王賽錦/譯

聚焦

啟發(fā)未來城市和城市服務(wù)：塑造城市發(fā)展和服務(wù)的未來（上）

王賽錦/譯

節(jié)選自世界經(jīng)濟論壇報告 2016年4月

城市正在快速增長，預(yù)計到2050年全球城市人口將增加25億。為了獲得在經(jīng)濟、社會等方面更好的發(fā)展機會，人們不斷向城市遷移?？焖倥蛎浀某鞘幸环矫媸雇恋乩迷絹碓骄o張，另一方面伴隨著多樣化的社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也使治理難度越來越大。城市在與諸如氣候變化、社會分離、經(jīng)濟發(fā)展等問題博弈之時，也面臨著資源日益減少的問題，比如預(yù)算限制，資金和功能的次級分化。城市管理利用新興的商業(yè)模式和技術(shù)，來提供服務(wù)。技術(shù)的應(yīng)用和所有權(quán)模式的轉(zhuǎn)變打破了城市內(nèi)部過剩能力的使用方式。然而，技術(shù)并不是解決城市問題的完美方案。為了全面地解決這些問題，城市需要從規(guī)劃、治理和監(jiān)管方面做出改變。

這份報告旨在指出城市化轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)、問題，以及城市發(fā)展項目中與公私伙伴關(guān)系相關(guān)的風(fēng)險，包括：

● 全球范圍內(nèi)的關(guān)鍵城市問題，其中具有代表性的如氣候變化、經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)問題，包括城市規(guī)劃（亞洲）、移民和社會分離（歐洲）、社會融合（北美）、流動性（南美）、安全（中東和北非），以及水資源（撒哈拉以南非洲）。

● 城市轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)，如政府結(jié)構(gòu)、預(yù)算限制、人才、領(lǐng)導(dǎo)和人口的變動。

● 公私伙伴關(guān)系中的風(fēng)險，包括工業(yè)和特定資產(chǎn)監(jiān)管風(fēng)險，以及環(huán)境、社會、司法和市場/腐敗風(fēng)險。

有無數(shù)問題需要解決，但從直觀層面看，關(guān)鍵問題如下：

● 哪些問題應(yīng)首要解決？

● 改革如何展開？

● 加快城市發(fā)展的參與者應(yīng)該是哪些人？

● 城市振興與城市轉(zhuǎn)型應(yīng)采取什么方法？

本報告認(rèn)可基于規(guī)模、發(fā)展階段、人口、地理位置、治理框架的城市多樣化。本報告并不主張單一化的方法，相反，它在“城市成熟度”（city maturity）模型中提出一種結(jié)構(gòu)化的程序，使全球的城市都可以此來加快其發(fā)展進程。本報告還指出正在轉(zhuǎn)變城市服務(wù)的新商業(yè)模型和新興技術(shù)。在引入和加強科技利用的同時，城市政府可攜手市民、私營部門、非政府組織和學(xué)術(shù)團體，采用下列推動因素提高服務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施：

● 智能監(jiān)管：在全球競爭格局中，城市首先要解決改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)問題，然后制定旨在取得可持續(xù)發(fā)展成果的新監(jiān)管措施。為了達(dá)成這一點，我們必須調(diào)動所有利益相關(guān)者，疏通反饋渠道，及時更新消息。

● 靈活、透明、城市規(guī)模化的政府：城市實際邊界和法律邊界的差別導(dǎo)致城市管理實體的多層次。城市經(jīng)濟意義的不斷增強要求我們必須下放足夠的權(quán)力給地方政府。城市政府需要更加靈活、更加透明，以更好地應(yīng)對城市系統(tǒng)的快速變化及信任的缺乏。

● 機構(gòu)能力的發(fā)展：城市在應(yīng)對挑戰(zhàn)的同時，應(yīng)通過吸引和培育人才，授權(quán)和組建不同組織來更好地投資人力資源。

● 前瞻性的領(lǐng)導(dǎo)：城市領(lǐng)導(dǎo)者需要在充分了解風(fēng)險的情況下，避免一味規(guī)避風(fēng)險，而應(yīng)從長遠(yuǎn)出發(fā)，適當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險，以更好地提高人們的生活質(zhì)量。他們需要秉持著務(wù)實、親商、樂觀進取的態(tài)度，激勵其組織和外部利益相關(guān)者。

