菅凱++吳先健

煤炭是我國(guó)重要的大宗資源類(lèi)商品，近年來(lái)在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中一次能源消費(fèi)占比逐年下降，但2015年占比仍高達(dá)64%。我國(guó)自2009年由煤炭?jī)舫隹趪?guó)轉(zhuǎn)變成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)，煤炭進(jìn)口量從2009年的1.26億噸一路攀升至2013年的3.3億噸，煤炭進(jìn)口量刷新了中國(guó)煤炭進(jìn)口量的新高，2014年、2015年兩年煤炭進(jìn)口量略有下降分別為2.90億噸和2.04億噸。

但是，煤炭在保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，因煤炭大量使用造成的環(huán)境問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。近年來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題層出不窮，煤炭燃燒排放加劇霧霾天氣，國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，國(guó)家宏觀調(diào)控及供給側(cè)改革持續(xù)發(fā)力，限制進(jìn)口劣質(zhì)煤炭的共識(shí)逐漸形成，2015年、2016年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，明確了煤炭質(zhì)量要求和進(jìn)出口檢驗(yàn)監(jiān)管要求。

進(jìn)口煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管政策法規(guī)概述

2015年以前，我國(guó)進(jìn)口煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管的法律法規(guī)，主要依據(jù)《進(jìn)出口煤炭檢驗(yàn)管理辦法》（質(zhì)檢總局令第90號(hào)）、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)商檢法）及其實(shí)施條例和《進(jìn)出口煤炭外來(lái)雜物控制與監(jiān)管技術(shù)規(guī)范》（SN/T 1549—2011）。然而，遺憾的是進(jìn)口煤炭在2015年前并無(wú)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)一般僅依據(jù)進(jìn)口煤炭貿(mào)易合同中規(guī)定的品質(zhì)項(xiàng)目、重量鑒定以及外來(lái)雜物檢驗(yàn)，檢出不合格，由貿(mào)易雙方按照合同規(guī)定協(xié)議收貨，這也暴露出對(duì)進(jìn)口煤炭的檢驗(yàn)監(jiān)管權(quán)威性不足。

自2015年1月1日起，由國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國(guó)家工商管理總局、國(guó)家質(zhì)檢總局六部門(mén)制定的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》正式實(shí)施。第一次對(duì)煤炭質(zhì)量提出強(qiáng)制性要求，對(duì)煤炭生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口和使用等環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定，對(duì)不符合要求的商品煤，不得進(jìn)口、銷(xiāo)售和遠(yuǎn)距離運(yùn)輸。進(jìn)口煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管的具體操作上，國(guó)家質(zhì)檢總局及時(shí)出臺(tái)了配套文件《質(zhì)檢總局關(guān)于貫徹落實(shí)<商品煤質(zhì)量管理暫行辦法>有關(guān)問(wèn)題的通知》，并且明確了進(jìn)口煤炭放射性、外來(lái)雜物、環(huán)保項(xiàng)目的檢測(cè)，以及后續(xù)監(jiān)管要求。《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》實(shí)施后，2015年全國(guó)口岸退運(yùn)了253批次、94.39萬(wàn)噸砷、汞、氟等含量超標(biāo)的不合格進(jìn)口煤炭，云南、廣西、新疆、河北、山東、遼寧、浙江、江蘇等省均有進(jìn)口不合格煤炭退運(yùn)。2015年進(jìn)口煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管成效明顯，極大地震懾了不合格煤炭的進(jìn)口，維護(hù)了國(guó)家環(huán)境和生態(tài)安全。

2016年1月1日新《大氣污染防治法》正式實(shí)施，首次以法律的形式明確對(duì)進(jìn)口煤炭的質(zhì)量要求，首次賦予出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)環(huán)境安全執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力，將進(jìn)口和使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭的違法行為的處罰大大提高。《大氣污染防治法》第三十五條規(guī)定：“國(guó)家禁止進(jìn)口、銷(xiāo)售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵(lì)燃用優(yōu)質(zhì)煤炭?！钡谝话侃査臈l則明確規(guī)定，對(duì)“進(jìn)口不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款…”。

新的法規(guī)不斷出臺(tái)后進(jìn)口煤炭監(jiān)管存在問(wèn)題

1.進(jìn)口煤炭強(qiáng)制性指標(biāo)不合格的后續(xù)處理的法規(guī)依據(jù)存疑

進(jìn)口煤炭強(qiáng)制性指標(biāo)包括放射性、發(fā)熱量、灰分、硫、汞、砷、氯、氟等，依據(jù)商檢法實(shí)施條例第四十一條“出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對(duì)有根據(jù)認(rèn)為涉及人身財(cái)產(chǎn)安全、健康、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目不合格的進(jìn)出口商品，經(jīng)本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以查封或者扣押，但海關(guān)監(jiān)管貨物除外?！?商檢法實(shí)施條例第十九條規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，法定檢驗(yàn)的進(jìn)口商品經(jīng)檢驗(yàn)，涉及人身財(cái)產(chǎn)安全、健康、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目不合格的，由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令當(dāng)事人銷(xiāo)毀，或者出具退貨處理通知單并書(shū)面告知海關(guān)，海關(guān)憑退貨處理通知單辦理退運(yùn)手續(xù)…”而《大氣污染防治法》第一百〇四條則明確規(guī)定，對(duì)“進(jìn)口不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款；構(gòu)成走私的，由海關(guān)依法予以處罰”。

