胡 春 艷

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長沙 410083)

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論西方公共行政改革背景下“問責(zé)”的轉(zhuǎn)向與趨勢

胡 春 艷

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長沙 410083)

為了追求“良好的”政府治理目標(biāo),西方公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和后新公共管理的變遷,這些改革深刻地改變了政府與市場、公民社會之間的相互關(guān)系,“問責(zé)”隨之發(fā)生了一系列變化:較早的傳統(tǒng)公共行政側(cè)重“規(guī)則和程序”的問責(zé),新公共管理注重以“市場”為中心的問責(zé),后新公共管理則注重“多中心網(wǎng)絡(luò)”的問責(zé)。在不同的問責(zé)模式下,問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)的行動者、問責(zé)的方式出現(xiàn)了不同的特征。

傳統(tǒng)公共行政; 新公共管理; 后新公共管理; 問責(zé)

20世紀(jì)70年代以來,西方發(fā)達國家的公共行政部門為了削減成本、提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量推行了一系列的改革方案,其中最為人們所熟知的則是以私有化、合同外包、績效管理和以顧客導(dǎo)向等一系列稱為“新公共管理”的方法和技術(shù)[1]405。不可否認(rèn),這場席卷全球的新公共管理運動在很大程度上促進了政府績效的改善,但由于這場改革忽視了公私部門之間的差異,過于重視效率問題,忽略了最重要的公平、民主、正義等價值,引起了很多學(xué)者的質(zhì)疑和反思。近年來許多西方國家中公民社會和國家的關(guān)系出現(xiàn)了重要的變化,由此產(chǎn)生了一些不同于新公共管理的新理念,不同的學(xué)者冠以不同的學(xué)術(shù)詞匯,比如“新公共服務(wù)”“治理”“合作生產(chǎn)”“網(wǎng)絡(luò)”“后新公共管理”等。雖然術(shù)語不同,但新思潮的一個共同點則是解釋了政府與市場、公民社會之間的新關(guān)系。后新公共管理改革旨在促進政府組織之間的合作、政府和其他行動者之間的合作,它提倡的“合作政府”“整體政府”的口號為研究公共行政提供了新的途徑[2]。筆者主要討論西方公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理到后新公共管理的變遷,這些改革思潮對問責(zé)產(chǎn)生了什么影響?“問責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)、“問責(zé)”的對象、“問責(zé)”的機制和方式發(fā)生了什么轉(zhuǎn)變?出現(xiàn)了什么樣的發(fā)展趨向?

一、 公共行政改革與問責(zé)

1. 什么是問責(zé)?

問責(zé)是一個非常古老而又復(fù)雜的概念,它曾經(jīng)是(現(xiàn)在也還是)政府日常行為及議會民主制度的一個最為重要的因素[3]。在最近幾十年中,雖然問責(zé)成為當(dāng)代政治學(xué)及公共行政學(xué)術(shù)界的熱門術(shù)語,但是對于它的概念始終沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識,不同的學(xué)者對它的界定各不相同,有的認(rèn)為問責(zé)是一種社會關(guān)系形式[4],有的把它看做一種監(jiān)督機制[5],有的提出問責(zé)是一種公民參與工具[6],還有的則認(rèn)為問責(zé)就是一種委托—代理關(guān)系,“委托人授權(quán)給代理人按其利益行事”[7]。由于問責(zé)是一個不斷擴展的概念[8],從不同的視角對問責(zé)的分類也不盡相同。從政治科學(xué)的視角來看,比較常見的分類有水平問責(zé)、垂直性問責(zé)和社會問責(zé)[9-10];行政問責(zé)、法律問責(zé)、職業(yè)問責(zé)、政治問責(zé)及道德問責(zé)[11]273。還有的學(xué)者從多學(xué)科框架對問責(zé)進行了一個綜合和全面的分類[12]。