● 整體規(guī)劃：城市政府在堅持跨職能團隊制作總體規(guī)劃的同時，應(yīng)考慮到有機增長的需要，從而取得二者之間的平衡。城市長期發(fā)展計劃還需充分考慮信息和通信技術(shù)，以及新興商業(yè)模式，確保在多余產(chǎn)能耗盡之前，開發(fā)出新的基礎(chǔ)設(shè)施。

● 通過新標(biāo)準(zhǔn)來促進再利用：城市需采用新標(biāo)準(zhǔn)，在牽涉外部利益相關(guān)者時采用通用語言，并確保將技術(shù)嵌入基礎(chǔ)設(shè)施的同時能夠充分解決供應(yīng)商鎖定的風(fēng)險。

城市政府不可能獨自解決需求增加、人口變動、基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題，它們需要通過城市發(fā)展價值鏈獲取私營部門的支持。城市政府在政策制定、規(guī)劃和監(jiān)管中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，私營部門則可在其他領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，比如設(shè)計、實施、運作、維持和金融。政府和私營部門要攜手應(yīng)對公私伙伴關(guān)系中出現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險，以更好地增進互信，獲得社會支持。政府可為私營部門的參與創(chuàng)造有利環(huán)境，確保穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境和有效的管理，并創(chuàng)建可靠的爭端解決機制。反過來，私營部門可以和公共部門或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立信任關(guān)系，開展符合倫理道德的行為活動。

最后，我們提供了一個包含10個步驟的行動計劃，來幫助城市政府引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型之旅。旅程由“DNA識別”開始——城市需鑒別其獨特性、主要特征，挑選出亟需解決的關(guān)鍵挑戰(zhàn)以進行重點突破，以期滿足所有利益相關(guān)者的需要。隨后，城市需要通過市民、私營部門、非政府組織和學(xué)術(shù)機構(gòu)的共同參與，來制定一個共同愿景。共同愿景與關(guān)鍵性能指標(biāo)（key performance indicators，簡稱KPIs）一旦建立，城市就需要將滿足KPIs的目標(biāo)列為優(yōu)先事項?；诔鞘性妇埃椖块_發(fā)、監(jiān)管變化、標(biāo)準(zhǔn)選擇、融資及資助機制的創(chuàng)新需要更新。通過吸取其他城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，以及快速贏得可見成果的實驗經(jīng)驗，增強利益相關(guān)者的信心，從而驅(qū)動成功。

圖1. 本報告的結(jié)構(gòu)和各部分的主題

第一章：城市的未來

1.1 這是一個城市化的世界

到2050年，將有25億新居民涌入城市，比當(dāng)下中國和印度的人口總和還要多。

18世紀(jì)晚期以來，現(xiàn)代工業(yè)的增長觸發(fā)了大規(guī)模的城市化，為新型大城市——最先出現(xiàn)在歐洲，隨后在其他地區(qū)出現(xiàn)——鋪平了道路，新的就業(yè)機會將農(nóng)村的大量人口吸引到城市。1900年，只有13%的人口居住在城市；到了 1950年，城市人口的比例上升為29%。

到 2050年，城市人口占世界人口的比例有望增至66%，城市人口將增加25億，新增城市人口的90%集中在亞洲和非洲。這種人口地理集中分布的現(xiàn)象在2014年世界人口最密集城市群（見圖2）的分布上已經(jīng)反映出來了。生活在城市，使得個人和家庭在獲得機會上更有優(yōu)勢，比如靠近就業(yè)市場、市場多樣性以及市場競爭等。1990年以來，大城市的數(shù)量幾乎增加了兩倍；到2030年，41個城市群的人口數(shù)量將分別超過1000萬。

城市迅速發(fā)展，城市人口不斷增加，這就要求更快更高效地建設(shè)城市。日益膨脹的城市不僅在土地利用上日益緊張，多元化的社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也使得它們更難治理。和國家不同，城市的法律邊界和實際邊界不同。城市的功能（或經(jīng)濟）邊界很難界定，這通常導(dǎo)致管理實體之間的相互摩擦。

