鄭怡雯+李偉男

截至2016年10月1日，號稱“史上最嚴”的《食品安全法》施行一周年。這一年來，我們鮮少聽到“食安丑聞”，不免為之歡欣鼓舞，終于看到了解決食品安全問題的曙光。然而，小階段的進步并不能成為我們止步不前的借口，問題仍有不少。

北京的霧霾天又開始頻繁出現(xiàn)，很多人又要因此患上各種呼吸道疾病。2016年9月27日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報告顯示，全球僅有8%的人口生活在空氣質量水平符合世衛(wèi)組織限值的地區(qū)。每年因空氣污染死亡人數(shù)估計有650萬，其中中國超過百萬人。另外，抗生素濫用讓“超級細菌”大行其道，當細菌的進化超過了人類科技的進步，人類還會好嗎？

各種嚴峻形勢推動我們不斷尋求人類未來的出路何在？如何讓我們和我們的子孫后代能在藍天下自由而健康地發(fā)展和棲息？

美國對外關系委員會健康衛(wèi)生專家黃嚴忠，從公共政策角度就食品安全問題和公共衛(wèi)生安全問題展開深入討論。他肯定了新食品安全法的出臺對于我國食品安全的重大意義，同時也指出中國食品安全領域任務仍然艱巨。

精簡機構某種程度上反致監(jiān)管盲區(qū)

問：被稱作是“史上最嚴格”的新食品安全法已經(jīng)實施一年，其落實效果如何？我國食品安全治理體系距離“四個最嚴”的目標還有多遠？

黃嚴忠：從一個法律的頒布到實施、再到效果得以體現(xiàn)，一年的時間是非常短暫的。新食品安全法的初衷很好，也確實帶來了一些變化。當然，任何一個法律也都有不足的地方。盡管現(xiàn)在還缺乏切實的數(shù)據(jù)表明新食品安全法已經(jīng)達成了制定之初所想達到的目的，但從目前來看，它的確起到了一定積極作用，畢竟這一年基本沒有什么重大食品安全丑聞。一些地區(qū)政府基于地方性調查，也得出了“人們對食品安全問題滿意度上升”的結論。

以北京為例，在統(tǒng)計局對北京城鄉(xiāng)居民開展食品安全滿意度的調查中，得出了滿意度高達87%的數(shù)據(jù)，比去年同期提高了8.3%。其中，約1/3的受訪者表示，食品安全狀況比上年同期有所好轉。另外，食品抽樣合格率也比去年有所上升，值得注意的是，食品抽樣合格率并不是一個絕佳的參照考評方式。2015年，食品抽樣合格率已經(jīng)高達97%，如果單看抽樣合格率，幾乎每個地方都在90%以上。

問：如何看待部分民眾對食品安全仍然心存芥蒂？目前的食品安全監(jiān)管還存在哪些問題？

黃嚴忠：一方面，國外民眾對食品安全信心的建立同樣經(jīng)歷了一個比較長的過程。直到建立了比較完善的法律制度，才真正得以實現(xiàn)。因此，對國產(chǎn)食品建立起足夠的信任還需要一個過程。另一方面，在當前社會整體的道德底線還不夠高的情況下，對食品安全的嚴格監(jiān)管就顯得特別重要。與美國的統(tǒng)一監(jiān)管模式不同，我國采取的是分段監(jiān)管模式，即把生產(chǎn)經(jīng)營分成若干段，由不同的部門進行監(jiān)管。相關部分各司其職，看似分工明確，卻存在許多模糊地帶和監(jiān)管盲區(qū)。一旦食品安全出事故，職責也往往難以厘清。

另外，在體制改革中，很多縣市把工商質監(jiān)和食品藥檢部門合并到市場管理部門中，這樣會進一步導致食品安全監(jiān)管部門被邊緣化。食品安全監(jiān)管部分是一個并不強勢的部門，合并后在基層執(zhí)行層面很可能會被如工商這些本來就比較活躍的部門把持，使得食藥監(jiān)總局的政令難以暢通，加上屬地管理體制，總局的聲音就會被進一步弱化，這就很容易帶來監(jiān)管職能的邊緣化、專業(yè)人員被稀釋的問題。因此，精簡機構反而從某種程度上弱化了食品安全的監(jiān)管職能。