總之,問責(zé)描述的是一種權(quán)力關(guān)系,權(quán)力擁有者應(yīng)該對公眾具有解釋和辯護其行動的責(zé)任,若其行動及解釋沒有達到公眾的期望,那么權(quán)力擁有者則要受到相應(yīng)的懲罰[13]。本文討論的問責(zé)側(cè)重公眾對權(quán)力運用的制衡和監(jiān)督。

2. 問責(zé)的改革

傳統(tǒng)上來說,西方公共行政與公共管理關(guān)注的核心問題就是官僚制[14]356。在韋伯的理性主義模式下,官僚制具有高效、非人格化的管理優(yōu)勢,但在實際的運行中,專業(yè)化的公務(wù)員被批評帶有精英主義和非民主化的傾向[14]356。抱怨官僚的情況大致可以分為三種類型:腐敗或庇護主義、低效、專斷與不負(fù)責(zé)任。針對這些弊端實施的改革主要有公務(wù)員或官僚制的改革、管理主義的改革(新公共管理改革)及問責(zé)或民主改革[15]。

在這三種改革模式中,管理主義的改革(新公共管理)顯然在全球獲得了最大的關(guān)注和應(yīng)用。這一波改革最初是來自于發(fā)達經(jīng)濟實體(比如英國、美國、新西蘭),現(xiàn)在正在擴張到轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國家[16]。然而在一些發(fā)展中國家中由于庇護主義和腐敗比較嚴(yán)重,管理主義根本不應(yīng)該成為優(yōu)先的策略。正如奧斯本和蓋布勒所說的那樣,“在你可以改革問題之前應(yīng)該先改革好政府”[1]405。一些學(xué)者在研究美國的行政改革時卻發(fā)現(xiàn)其管理主義明顯占據(jù)上風(fēng),一些改革途徑?jīng)]有涉及公務(wù)員改革或問責(zé)改革[17]。由于管理主義改革僅僅關(guān)注效率和產(chǎn)出,卻忽視了民主、公平、正義等價值,必然會帶來責(zé)任減少等新的問題。顯然,在實踐中管理主義強調(diào)的價值——比如效率、產(chǎn)出、競爭、顧客導(dǎo)向——對問責(zé)提出了新的挑戰(zhàn)。正基于此,以“治理”“新公共服務(wù)”“后新公共管理”為特點的改革試圖在提供者和公民之間加強對服務(wù)提供和發(fā)展的問責(zé)[18]。

筆者試圖討論公共行政改革的變遷對“問責(zé)”產(chǎn)生的影響,主要從以下三個層面分析問責(zé)的變化。第一,問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn):問責(zé)的內(nèi)容是什么?即對什么進行問責(zé)?第二,問責(zé)的行動者:哪些是問責(zé)行動的關(guān)鍵人?究竟應(yīng)該對誰負(fù)責(zé)?第三,問責(zé)的方式和機制:采取何種方式和途徑來實現(xiàn)問責(zé)?

二、 傳統(tǒng)公共行政與問責(zé)

行政的出現(xiàn)最早源于國家的形成。較早期的行政是人格化的,即基于對某個特定人物(比如國王或部長)的忠誠,這極容易產(chǎn)生政治恩賜及裙帶關(guān)系的弊端。19世紀(jì)中期以來,英國、美國、法國、澳大利亞、加拿大等國開啟了一系列改革措施,比如英國的《諾思科特—特里維廉報告》(1854年)開啟了文官以功績制為基礎(chǔ)的任命制度;美國的《彭德爾頓法》(1883年)將政治中立的文官制度確定為政府的人事管理依據(jù)。這一系列改革被視為西方現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志[19]20。我們可以看到,“當(dāng)時的公共行政是建立在公務(wù)員中立、部長負(fù)責(zé)制、不干預(yù)部門和機構(gòu)的日常行動、公務(wù)員匿名、基于功績實施公務(wù)員的任命及管理人事功能的基礎(chǔ)之上,因此它開啟了一個負(fù)責(zé)任和客觀的行政時代”[11]273。

