人，但是其在服務(wù)的過程中收取的費(fèi)用會產(chǎn)生一定的收益。而非營利性法人與營利性法人的本質(zhì)區(qū)別是，對于利潤是不能進(jìn)行分配的。在我國的有關(guān)法律有規(guī)定不能將收取產(chǎn)生的收益在成員間進(jìn)行分配。其次，如果仲裁機(jī)構(gòu)沒有自己獨(dú)立的財產(chǎn)收支就不具有獨(dú)立性，如果經(jīng)費(fèi)受政府的控制而不能獨(dú)立就不可避免的會受到政府財政部門的控制。自我國2001年加入WTO后，就已經(jīng)承諾，仲裁收費(fèi)不會將其納入“收支兩條線”的管理模式。所以，應(yīng)當(dāng)徹底取消“收支兩條線”的財政性資金管理模式，仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立支配自己的收入，用于日常的開銷以及機(jī)構(gòu)的發(fā)展完善。

3.在法律上明確仲裁機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)：

仲裁機(jī)構(gòu)的法律地位和性質(zhì)沒有得到明確，成為制約仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵問題。因此，需要仲裁機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位的模糊性進(jìn)行明確，發(fā)揮出仲裁機(jī)構(gòu)的民間性，規(guī)范仲裁機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，撇清與政府之間的聯(lián)系，控制好人員管理。

（二）仲裁機(jī)構(gòu)組織建設(shè)問題的解決建議

1.應(yīng)當(dāng)成立仲裁協(xié)會：

仲裁協(xié)會久未成立，一定程度上影響了仲裁事業(yè)的自律管理和健康發(fā)展，使之具有較濃的行政化色彩。但也有業(yè)內(nèi)輿論擔(dān)心仲裁協(xié)會也有可能成為行政性協(xié)會，成為法制部門的附屬機(jī)構(gòu)，從而使得仲裁機(jī)構(gòu)去行政化只是“換湯不換藥”，同樣缺乏民間性特征。所以，在仲裁協(xié)會成立過程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定仲裁協(xié)會不能直接插手仲裁機(jī)構(gòu)自主管理的事務(wù)，特別是人、財、物的調(diào)配和個案的審理。讓所有成員都享有充分的民主權(quán)利，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有對組織的工作和其他成員提出建議、批評及進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利等。明確仲裁協(xié)會與仲裁機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，他們之間是獨(dú)立的，沒有上下級關(guān)系，而是業(yè)務(wù)上的互補(bǔ)關(guān)系。

2.加強(qiáng)仲裁委員會辦事機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)：

目前，仲裁委員會委員大多由辦事機(jī)構(gòu)確定，使得仲裁委員會的作用形同虛設(shè)，要解決這種問題，仲裁機(jī)構(gòu)可以采用競聘等方式，選擇合適的人選來從事仲裁機(jī)構(gòu)的管理工作。首先，要明確崗位要求和責(zé)任能力條件，通過公平公正的考核來進(jìn)行人員聘請。其次，仲裁機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員職位發(fā)展規(guī)劃和晉升制度要明確，使工作人員能夠通過積極努力的工作來實(shí)現(xiàn)自身價值。

3.建立科學(xué)的仲裁員準(zhǔn)入、競爭、淘汰制度：

仲裁機(jī)構(gòu)要發(fā)展關(guān)鍵要靠人。仲裁機(jī)構(gòu)要形成一套具有新陳代謝機(jī)制、競爭激勵機(jī)制、廉潔保障機(jī)制的人事制度，應(yīng)籍于仲裁員自律的精神建立仲裁員的淘汰或除名制度，建立仲裁員及其工作人員的考評制度和社會投訴監(jiān)督機(jī)制。

律師的準(zhǔn)入門檻較高，制度成熟，在民間享有較高的知名度和權(quán)威性，對于仲裁員的準(zhǔn)入、競爭、淘汰機(jī)制的制度建設(shè)具有較高的參考價值。

具體如何建立較高的準(zhǔn)入門檻，筆者認(rèn)為應(yīng)對仲裁員申請人進(jìn)行兩方面的考量，即業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)。在業(yè)務(wù)能力方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個統(tǒng)一的、全國性的職業(yè)資格考試，以一年為周期，采取筆試與面試相結(jié)合的方式，對仲裁理論、仲裁規(guī)則、仲裁程序的理論性知識進(jìn)行考核，并且對運(yùn)用仲裁規(guī)則、證據(jù)規(guī)則的實(shí)務(wù)性能力進(jìn)行考核。對通過該考試的人員進(jìn)行仲裁員紀(jì)律、仲裁員守則等方面的培訓(xùn)進(jìn)行培訓(xùn)和考核結(jié)業(yè)，只有通過專業(yè)知識考試和仲裁員道德素質(zhì)培訓(xùn)和考核結(jié)業(yè)的人才能成為仲裁員。

而在仲裁員競爭與淘汰機(jī)制上，可參照律師、法官、檢查官管理制度經(jīng)驗(yàn)，將主要包括仲“裁員仲裁無權(quán)仲裁的爭議事項”、“仲裁員違反公正、獨(dú)立解決紛爭的行為”、“仲裁員違反披露義務(wù)、保密以為、及時履責(zé)的義務(wù)的行為”等一些行為納入到考核體系中來，建立一套完整的、科學(xué)的考評體系，對仲裁員進(jìn)行一年一度的考核，并使之成為仲裁員晉升與淘汰的標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

根據(jù)我國目前仲裁制度的發(fā)展?fàn)顩r，急需對其進(jìn)行重新的改革。在仲裁制度的改革過程中，需要做好仲裁機(jī)構(gòu)的法律地位、性質(zhì)問題明確的工作，才能最終使我國仲裁機(jī)構(gòu)的發(fā)展真正達(dá)到“從群眾中來，到群眾中去”的目的。

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