雖然城市給移民提供了經(jīng)濟機會，但是他們也越來越多地面臨社會隔離、社會基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺等問題。城市今天必須：

● 規(guī)劃一個可持續(xù)和富有活力的未來；

● 平衡經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，同時注重環(huán)境保護；

● 從實際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定解決方案，增強自身特色。

1.2 城市化帶來的挑戰(zhàn)

環(huán)境、氣候變化和經(jīng)濟發(fā)展成為全球面臨的共同挑戰(zhàn)。

世界上的城市面臨著很多問題，比如交通擁堵、能源不足、基礎(chǔ)服務(wù)短缺、住房短缺、自然災(zāi)害應(yīng)對不力、犯罪、環(huán)境惡化、氣候變化、城市管理不善、城市貧困、非正規(guī)經(jīng)濟和計劃外發(fā)展。通常，城市管理者很難控制人口增長。所以，一些主要的挑戰(zhàn)有效地反映了人口的變動，通過規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠做出有效應(yīng)對（見圖3）。

圖2. 全球足跡——30個人口最密集的城市群（截至2014年）

環(huán)境問題和經(jīng)濟發(fā)展從眾多問題中凸顯，一躍而成為全球共同面臨的兩大問題。氣候變化因素和極端天氣事件不斷增加，這將對城市造成嚴(yán)重影響。據(jù)分析，在未來，洪水和干旱無論是量級還是頻率都會增加。在城市里，對于那些缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)的地區(qū)，熱應(yīng)力、極端降水、內(nèi)陸和沿海洪水、干旱和水資源短缺造成的風(fēng)險將會被放大。

2008年金融危機之后，經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢，一些地區(qū)甚至還經(jīng)歷了本地化危機。雖然城市持續(xù)驅(qū)動經(jīng)濟增長，但是投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的商業(yè)環(huán)境卻面臨挑戰(zhàn)。在世界經(jīng)濟論壇的“城市服務(wù)全球調(diào)查”中，雖然環(huán)境和經(jīng)濟問題持續(xù)成為地區(qū)的首要挑戰(zhàn)，但是調(diào)查參與者卻希望環(huán)境方面的改善更大一些（見圖4）。

圖4描述了在已感知轉(zhuǎn)變程度內(nèi)的城市挑戰(zhàn)。城市面臨挑戰(zhàn)的重要性和所感知的轉(zhuǎn)變在全球存在一個相關(guān)性，一些城市領(lǐng)域（如“經(jīng)濟”和“體制”）并沒有表現(xiàn)出轉(zhuǎn)變和挑戰(zhàn)的匹配度（對轉(zhuǎn)變的希望較小）。

受訪者認(rèn)為，在接下來的5年里，發(fā)展中國家的最大轉(zhuǎn)變將發(fā)生在諸如城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施（建筑、廢棄物、水、能源）和社會服務(wù)（健康、安全、融合）等領(lǐng)域。而發(fā)達(dá)國家的最大轉(zhuǎn)變則可能發(fā)生在環(huán)境領(lǐng)域。

城市政府需要特別注意文化和休閑、電子政府服務(wù)和機構(gòu)設(shè)置等領(lǐng)域，受訪者并未覺察到這些領(lǐng)域的大規(guī)模轉(zhuǎn)變。公共部門管轄下的傳統(tǒng)領(lǐng)域需要進一步的投資，以為城市居民提供令人滿意的體驗。城市不斷通過增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供激勵機制獲得投資，在這樣一個全球化背景下，政府管理者必須迅速反應(yīng)，不斷調(diào)整政策、提升競爭力。雖然城市人口不斷增加，但是發(fā)展中國家的人才問題依舊很突出，城市需要培育本地人才，以增強全球競爭力。

