王麗娜++李恩樹

梳理反貪局的來龍去脈可以發(fā)現(xiàn)，在反腐機構設置上，成立一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內(nèi)的機構設想，自上世紀80年代末期出現(xiàn)后存在至今

京浙晉三地試點地區(qū)檢察院的反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門，人事已經(jīng)凍結(jié)。2016年11月初，監(jiān)察委員會試點方案公布，監(jiān)察體制改革正式啟動。試點地區(qū)檢察機關的反貪、反瀆、預防職務犯罪部門，被整合進新成立的監(jiān)察委員會已成定局。

年末歲尾，不少反貪檢察官在翹望，反貪等部門是否整建制轉(zhuǎn)隸？這次反腐敗機構的調(diào)整，或?qū)氐赘膶懰麄兒蜋z察機關的反貪故事。

反腐敗機構的設置，與貪污腐敗的形勢密切相關。上世紀80年代，貪污腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，催生了中國首個反貪局于1989年在廣東掛牌成立。六年后，最高檢察院（下稱最高檢）成立反貪污賄賂總局（下稱反貪總局），檢察機關反貪工作漸趨專門化、正規(guī)化、法治化，在反腐大業(yè)中發(fā)揮重要作用。但同時，檢察機關反貪又面臨一些地方化、行政化、辦案成效不高的尷尬。

梳理反貪局的來龍去脈，還可發(fā)現(xiàn)，在反腐機構設置上，成立一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內(nèi)的機構設想，自上世紀80年代末期出現(xiàn)后存在至今。

從無到有

反貪局脫胎于檢察機關原經(jīng)濟檢察部門，1989年8月18日，首個反貪局即廣東省檢察院反貪污賄賂工作局在廣東掛牌。時值改革開放后，貪污腐敗蔓延。1982年，中共中央、國務院《關于打擊經(jīng)濟領域中嚴重犯罪活動的決定》特別提到，走私販私、貪污受賄等嚴重犯罪活動明顯增加，在少數(shù)地區(qū)、少數(shù)人員中還相當猖獗。

1988年，時任廣東省檢察院檢察長肖揚萌生在廣東率先成立反貪污賄賂專門機構的想法，并就此向最高檢時任檢察長劉復之提交一份報告，后獲得批復同意。

針對當時態(tài)勢，如何反對腐敗并設置機構，在高層并非沒有爭議。

肖揚在其公開著述中稱，在1989年5月的一次出訪途中，劉復之向其談到，一位中央主要負責人曾在不同場合反復強調(diào)，“現(xiàn)在要有一個專門機構搞反貪污、受賄，不然很難搞。要有專門手段、專門技術?！?劉老回憶稱，這是一種“大廉政”思想，“1988年前后，確實有這么一股風，要成立一個大廉政委員會，取消檢察院反貪污、賄賂這個職能，交由大廉政委員會或別的什么機構來行使”。

“大廉政”的思路在最高檢反貪總局四局副局長詹復亮于2011年發(fā)表的《論反貪局的建設和發(fā)展》中，有更詳細的記載。

詹復亮稱，1988年，中共中央主要領導同志在兩次會議上，都談到對當時貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀的看法、反貪污賄賂存在的問題和應該采取的對策等，“并認為檢察機關與監(jiān)察部門分成多個部門，一個掌管犯罪偵查，一個掌管行政處理，值得研究，鑒于我們國家迄今還沒有一個強有力的機構同貪污、賄賂犯罪作斗爭，為此提出可以設想成立一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內(nèi)的某個機構，如類似香港的廉政公署、新加坡的反貪污局等，去從事懲治貪污賄賂等腐敗行為的工作”。

但另一種觀點則認為，憲法和有關法律將刑事司法中的反貪污權賦予了檢察機關。1982年憲法已確定“一府兩院”的設置和檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。1979年的刑事訴訟法明確，貪污罪、瀆職罪等由檢察院立案偵查。

1988年10月，最高檢向中共中央報送《關于檢察機關把反貪污受賄列為打擊經(jīng)濟犯罪重點的報告》。該《報告》從有關法律規(guī)定和檢察機關打擊經(jīng)濟犯罪的實際工作等，說明檢察院的經(jīng)濟檢察部門是反貪污受賄的專門機構，并提出檢察機關依法把反貪污、受賄犯罪列為第一位工作。這份《報告》得到了中央主要領導同志的同意。

很快，在廣東成立首個反貪局的設想提上日程。肖揚著述稱，掛牌前夜，他將有關批復和準備掛牌的公告等，電傳給劉復之。劉復之看后對名稱“廣東省反貪污賄賂工作局”提出異議，他的意見是加上“人民檢察院”幾個字。廣東方面連夜制作了新牌子。

27年反貪路

首個反貪局在廣東成立，實行舉報、偵查、預防和情報一體的工作模式。隨后，各地檢察院相繼成立反貪局。1995年，最高檢反貪總局正式掛牌也就順理成章。反貪總局掛牌前一年，中央紀委和國務院下屬的監(jiān)察部合署辦公。

最高檢首任反貪總局局長羅輯對《財經(jīng)》記者稱，改革開放后，腐敗形勢伴隨經(jīng)濟發(fā)展不斷發(fā)生變化。在上世紀80年代，重點打擊的是經(jīng)濟領域價格“雙軌制”下走私販私和投機者為獲得差價的非法倒買倒賣等行為，“權力的腐敗也表現(xiàn)在這些方面”。進入90年代后，房地產(chǎn)逐漸市場化，土地腐敗、工程建設腐敗和與政府行政審批權相關的腐敗日益嚴重。