1. 問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn):對制度、程序和規(guī)則的遵從

在歐文·休斯看來,傳統(tǒng)的公共行政是建立在韋伯的官僚制、威爾遜的行政二分法、泰勒的科學(xué)原理等理論基礎(chǔ)之上[19]21。這些理論認(rèn)為,政府是可以通過建立一套最佳方法(等級制、官僚制)的原理來進行管理,政府直接通過官僚組織提供公共服務(wù),政治要與行政分離,政治家對實現(xiàn)公共價值及制定法律政策負(fù)責(zé),公務(wù)員則對執(zhí)行法律政策負(fù)責(zé)?？梢?傳統(tǒng)的公共行政既期望實現(xiàn)政府內(nèi)部的組織效率,又追求官僚組織體系的不斷完善。那么在這種模式中,問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?根據(jù)韋伯官僚制的特點可以看出,“嚴(yán)格遵從組織的制度、程序和規(guī)則”是傳統(tǒng)公共行政問責(zé)的主要標(biāo)準(zhǔn)[14]356。顯然,公職人員只要按照組織設(shè)定的一切規(guī)則,則可以各盡其職,實現(xiàn)責(zé)任的最大化和組織的高效化。

2. 問責(zé)行動者:蘊含清晰的問責(zé)鏈條

傳統(tǒng)公共問責(zé)的模式中蘊含了一個既理想化又清晰而緊密的問責(zé)鏈條:在這個官僚體系中,從官員到官員、從官員到部長、從部長到議會、從議會到人民,每個官員通過等級的官僚結(jié)構(gòu)在技術(shù)上都要對民選政治家和全體公民負(fù)責(zé)。韋伯對官僚概念的闡述特別強調(diào)了這一點。官僚們的行為應(yīng)該保持誠實、正義、無私及客觀,因為他們執(zhí)行的是政治家的規(guī)章制度。這一理念恰好與英國諾斯科特-威廉報告中建立的公務(wù)員制度(統(tǒng)一的、等級制和遵從規(guī)則)的觀點相吻合[20],它意味著行政等級最高職位的官僚更有可能加強對政治家的問責(zé)。顯然,對政治家和公眾負(fù)責(zé)是一種向上的問責(zé)觀點,這些官僚依然保持了傳統(tǒng)的憲法和立法意義上的公共責(zé)任,通過規(guī)范性的問責(zé)方式來約束官員們的行為。

3. 如何確保問責(zé)

(1) 垂直的問責(zé)和水平的問責(zé)

在民主國家中,解決治理和問責(zé)過失最常見的方法是垂直問責(zé)機制。垂直問責(zé)(vertical accountability)是通過選舉機制方法使公民、大眾媒體,以及公民社會促進官員提高績效[21]。通過合理、公平的選舉形式,公民可以在下一輪選舉中用投票與否來對候選人實施獎勵或懲罰。然而選舉機制自身存在一些結(jié)構(gòu)性的問題,比如,選舉只產(chǎn)生選任官的責(zé)任,選舉的間隔性致使很難及時追究責(zé)任,以及政治恩惠帶來的腐敗導(dǎo)致問責(zé)失靈等,這導(dǎo)致其作為制裁和控制政府機構(gòu)的有效性被削弱了[22]。因此,要求建立起官員對其他官員及國家本身負(fù)責(zé)的水平問責(zé)機制加以補充。水平問責(zé)(horizontal accountability)指政府機構(gòu)通過其他公共機構(gòu)及政府的其他部門(或要求其他機構(gòu)進行平級匯報)共同制約權(quán)力濫用的能力[21],它表明官員有義務(wù)對其行動作出回應(yīng)。水平問責(zé)機制包括人權(quán)監(jiān)察員、腐敗控制機構(gòu)、立法調(diào)查委員會和行政法庭等[10]。