因此，可以看出進(jìn)口不合格煤炭依據(jù)商檢法實(shí)施條例可以退運(yùn)處理，但依據(jù)《大氣污染防治法》是要沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款，進(jìn)口不合格煤炭應(yīng)該如何處置問(wèn)題變得復(fù)雜起來(lái)。而商檢法實(shí)施條例第十九條規(guī)定不合格進(jìn)口煤炭可以退運(yùn)處置前提是“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外”，這是否意味著這個(gè)前提就是為執(zhí)行新的法律法規(guī)的規(guī)定而設(shè)置的依據(jù)，從而不合格進(jìn)口煤炭的處置必須依據(jù)《大氣污染防治法》從嚴(yán)處罰？而2016年對(duì)于環(huán)保項(xiàng)目不合格進(jìn)口煤炭的后續(xù)處理仍然是退運(yùn)，而未按照新《大氣污染防治法》進(jìn)行沒(méi)收和行政罰款，是否存在執(zhí)法不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)？

另外，商檢法及其實(shí)施條例的規(guī)定和大氣法分別對(duì)處罰銷(xiāo)售、使用不合格煤炭行為的執(zhí)行主體也存在差別。

商檢法實(shí)施條例中對(duì)不合格進(jìn)口商品“沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款”有類(lèi)似處罰處置的是第四十七條“銷(xiāo)售、使用經(jīng)法定檢驗(yàn)、抽查檢驗(yàn)或者驗(yàn)證不合格的進(jìn)口商品，…由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令停止銷(xiāo)售、使用或者出口，沒(méi)收違法所得和違法銷(xiāo)售、使用或者出口的商品，并處違法銷(xiāo)售、使用或者出口的商品貨值金額等值以上3倍以下罰款；…”。而《大氣污染防治法》對(duì)銷(xiāo)售和使用不合格煤炭的處罰是第一百〇五條規(guī)定“單位燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正，處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”和第一百零三條規(guī)定，“銷(xiāo)售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，“由縣級(jí)以上地方人民政府質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理部門(mén)按照職責(zé)責(zé)令改正，沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款…”。

2.進(jìn)口煤炭放射性檢測(cè)有局限、效率低

按照《進(jìn)口礦產(chǎn)品放射性檢驗(yàn)規(guī)程》（SN/T 1537）對(duì)進(jìn)口煤炭進(jìn)行放射性檢驗(yàn)的主要做法是：在堆場(chǎng)邊設(shè)立檢測(cè)平臺(tái)，在卸貨過(guò)程中，每間隔500噸，在煤堆不同位置隨機(jī)取約50噸到檢測(cè)平臺(tái)，堆成圓錐狀，用表面射線檢測(cè)儀測(cè)得輻射值。海港口岸進(jìn)口煤炭一條船大都5、6萬(wàn)噸，按照目前規(guī)程，需要檢測(cè)100-120次，幾乎要不間斷檢測(cè)，耗時(shí)費(fèi)力。

3.面向市場(chǎng)配售的進(jìn)口煤炭存在申報(bào)和后續(xù)監(jiān)管難度大

以筆者所在東莞麻涌口岸的以貿(mào)易為主的煤炭公用碼頭為例，煤炭進(jìn)口檢驗(yàn)完畢后，一般要經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)手交易銷(xiāo)售后才到達(dá)不同的最終消費(fèi)用戶，有部分進(jìn)口煤炭甚至在港口堆存較長(zhǎng)時(shí)間后才分批分拆賣(mài)出。因此，企業(yè)在船舶靠泊前申報(bào)時(shí)，難以準(zhǔn)確填報(bào)最終消費(fèi)用戶地信息。

對(duì)于符合近距離運(yùn)輸（600公里內(nèi)）、但不符合遠(yuǎn)距離運(yùn)輸要求的進(jìn)口煤炭，除在檢驗(yàn)證書(shū)中明確告知收貨人不得遠(yuǎn)距離運(yùn)輸，煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管部門(mén)還進(jìn)行了后續(xù)跟蹤監(jiān)督核查。但是由于市場(chǎng)配售煤炭分批分拆銷(xiāo)售的特殊性，一般每船煤炭最終的消費(fèi)用戶數(shù)量較多，后續(xù)監(jiān)管的工作量較大，監(jiān)管難度也較大。

4.進(jìn)口煤炭形勢(shì)復(fù)雜，進(jìn)口量有觸底回升跡象

數(shù)據(jù)表明，筆者所在口岸的進(jìn)口煤炭貿(mào)易商在煤炭新規(guī)實(shí)施后已能主動(dòng)適應(yīng)政策要求，2015年下半年開(kāi)始加大對(duì)符合國(guó)家強(qiáng)制要求的煤炭進(jìn)口，進(jìn)口量出現(xiàn)觸底回升跡象。2016年1-7月，全國(guó)進(jìn)口煤炭12924萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)6.7%，其中6月份進(jìn)口量達(dá)到2175萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)31%，創(chuàng)下自2015年《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》實(shí)施以來(lái)的新高。