羅輯于1990年進入最高檢工作，先后在當時的控告申訴檢察廳、貪污賄賂檢察廳工作。接觸反貪后，他陪同最高檢時任檢察長張思卿去了貴州、廣西圍繞腐敗和反腐敗做調(diào)研，發(fā)現(xiàn)腐敗問題比較突出。

中共十四大以來，反腐受到更多重視。從1993年起，每年中央對黨風廉政建設和反腐敗工作專門研究，并確定了領導干部廉潔自律、查處違紀違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風的反腐敗三項工作格局。

為貫徹反腐敗的部署，最高檢在1993年發(fā)布《關于進一步加強大案要案查處工作的通知》，明確各級檢察機關對涉及縣處級以上干部要案線索的初查要放開，初查結(jié)果向同級黨委和上級檢察機關備案。分（檢察分院）、州、市檢察院負責初查涉及縣處級干部的案件線索;省、自治區(qū)、直轄市檢察院負責初查涉及廳局級干部的案件線索，最高檢負責初查涉及省部級和中央國家機關司局級干部的案件線索。

羅輯稱，1994年，他和同事在其他案件中發(fā)現(xiàn)了首都鋼鐵公司原董事長周冠五兒子周北方的涉案線索，“由這個案子，又發(fā)現(xiàn)了北京市原常務副市長王寶森案的線索，再后來牽出北京市原市委書記陳希同案”。

“北京這一系列案件在全國影響很大，說明腐敗形勢嚴峻，反腐需要強化。反貪總局的成立，借助了這個大的形勢。這時向中央提出成立反貪總局，便得到了認可。經(jīng)過半年多的籌辦，反貪總局在1995年11月宣布成立?！?

反貪總局的設立在國際國內(nèi)引起各方關注。羅輯稱，當時在最高檢門口，反貪總局的牌子（后來被取下）只比最高檢的牌子短五公分。成立之初那幾年，有旅游車行至最高檢門前，導游會介紹說，“這是反貪總局辦公的地點，最高檢也在這里辦公?！?/p>

反貪總局和地方反貪局成立后，查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案。

中共的反腐敗領導體制和工作機制，在1997年中共十五大中明確為，黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與。反貪因承擔對貪污賄賂等職務犯罪的偵查職能，為推進反腐倡廉作出重要貢獻。

但檢察機關反貪也有尷尬的時候。最高檢曾查辦過財政部一個司長的案子，牽涉到在河南省的一個項目。“案件線索是從河南來的，河南有關方面擔心影響與財政部的關系，就向河南的檢察機關追查，是誰向最高檢報告的。” 羅輯稱。

這與檢察機關的雙重領導體制不無關系，地方各級檢察院受同級地方黨委和上級檢察院的雙重領導。羅輯認為，人財物受制于地方，對檢察院依法獨立行使檢察權有所影響，雖然目前的司法改革提出去地方化和行政化，但并不能完全解決這一問題，檢察機關難以獨立行使檢察權。

羅輯說，一些地方對涉及當?shù)刂饕I導干部的案件會遮掩。這類案件雖由個案引發(fā)，但有的波及到一片?！安晃婢桶l(fā)生官場地震，有些領導就會跟檢察院說就此打住，不再深追?！?/p>

另外，各地反貪局作為檢察機關的內(nèi)設機構，在各地成立后規(guī)格不一，反貪局長的職級也不盡相同，這都影響了反貪的權威性。

進入21世紀，反腐敗斗爭依然嚴峻復雜。近年來腐敗又呈現(xiàn)新特點，領導干部利用人事權和審批權，搞權錢交易、買官賣官等現(xiàn)象突出，官商勾結(jié)、利益集團勾結(jié)、腐敗家族化和幫派化等，出現(xiàn)衡陽賄選案、周永康利益集團案、山西塌方式腐敗等?！爸泄彩舜笾?，提出要把權力關進制度的籠子里，現(xiàn)在的問題是，怎么完善權力的制衡機制。”羅輯稱。

近年來，中央紀委領銜的紀律檢查機關在反腐中表現(xiàn)突出。羅輯分析其中的一個因素是，大部分官員是黨員，受黨紀監(jiān)督，而紀律監(jiān)督的起點低。比如，官員吃了一頓不該吃的飯，或乘坐公車辦私事，紀委就可以介入，抓住一個小毛病，一審查就可能發(fā)現(xiàn)更深的問題。但檢察機關有一定的立案標準，沒有相關證據(jù)不能立案，只是初查，如不立案，查辦力度有限。

反貪總局自身也在改革。2014年11月，最高檢副檢察長邱學強接受媒體采訪稱，在反貪總局經(jīng)歷從無到有近20年發(fā)展中，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來，“特別是機構設置不合理、力量分散、案多人少、統(tǒng)籌乏力、裝備落后等問題日益凸顯，已經(jīng)不能完全適應反腐敗斗爭新形勢的需要”。

因此，中央批準成立了新的反貪總局，從級別上強化反貪部門地位，整合力量、優(yōu)化職能，有利于其集中精力直接查辦大案要案，增強其開展反腐的獨立性。

但現(xiàn)行反腐格局的大調(diào)整還在后面。此次六中全會公報首次將監(jiān)察機關與人大、政府和司法機關并列提出。隨后，監(jiān)察委試點提上日程。

羅輯認為，此次改革將提升反腐的獨立性、權威性和效率，他估計試點地區(qū)約20%的檢察干警將會因此改變身份。