(2) 內(nèi)部的問責(zé)和外部的問責(zé)

早期研究公共行政問責(zé)的文獻最關(guān)注的是哪種途徑可以確保問責(zé)效率的最大化。其中非常著名的是在20世紀(jì)40年代費勒德里奇(Friedrich)[23]與芬勒(Finer)[24]關(guān)于民主制中確保官員問責(zé)途徑的爭論。費勒德里奇認(rèn)為,內(nèi)部的控制機制可以使政府官員有效地解決行政事務(wù)的問題,這些控制機制主要是通過職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)知識來確保問責(zé)。芬勒則從另一方面認(rèn)為,對職業(yè)官僚的內(nèi)部監(jiān)控和控制只會導(dǎo)致公共行政的腐敗,只有通過從外部控制民選的立法人員才是確保公共行政官員廉潔高效的唯一途徑。

的確,由于每個國家的政體和公共行政體系存在差異,有些國家可能采取了幾種或多種措施來確保問責(zé)的實現(xiàn),而不僅僅是一種工具[25]?，F(xiàn)在我們回過頭來看,當(dāng)時的那一場爭論為后來建立公共行政的問責(zé)理論框架提供了基礎(chǔ)。比如,托馬斯·斯密斯[26]從四個層面歸納了官僚制的問責(zé)模式,指出促進問責(zé)的工具既可以是官僚制內(nèi)部的工具,也可能是官僚制外部的工具,此外,問責(zé)既可以是正式的或直接的控制形式,也可以是非正式的間接的影響。

三、 新公共管理改革與問責(zé)

自20世紀(jì)80年代起,西方公共部門主導(dǎo)了一場“新公共管理”改革的范式轉(zhuǎn)變[19]1。這場改革試圖通過縮小政府規(guī)模、采取分權(quán)管理、強調(diào)市場競爭等私人部門的技術(shù)和方法來實現(xiàn)行政效率、效能和節(jié)約(3E’s)。許多之前由公共部門提供的服務(wù)被私有化,剩下的公共企業(yè)需要與私人企業(yè)競爭或變?yōu)橛云髽I(yè),地方政府則被迫與私人提供者進行競爭。顯然,公務(wù)員、公共部門及公共企業(yè)的職能發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變,因此社會公眾日益認(rèn)識到政府的職能應(yīng)該透明化,這更加促進了問責(zé)的發(fā)展。

1. 問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn):績效問責(zé)與市場問責(zé)

由于新公共管理模式的核心是引入市場化的途徑來改進政府提供服務(wù)的方式,因此問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)發(fā)生了變化。

第一,轉(zhuǎn)向以注重產(chǎn)出為結(jié)果的績效問責(zé)。在新公共管理中,公共部門實施的是嚴(yán)格的績效管理方法,這意味著組織關(guān)注的是結(jié)果而不是過程,意味著組織在提供服務(wù)時要密切關(guān)注服務(wù)目標(biāo)和目的?？冃Ч芾砜梢允构膊块T直接對其行動負(fù)責(zé)。在這種績效測量的價值影響下,公共部門應(yīng)該要不斷努力提高服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平。傳統(tǒng)的問責(zé)邏輯關(guān)注的是對行為不端的官員進行曝光和懲罰,而績效問責(zé)(performance-based accountability)關(guān)注的是如何改善政府績效,促進政府的發(fā)展[27]。可見,績效問責(zé)之所以吸引人是因為它具有促進政府部門服務(wù)提供的績效及確保公共部門實踐的完整性的潛力。在一些經(jīng)合組織(OECD)及其成員國中,“一個最為重要的變化就是這些國家的政府正在努力從以前遵從規(guī)則的問責(zé)轉(zhuǎn)向基于績效的問責(zé)”[28]。巴澤萊(Barzelay)[29]也指出,最近20多年,把績效評估作為一種審計和監(jiān)督的問責(zé)方式成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家普遍的做法。