解決關鍵：食品安全治理體系改革

問：新食品安全法實施之后，還存在哪些不足？如何去改進？

黃嚴忠：除了機制上的改進，強化監(jiān)管職能之外，還要觸及到整個治理體系的變化。在條塊關系還沒有理順的情況下，要想真正把監(jiān)管的職能強化，并不容易。現(xiàn)有的食品監(jiān)管部分在人力、物力上很難應付如此龐大的監(jiān)管業(yè)務。很多縣市基層的食品監(jiān)管力量更是嚴重不足。地方上精簡機構，只會使這個問題變得更為突出。

要解決這個問題，就要發(fā)動全社會來參與這種模式，包括媒體、第三方調查機構以及非政府組織的力量，通過他們來強化監(jiān)管。然而現(xiàn)在的社會環(huán)境并不鼓勵這種做法。所以更多的人還是單一地問責政府監(jiān)管，但實際上政府的監(jiān)管能力已經(jīng)受到很大的削弱了。

問：“外賣”這種新型的訂餐模式誕生后吸引了大量客戶，人們的生活習慣被“外賣”改變的同時外賣食品的安全問題也十分突出。面對突然增加的食品安全和監(jiān)管壓力，一些地方對網(wǎng)絡訂餐進行嚴格限制。您如何看待這種現(xiàn)象？

黃嚴忠：地方政府的治理能力本身就比較弱，再加上外賣交易的虛擬性，數(shù)量又如此巨大，無疑增加了監(jiān)管的難度。必然對地方政府的監(jiān)管能力提出更高的要求。在這種情況下，若是地方政府本身沒有能力解決這個問題，就會選擇禁止這種“一刀切”的方式。實際上這是中國治理和監(jiān)管模式中的一個通病。而地方政府又沒有足夠的能力做到完全禁止。因此這個階段對于監(jiān)管本身來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。我認為與其去禁止，不如去想怎樣挖掘現(xiàn)有的潛力，鼓勵創(chuàng)新。

抗生素濫用，無法“說禁就禁”

問：當前藥品安全中全球性抗生素濫用的問題十分嚴重。我國對飼用抗生素的限制起步較晚，且種類有限，有評論說，中國的國情和養(yǎng)殖特點決定了“禁抗之路”勢必不同于歐美等國。您如何看待這種現(xiàn)象？

黃嚴忠：現(xiàn)在中國抗生素的濫用現(xiàn)象很嚴重。中國是抗生素最大的生產(chǎn)國，也是最大的消費國。其中包括給人使用的抗生素和給動物使用的抗生素?，F(xiàn)在國家已經(jīng)開始收緊這方面的政策，所以在人用抗生素方面，實際上是取得了不錯的進展，但是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素的現(xiàn)象卻十分普遍。雖然中國從2014年就開始禁止養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素，但仍然缺乏對生產(chǎn)、營銷養(yǎng)殖業(yè)抗生素的有效監(jiān)管，要想真正減少養(yǎng)殖業(yè)抗生素的濫用現(xiàn)象，對目前的中國來說是一個很大的挑戰(zhàn)。

對于畜牧業(yè)抗生素濫用問題的解決，還需要一個過程，不能“說禁就禁”。但這個過程并不是什么都不做。美國的經(jīng)驗是，即使使用了抗生素，但生產(chǎn)者要清楚地標識出生產(chǎn)的食品中所使用的抗生素。讓消費者自己去選擇，不打抗生素的食品的價格會高一些，可以鼓勵人們盡量少用或不用抗生素。