單靠政府無法解決快速城市化帶來的各種挑戰(zhàn)，市民、私營部門、非政府組織、學(xué)術(shù)團體的重要性日益增加，它們能補充原本不足的技能和資源。

城市利益相關(guān)者和城市化的啟示

政府、商業(yè)界、市民和民間社會需要協(xié)同努力，共同應(yīng)對城市挑戰(zhàn)。

隨著城市需求、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的復(fù)雜性不斷增強，解決這些問題（比如知識、財務(wù)和法律）所需的資源越來越多地掌握在不同利益相關(guān)者的手里。在這種情況下，合作伙伴關(guān)系和“合作生產(chǎn)”的相關(guān)性不斷增強。雖然良好的伙伴關(guān)系帶來額外的收益，但是需要花費時間和精力去培育。信任、理解和嘗試過程使得其運作越來越好。

圖3. 地區(qū)化城市挑戰(zhàn)

圖4. 城市轉(zhuǎn)型中不同領(lǐng)域的期待值

● 全球的市民正在通過科技（文化交流的關(guān)鍵推動因素）尋求深入互動和多層次的體驗。市民重視所有權(quán)問題，尤其關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題，希望商品和服務(wù)的生產(chǎn)與交付都是負(fù)責(zé)任的。政府機構(gòu)可利用城市居民不斷增強的意識去吸引他們更多的參與，以促進共同創(chuàng)新，并減少城市發(fā)展倡議中的社會風(fēng)險。

● 企業(yè)正在培育一個全球合作模式。它們在工作和社會環(huán)境之間培育新的連接點，以更好地理解城市系統(tǒng)，從而生產(chǎn)和提供市民所需的更多的商品和服務(wù)。企業(yè)家們偏愛數(shù)字渠道，在城市背景之下，他們正在利用此改變多余產(chǎn)能的利用方式。城市領(lǐng)導(dǎo)者在引導(dǎo)企業(yè)參與的過程中能釋放城市的靜態(tài)產(chǎn)能，也能使城市更快地適應(yīng)新環(huán)境，以更好地解決移民和人口變動問題。

● 多邊組織和捐助機構(gòu)在快速城市化進程中發(fā)揮著重要作用。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要包容性的伙伴關(guān)系，從而為消除貧困、促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性以及發(fā)展社會包容提供超越國界的解決方案。

● 公共政策往往滯后于城市化進程。導(dǎo)致的結(jié)果是，基礎(chǔ)服務(wù)往往不能滿足流動人口和城市貧困人口的需要；更糟糕的是，城市貧困人口通常在城市規(guī)劃中并沒有話語權(quán)。

● 非政府組織在促進對話中開始為自己找到一個合適的位置。它們幫助城市貧困人口向當(dāng)權(quán)者表達(dá)他們的擔(dān)憂，從而鼓勵公平發(fā)展。

● 城市經(jīng)濟格局的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蓄I(lǐng)導(dǎo)者和全球各國的政府帶來了新的挑戰(zhàn)。在發(fā)達(dá)國家，需求可持續(xù)增長的大城市需要與正在重塑世界城市面貌的新興市場國家建立密切的商業(yè)聯(lián)系。為了確保國家和地區(qū)的強勁增長，區(qū)域和國家政府機構(gòu)必須與城市一道，共同關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展、住房和社會政策問題。城市在塑造外交關(guān)系和制定經(jīng)濟政策上發(fā)揮著越來越重要的作用，因此，各國政府可能會意識到城市的這一力量。

每個城市的特色，在與相關(guān)利益者正式或非正式的溝通中，會隨著時間的發(fā)展有所改變。然而，促進城市蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵成分卻是一樣的：城市從根本上創(chuàng)造更好的經(jīng)濟機會，將各行各業(yè)的人匯聚到一起。這些人為城市的經(jīng)濟、社會和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造價值。接下來的部分主要探索未來城市的重要特征——由創(chuàng)新驅(qū)動。

1.3 城市的未來

為了吸引人才和投資，城市需要具備可持續(xù)性、以市民為中心、經(jīng)濟活躍、易獲得性、富有彈性、良性治理和響應(yīng)機制等特點。

在遙遠(yuǎn)的未來，城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)將是科技、商業(yè)模型（尤為重要）演化的功能之一。然而，未來城市將表現(xiàn)出以下特點：