第二,轉(zhuǎn)向以競爭、選擇為基礎(chǔ)的市場問責(zé)?；谑袌龅膯栘?zé)是將公民理解為顧客,顧客必須以他們所接受的服務(wù)質(zhì)量來問責(zé)政府。在構(gòu)建“重塑政府”的理論中,奧斯本(Osborne)[30]提出了三個顧客戰(zhàn)略來進行問責(zé):顧客選擇(即讓顧客選擇提供者)、競爭性選擇(即讓顧客拿著公共資源來選擇提供者)、顧客質(zhì)量保證(即設(shè)定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并以此獎懲服務(wù)提供者)。此外,加強顧客的表達意愿和能力,確保顧客可以自由“退出”市場的能力也能保證公共服務(wù)問責(zé)制的持續(xù)。比如,美國公共教育部門基于市場進行問責(zé),這種基于市場的問責(zé)意味著作為消費者和顧客的父母一旦不滿意學(xué)校的服務(wù)時,可以通過更換學(xué)校來輕松地行使他們“退出”的權(quán)利[31]。

2. 問責(zé)的行動者:客戶/顧客

在新公共管理的范式下,代理人從傳統(tǒng)的“公民”角色轉(zhuǎn)變成了“顧客”或“消費者”的身份,這對問責(zé)提出了挑戰(zhàn)。因為,此觀點意味著公民將其集體的公民權(quán)這一類社會權(quán)力降低至作為客戶的狹隘的商業(yè)特權(quán),這個商業(yè)特權(quán)會受到交換關(guān)系的影響[32]。換句話說,“以客戶為中心”的服務(wù)戰(zhàn)略的價值在于解決了不同客戶的多樣性需求問題,官員只需要扮演各種角色來發(fā)展公共項目,提供公共服務(wù)來滿足不同顧客的需求。為了提高顧客對政府的信任和支持,官員應(yīng)該為客戶提供全方位、便捷又優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。比如,英國有許多地方政府開發(fā)了“一站式商店”,互動式技術(shù)及案例管理戰(zhàn)略來使服務(wù)全方位地滿足顧客的需求[33]。顯然,顧客在此成為了一個類似于商業(yè)化的角色,政府部門需要做的就是滿足每個顧客的偏好,回應(yīng)客戶的需求,由此實現(xiàn)了其責(zé)任,但這種僅僅對“客戶”負(fù)責(zé)的模式卻排斥了一些其他人群,比如那些因為經(jīng)濟貧困無法支付消費、地域受限的弱勢群體等,因此遭到了一些質(zhì)疑。

3. 如何確保問責(zé):以“合同”為中心

由于新公共管理采取合同外包、私有化的方式來提供公共服務(wù),這使政府部門、私人部門及非營利組織之間的界限越來越模糊。各個層級的政府通過合同的形式擴大了服務(wù)的范圍,政府官員的職能從以前直接提供公共服務(wù)變?yōu)楣芾砗贤穆毮堋Ｓ纱税褌鹘y(tǒng)的等級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤年P(guān)系,引發(fā)了問責(zé)方式和途徑的轉(zhuǎn)變,即強調(diào)以“合同”為中心的問責(zé)機制。