另外，從長遠來看還是要禁用抗生素。美國是要全面禁用抗生素，引導快餐業(yè)使用不含抗生素的肉類，這個轉變很明顯。所以問題不在于該不該禁，而在于什么時候禁，如何禁。禁了之后會使養(yǎng)殖成本增加，特別是在中國大部分都是小規(guī)模的養(yǎng)殖場，一旦全面禁用抗生素，就會給這些養(yǎng)殖場帶來很大挑戰(zhàn)。要求規(guī)模小的飼養(yǎng)場突然提高成本和整體飼養(yǎng)管理水平，反而會導致大量養(yǎng)殖場破產(chǎn)無法生存。因此，中國禁用抗生素需要一個過程。

霧霾天致“霧霾病”，如何治污又防病

問：我國的空氣污染和霧霾問題日益嚴重，尤其是在北京這樣的大城市。有分析認為霧霾主要來自供暖的散煤。您如何看待煤炭使用帶來空氣污染這一問題？

黃嚴忠：中國的情況比較特殊，現(xiàn)在還是以煤為主要能源的消費結構。盡管核電、太陽能燈清潔能源的使用比例在逐步上升，但由于經(jīng)濟放慢，在今后比較長的一段時間里，以煤為主要能源的消費結構國情還會繼續(xù)存在。同時，在大力開發(fā)利用清潔能源時，應用過程中所造成的二次污染同樣不能忽視。因此，我們既要做到對媒、石油這種傳統(tǒng)能源的高效利用，還要想辦法避免清潔能源的二次污染問題。

城中村的小鍋爐雖然造成的污染較大，但如果突然將它們取締掉，在執(zhí)行上并不容易。盡管這些小鍋爐往往是造成空氣污染物的重要來源。與完全取締相比，鼓勵這些小鍋爐使用清潔爐灶，用相對更為高效清潔的能源（如精細煤）可能更為合理，但仍然需要一個過程。

問：現(xiàn)在外國媒體也是很關注中國的霧霾問題，您如何看待過分的“煤碳泡沫”使得轉型做清潔能源更加困難？

黃嚴忠：基于中國現(xiàn)有的能源消費結構進行轉型的難度很大。歐美與中國的能源消費結構不同，所以他們能很輕易地轉向天然氣這類清潔能源。但中國在轉換成清潔能源這一條路上，任重而道遠。如山西只產(chǎn)煤，因此冬天要取暖，必須燒煤，所以只能對有關指標進行控制，一方面要燒得高效，減少污染物的排放，另一方面可集中供暖，而對那些不經(jīng)常供暖的小的城中村，他們就自己燒小鍋爐。意向調查表明，把小鍋爐換成一個高效的最先進的爐灶，費用太高，他們無法負擔。所以政府這時候可以給他們提供一些補貼，讓他們有能力去做這件事。

問： WHO（世界衛(wèi)生組織）曾發(fā)布報告，表達對中國人得“霧霾病”的擔憂。針對由霧霾引發(fā)的病癥，我們的社?；?，也面臨虧空壓力，如何解決？

黃嚴忠：目前中國每年死于空氣污染的人數(shù)大概是160萬，其中室外空氣污染死亡約120萬?？紤]到PM2.5跟肺癌之間的直接關聯(lián)，我們看到肺癌已經(jīng)成為癌癥當中的第一位的致死病因。一方面，這些慢性病如癌癥治療的費用十分高昂。特別是最有效的直接從國外進口的那些藥的花銷，普通老百姓是沒法負擔的。另一方面，人們在應對這些污染霧霾時，自身防御疾病的能力十分有限。雖然表面上看醫(yī)保已經(jīng)覆蓋了95%的人群，事實上真正的受益面是遠遠不佳的。所以說醫(yī)改這么多年，而“看病難，看病貴”的問題并沒有從根本上得到解決。所以要把治污和防病聯(lián)系起來。以前我們治污和防病是兩塊內容。治污的時候就沒有考慮那些對防病最有影響的措施，不能只是為了治理污染而治理污染，治理污染的目的本身就是為了防病，保護健康。PM2.5對老百姓身體健康造成了危害，因此環(huán)保部門、衛(wèi)生部門還有其他的部門需要相互通力協(xié)作。只有全社會都能積極參與，各個政府部門都能夠充分協(xié)調，才能夠最有效地降低空氣污染所帶來的健康威脅。