● 可持續(xù)性：這樣的城市展示了社會和經(jīng)濟平衡發(fā)展的成果，展示了城市環(huán)境的有效管理和治理。

圖5. 城市發(fā)展的各個階段

● 以市民為中心：這樣的城市應(yīng)關(guān)注個人和社會的物質(zhì)、精神及社會福祉的發(fā)展，包含很多因素（生活滿意度、身體健康、心理狀態(tài)、獨立度、教育、財富、宗教信仰、本地服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、社會關(guān)系和文化視角等）。

● 經(jīng)濟活躍：這樣的城市能吸引投資，促進商業(yè)發(fā)展，培育不可或缺的資產(chǎn)（受過良好教育的人），提高生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟增長，增加所有利益相關(guān)者的機會。

● 易獲得性：在一個易獲得性強的社會里，社會的各個階層可獨立生活，也可全面參與生活的方方面面。這樣的城市能夠保證有特殊才能的人和社會弱勢群體都能公平地獲得社會提供的各項服務(wù)。

● 富有彈性：這樣的城市可提高個人、社區(qū)、機構(gòu)、企業(yè)、系統(tǒng)生存和適應(yīng)的能力，盡管可能會經(jīng)歷長期的壓力，或者是健康、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等方面的激烈震蕩。

● 良性治理：這樣的城市能最高效地利用資源，實現(xiàn)其短期和長期發(fā)展目標(biāo)，并能實現(xiàn)公共決策更大的透明度，建立制度問責(zé)機制。

● 響應(yīng)機制：為了最大限度地利用資源，這樣的城市能為所有利益相關(guān)者提供數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施搜集的數(shù)據(jù)，從而了解模式、發(fā)現(xiàn)問題、并進行實時決策。

● 總體規(guī)劃：這樣的城市能通過創(chuàng)建一個涵蓋所有城市領(lǐng)域的總體規(guī)劃來提振地方經(jīng)濟，當(dāng)外部情況發(fā)生變化或出現(xiàn)新的創(chuàng)新方案時，具備足夠的靈活度來修改計劃。

城市將會按階段向前發(fā)展（圖5），以達(dá)到或增強上述特征，尤其是治理、規(guī)劃、城市服務(wù)、協(xié)作、技術(shù)使用和可持續(xù)發(fā)展這6個關(guān)鍵杠桿。這些階段如下：

● 基本階段：努力維持供需；

● 功能階段：滿足居民的根本需求，并開始采取現(xiàn)代化的解決方案；

● 整合階段：實現(xiàn)所有利益相關(guān)者的需求，并采取全面的方法促進城市發(fā)展；

● 擴展階段：時刻準(zhǔn)備應(yīng)對出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，快速適應(yīng)這些不斷變化的場景。

城市可將這6個杠桿用于“城市成熟度”模型中，以更好地指導(dǎo)各個階段。此外，通過利用科技杠桿或者這些杠桿的組合，可越過某些階段。最后，在使用這些杠桿指導(dǎo)各個階段發(fā)展時，需要適應(yīng)城市的特定背景，以更好地增強其特色。

凝視“水晶球”：城市和城市居民的未來

過去的幾十年中，城市服務(wù)因科技而有了變化，現(xiàn)在，城市服務(wù)按需供給，并不依賴于居民的居住位置?？萍己蜕虡I(yè)模式的顛覆性發(fā)展將進一步優(yōu)化服務(wù)條款，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率。這些創(chuàng)新無論對于發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都是一個機會，可以由此越過某些階段，或加速進入下一個階段，比如從“基本階段”或“功能階段”進入“整合階段”或“擴展階段”。但同時，城市管理者和城市居民都不能把科技視為解決一切問題的靈丹妙藥；我們需對治理、監(jiān)管、體制能力和公私合作等領(lǐng)域進行跨領(lǐng)域的改革，以提高城市服務(wù)水平。目前的城市構(gòu)想是不可持續(xù)的，但是城市卻是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。強有力的領(lǐng)導(dǎo)、新技術(shù)和自底向上的創(chuàng)新組合可推動城市轉(zhuǎn)型，以較小的環(huán)境代價實現(xiàn)最大化的發(fā)展。

原 文 標(biāo) 題：Inspiring Future Cities & Urban Services：Shaping the Future of Urban Development & Services Initiative