確保合同問責(zé)制的有效性依賴于以下四個方面。第一,合同的類型。有學(xué)者把合同分為理想的合同、不理想的合同及關(guān)系的合同[34]。在理想的合同模式下,合同商的行為受到市場力量的約束,比如價格、競爭、銷售商獲取合同的渠道、政府可便捷獲取合同商的績效信息等。這種情況下的問責(zé)依賴于市場來確保理想的行動。不理想的合同由于合同雙方交易頻繁,且合同產(chǎn)品和過程的未來情況不確定,存在道德風(fēng)險、逆向選擇等問題,這種環(huán)境下的問責(zé)會導(dǎo)致不斷通過制定合同來進行約束,陷入到“合同陷阱”中?！瓣P(guān)系合同模式”基于委托人和代理人之間的信任關(guān)系,不管正式的規(guī)定如何,任何一方的利益都需要考慮另一方的利益后再作出調(diào)整。這種類型合同的問責(zé)中,傾向于通過雙方之間的協(xié)商和共同的經(jīng)驗來調(diào)整績效期望和表達意愿。第二,合同的具體規(guī)定。比如對合同雙方的責(zé)任界定、對績效的匯報、規(guī)定的服務(wù)提供是否合適等,這些都有助于加強問責(zé)。第三,合同的設(shè)計。承包商設(shè)計合同的自主性、收集績效數(shù)據(jù)的便捷性、合同設(shè)計的新技術(shù)革新等都影響著問責(zé)的有效性。第四,問責(zé)本身的設(shè)計。合同中對問責(zé)的設(shè)計也對推動合同績效評估起著重要作用[35]25。比如,法律的、專業(yè)的和政治的問責(zé)在新的合同環(huán)境中尤其重要。法律的問責(zé)是通過正式的政府監(jiān)督與外部的績效和財務(wù)審計來確保正式的合同義務(wù)及施加法律制裁;專業(yè)的問責(zé)是由承包商的專業(yè)知識和技能來實現(xiàn)目標(biāo);政治問責(zé)則強調(diào)的是對利益相關(guān)者的回應(yīng)性,在合同環(huán)境中,問責(zé)依賴于外部利益相關(guān)者來判斷承包商是否提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[35]135。

四、 后新公共管理改革與問責(zé)

任何一項改革都可能存在一些不可預(yù)期的副作用,這是政府改革歷史中常見的現(xiàn)象[36]。過去十年中,新公共管理的原則和方法并沒有人們預(yù)期中那樣合理和有效,反而產(chǎn)生了一些新問題,由此引發(fā)了一場新的理論研究和實踐探索,比如“新公共服務(wù)”“整體主義理論”“網(wǎng)絡(luò)治理理論”“數(shù)字化治理”等,這些理論和實踐被學(xué)者稱之為“后新公共管理”運動,進入了公共管理改革的新時期。這場改革更加關(guān)注一體化、網(wǎng)絡(luò)化和水平化的合作,重新塑造官僚、重新重視法治及強化中央政府的能力建設(shè)[37],且構(gòu)建以“多中心網(wǎng)絡(luò)”為特征的問責(zé)模式。

1. 問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn):趨向“共同的公共價值”

傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理似乎把問責(zé)的問題想得過于簡單了,實際上,問責(zé)是一個非常復(fù)雜的問題。在經(jīng)典的公共行政中,政治家負(fù)責(zé)作出決策,官僚則負(fù)責(zé)執(zhí)行,行政人員僅僅對公共官員負(fù)責(zé)。在新公共管理中,行政人員則履行企業(yè)家的職能,主要對效率、成本及對市場作出回應(yīng)等方面負(fù)責(zé)。顯然,通過市場機制問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)似乎沒有反映出新的公共服務(wù)的需求,受到了后新公共管理改革理念的挑戰(zhàn)。后新公共管理旨在培育一個統(tǒng)一而強烈的價值觀,即文化的整體性、參與性的組織文化,試圖通過以信任和價值為基礎(chǔ)的管理和合作來促進公共服務(wù)的發(fā)展。比如,英國政府提出的“合作政府”(joined-up government)理念、澳大利亞政府的“莫蘭報告”、加拿大的“綜合項目”(synthesis project),以及新西蘭政府的報告都試圖在公共部門建立一個“合作式”的文化,以促進一個合作的政府來解決問題[38]。在這種模式下,政治家們是協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的保證人,公務(wù)員則是合作網(wǎng)絡(luò)的管理人員及伙伴關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人,公民的角色則是共同生產(chǎn)者,這也暗示了公務(wù)員不能僅僅對客戶的需求負(fù)責(zé),而更加要強調(diào)與公民建立一種合作關(guān)系[2]。由此可見,后新公共管理的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)從以前注重效率、利益最大化轉(zhuǎn)為注重公平、平等、合作等公共價值。