新形勢(shì)下進(jìn)口煤炭檢驗(yàn)監(jiān)管建議

1.加強(qiáng)進(jìn)口煤炭質(zhì)量管控，理順監(jiān)管法律法規(guī)

進(jìn)口煤炭企業(yè)加強(qiáng)煤炭質(zhì)量管控，做好裝運(yùn)前檢驗(yàn)，對(duì)于煤炭質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)較高的可申請(qǐng)由檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)，從源頭上避免不合格煤炭入境。目前環(huán)保指標(biāo)不合格煤炭技術(shù)整改條件不足，依據(jù)新《大氣污染防治法》進(jìn)行沒(méi)收，后續(xù)處理存在環(huán)境安全隱患，所以環(huán)保不合格煤炭退運(yùn)處置是目前最好的辦法。質(zhì)檢總局應(yīng)盡快與《大氣污染防治法》立法部門(mén)溝通，在《大氣污染防治法》實(shí)施條例細(xì)則出臺(tái)前協(xié)調(diào)好其與商檢法矛盾的條款。

2.創(chuàng)新煤炭放射性檢驗(yàn)監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率

建議煤炭監(jiān)管相關(guān)部門(mén)制定專(zhuān)門(mén)的進(jìn)口煤炭放射性檢驗(yàn)規(guī)程，鑒于進(jìn)口煤炭比其他進(jìn)口礦產(chǎn)品的放射性風(fēng)險(xiǎn)低的客觀現(xiàn)狀，創(chuàng)新煤炭放射性檢驗(yàn)監(jiān)管模式，對(duì)進(jìn)口煤炭放射性進(jìn)行分類(lèi)檢驗(yàn)監(jiān)管。對(duì)煤種、產(chǎn)地等風(fēng)險(xiǎn)因子與煤炭放射性的聯(lián)系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，根據(jù)分析結(jié)果劃分不同的放射性超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)于不同的等級(jí)采取不同的檢驗(yàn)監(jiān)管方式，以提高監(jiān)管效率。

3.簡(jiǎn)化進(jìn)口煤炭消費(fèi)地申報(bào)，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管

建議在進(jìn)口煤炭申報(bào)時(shí)可以放寬條件，無(wú)須提供具體消費(fèi)地用戶信息，企業(yè)僅需填報(bào)消費(fèi)地范圍和運(yùn)距。采取“事后”監(jiān)管模式，把后續(xù)監(jiān)督重心放到進(jìn)口商品煤銷(xiāo)售后的具體流向核查上。主要是加強(qiáng)進(jìn)口煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)和主要進(jìn)口收貨企業(yè)的管理，參照《工業(yè)產(chǎn)品企業(yè)分類(lèi)管理辦法》對(duì)進(jìn)口煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)和主要進(jìn)口收貨企業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)分級(jí)管理，督促進(jìn)口煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立每批進(jìn)口煤炭的貿(mào)易文書(shū)和質(zhì)量信息檔案，貨物流向臺(tái)賬，并及時(shí)以書(shū)面形式將最終消費(fèi)用戶地報(bào)告當(dāng)?shù)乜诎稒z驗(yàn)檢疫部門(mén)，以便口岸檢驗(yàn)檢疫部門(mén)后續(xù)跟蹤監(jiān)督核查，監(jiān)督核查中對(duì)提供虛假信息將實(shí)施降級(jí)處罰，甚至禁止其進(jìn)口，對(duì)遵守檢驗(yàn)檢疫法規(guī)、配合檢驗(yàn)檢疫工作、信用較好的進(jìn)口主體提供一定的便利通關(guān)措施。

4.及時(shí)總結(jié)新規(guī)實(shí)施成效，適時(shí)調(diào)整煤炭質(zhì)量要求

建議上級(jí)宏觀調(diào)控部門(mén)密切關(guān)注相關(guān)貿(mào)易商進(jìn)口變化情況，以便研究、及時(shí)修訂《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》中商品煤煤炭質(zhì)量指標(biāo)，適當(dāng)提高質(zhì)量要求，以切實(shí)提升宏觀調(diào)控效果，更大程度的保護(hù)大氣環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，進(jìn)口煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保監(jiān)管依據(jù)從無(wú)到有并不斷完善，進(jìn)口煤炭的檢驗(yàn)監(jiān)管從事關(guān)貿(mào)易雙方經(jīng)濟(jì)利益迅速提升為保護(hù)環(huán)境和人民群眾健康的重要手段。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)、理順?lè)煞ㄒ?guī)、提高執(zhí)法能力、完善技術(shù)保障，更好地服務(wù)國(guó)家宏觀調(diào)控和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好地嚴(yán)把進(jìn)口煤炭質(zhì)量關(guān)，為保障環(huán)境安全和群眾健康做出更大貢獻(xiàn)。