2. 問責(zé)的行動者:趨向“相互問責(zé)”

由于后新公共管理是通過加強中央政府權(quán)力、建立共同目標(biāo)、多種行動者網(wǎng)絡(luò)之間的合作、運用數(shù)字技術(shù)等措施來實現(xiàn)整合和合作,因此,混合式的組織形式使問責(zé)的對象更加復(fù)雜。這種系統(tǒng)的問責(zé)意味著要對不同利益相關(guān)者作出回應(yīng),而且要對實現(xiàn)不同的甚至經(jīng)常性矛盾的目標(biāo)負(fù)責(zé)。這樣,問責(zé)關(guān)系傾向于變得共享(即共同承擔(dān)),導(dǎo)致了不清晰的問責(zé)鏈條[39]。因此,有學(xué)者提出了“互相問責(zé)的網(wǎng)絡(luò)”途徑[40],即“不管是公共部門還是私人部門的行動者,在某一個領(lǐng)域有能力使其他行動者為其行動負(fù)責(zé)”。顯然,后新公共管理主張的是“行動者之間相互問責(zé)”模式,即參與者在行動進程中相互依賴,因為主要的資源分配權(quán)力、信息能力、專業(yè)技能及實現(xiàn)合法性的能力在不斷分散,以至于每個主要的參與人員必須要不斷地向其他行動者進行解釋和負(fù)責(zé),這是行動的前提條件[41]。

3. 如何確保問責(zé):趨向“共享的問責(zé)/網(wǎng)絡(luò)化問責(zé)”

在后新公共管理理念中,由于公共部門和私人部門共同參與以實現(xiàn)長遠目標(biāo),在這樣的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系下,很難明確誰是“委托人”和“代理人”。即使在作為代理人的服務(wù)供應(yīng)商與政府之間建立一種“相互問責(zé)”的關(guān)系,依然很難明確最終究竟是誰對公眾負(fù)責(zé)。顯然,政府和社會的關(guān)系發(fā)生了深刻的改變,無疑會極大地改變以往的問責(zé)方式,其轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一,共享的問責(zé)(shared accountability)。共享問責(zé)又稱為“聯(lián)合問責(zé)”(joint accountability)“集體問責(zé)”(collective accountability )[42]。隨著越來越多的服務(wù)由第三方(私營部門、社會團體、非營利組織)以某種方式與政府協(xié)同或合作來為公民提供,這要求第三方應(yīng)該與提供服務(wù)的政府一起共享問責(zé)。澳大利公共服務(wù)委員會(APSC)最近出版的《提供績效和問責(zé)》和《通過權(quán)力下放的政策執(zhí)行》中重申和擴展了這一主題,后者指出有必要建立一個新的問責(zé)制度框架,“若想重建問責(zé)制度以支持新的工作方式,最大的挑戰(zhàn)和最基本的方式是轉(zhuǎn)變問責(zé)制度,承認(rèn)通過為共同治理發(fā)展的集體問責(zé)方式所享有的決策權(quán)及資助權(quán)中承受的壓力”[43]28-29。報告中還指出,“共享問責(zé)”方法的關(guān)鍵要素包括:“確定共享的責(zé)任以建立信任關(guān)系”“促進資源有效使用”“下放治理權(quán)力”“實施評估”等[43]48。

第二,網(wǎng)絡(luò)化的問責(zé)(network accountability)。從政治科學(xué)和公共行政學(xué)意義上看,當(dāng)代政府治理的一個重要趨勢就是通過多元行動者之間的網(wǎng)絡(luò)化合作構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)治理模式,這些行動者主要是指公共治理體系中的政治家、行政人員、利益組織、私人企業(yè)、社會運動人員、公民群體等[44],他們共同合作來影響公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)控。治理體系從“單中心”模式轉(zhuǎn)為“多中心”的模式,也提出了一些嚴(yán)肅的問責(zé)問題。正如有學(xué)者指出,“網(wǎng)絡(luò)中的問責(zé)很大程度上是由他們自己監(jiān)控自己,因為政府幾乎不可能將意愿施加給其他行動者,同時網(wǎng)絡(luò)行動者也不能強大到可以監(jiān)控政府的行為,這樣就出現(xiàn)了一個‘真空’,即自主不僅意味著自由還包括自我責(zé)任”[40]。由此,問責(zé)在很大程度上由網(wǎng)絡(luò)中的參與者來實施,他們通過“匯報反饋”機制、“同行評議”機制和“懲罰”機制來實現(xiàn)問責(zé)[41]。Scott從規(guī)制問責(zé)理論出發(fā),提出用兩種模式可以實現(xiàn)有效的問責(zé)或控制,即“相互依賴”的問責(zé)模式及“重疊的”問責(zé)模式[41]。

總之,不管是傳統(tǒng)公共行政、新公共管理,亦或是后新公共管理的改革,在西方公共行政改革的變遷中,“問責(zé)”均發(fā)生了復(fù)雜變化且出現(xiàn)了新的發(fā)展趨向(見表1),政府改革實踐者如何作出相應(yīng)的回應(yīng)和調(diào)整則成了行政改革成功與否的關(guān)鍵。

表1 西方公共行政改革中的“問責(zé)”轉(zhuǎn)向

五、 結(jié) 語

由于早期公共問責(zé)的概念是建立在“政治與行政”二分框架基礎(chǔ)上的, 問責(zé)的界限非常清晰確定, 但是當(dāng)今政府治理的實踐變得越來越復(fù)雜和不確定, 以“后新公共管理”為代表的新的行政改革與傳統(tǒng)的問責(zé)理念存在著種種矛盾和沖突, 要求重新建立一種新的模式與之相適應(yīng)。 以“相互問責(zé)”和“共享問責(zé)”為途徑的多中心網(wǎng)絡(luò)問責(zé)模式能否適應(yīng)所有改革中的公共行政呢? 顯然, 沒有任何一個行政改革可以建立在完全推翻舊體系的基礎(chǔ)之上。 任何一個行政改革都是建立在舊的行政結(jié)構(gòu)中, 且內(nèi)在保持一致的連貫性。 從這個意義上說,新的問責(zé)模式應(yīng)該要與行政機構(gòu)的改革行動及特點相符合, 這樣才能更好地推進行政改革目標(biāo)的實現(xiàn)。 受到西方行政改革浪潮的影響, 我國政府治理同樣在經(jīng)歷一場深刻的變革, “問責(zé)”應(yīng)作出相應(yīng)的回應(yīng)來適應(yīng)新的改革進程, 對這一主題的討論將是筆者下一步研究的重點。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

On the Diversion and Trends of “Accountability” in the Western Public Administrative Reform

HUChun-yan

(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

In pursuit of good governance, the western public administrative reform has gone through great changes from traditional public administration, new public management to post-new public management, and transformed the relationships among government, markets and civil societies, which has brought about a string of changes of accountability—the traditional public administration put emphasis on “rule and procedure” accountability, the new public management focused on “market-centered” accountability, and the post-new public management was concerned with “multi-centric network” accountability. In different models, the standards, actors and ways of accountability take on varied features.

traditional public administration; new public management; post-new public management; accountability

10.15936/j.cnki.10083758.2016.02.008

2015-09-06

國家自然科學(xué)基金青年資助項目(71303262); “十二五”湖南省重點學(xué)科資助項目(湘教發(fā)[2011]76號)。

胡春艷(1977- ),女,湖南郴州人,中南大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,主要從事政府管理改革與問責(zé)制研究。

D 035

A

1008-3758(2016)02-0159-08