甄炳亮

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是關(guān)系億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)，放開養(yǎng)老服務(wù)市場是一場“革命”，這將會(huì)大大降低我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入門檻，促進(jìn)其快速發(fā)展

今年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議，審定通過了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》。會(huì)議指出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是關(guān)系億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)。要緊緊圍繞老年群體多層次、多樣化的服務(wù)需求，降低準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，提升居家社區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)，繁榮養(yǎng)老市場，提升服務(wù)質(zhì)量，讓廣大老年人享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。

可以預(yù)料，《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》的印發(fā)實(shí)施，一定會(huì)大大降低我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入門檻，促進(jìn)其快速發(fā)展。

那么，我國目前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)究竟有哪些門檻，需要什么樣的體制機(jī)制和政策措施才能真正放開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展呢？

社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的三大“門檻”

一是申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不合理前置審批。

當(dāng)前，社會(huì)力量申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，受到城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、公安消防等部門的嚴(yán)格審批，有關(guān)部門依據(jù)各自規(guī)定辦法，相互設(shè)置前提條件和高門檻，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉辦者無法拿到許可辦法要求的各種證件，進(jìn)而無法取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可證，無法合法開展養(yǎng)老服務(wù)，更無法享受相關(guān)優(yōu)惠政策和資金支持。

二是不同營利性質(zhì)、不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不公平競爭。

首先是營利性與非營利性機(jī)構(gòu)不公平競爭。目前政府制定的絕大多數(shù)優(yōu)惠政策都面向非營利機(jī)構(gòu)，這樣的政策導(dǎo)向造成絕大部分社會(huì)力量都選擇成立非營利性機(jī)構(gòu)運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但享受優(yōu)惠政策的同時(shí)卻又受制于非營利性機(jī)構(gòu)不能貸款抵押、分紅、連鎖經(jīng)營，無法向品牌化、連鎖化、規(guī)?；较虬l(fā)展。而且鼓勵(lì)非營利機(jī)構(gòu)的政策要不無法調(diào)動(dòng)想追求長期穩(wěn)定收益的民間資本進(jìn)入的積極性，要不使其進(jìn)入后搞關(guān)聯(lián)交易。

其次是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不公平競爭。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地劃撥、設(shè)施建設(shè)、人員編制、運(yùn)營補(bǔ)貼等方面享受傾斜，其建設(shè)成本和部分運(yùn)營成本由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但許多公辦機(jī)構(gòu)實(shí)際入住的“三無對(duì)象”、“五保戶”連5%都不到，低價(jià)面向社會(huì)老人提供服務(wù)，造成公辦機(jī)構(gòu)“一床難求”和民辦機(jī)構(gòu)“空床率高”的不公平競爭。同時(shí)受制于財(cái)政、編制、物價(jià)等制約和入住老人思想認(rèn)識(shí)，使公辦機(jī)構(gòu)改革困難重重。

最后是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的不公平競爭。在民政、衛(wèi)生、人社等部門都鼓勵(lì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的背景下，一些社區(qū)醫(yī)院、廠礦醫(yī)院、護(hù)理院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，積極向政府申請(qǐng)養(yǎng)老床位建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼，同時(shí)利用醫(yī)保定點(diǎn)資格，加大入住老人醫(yī)護(hù)項(xiàng)目和內(nèi)容，這樣做既大大增加了醫(yī)保負(fù)擔(dān)，又嚴(yán)重?cái)D壓了不具備醫(yī)保定點(diǎn)資格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是長期照護(hù)機(jī)構(gòu)的生存空間。而一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即使有醫(yī)生護(hù)士，對(duì)入住老人即使是醫(yī)療康復(fù)護(hù)理，因?yàn)闆]有醫(yī)保定點(diǎn)資格，也不能享受醫(yī)療護(hù)理康復(fù)報(bào)銷。

三是開展養(yǎng)老服務(wù)，客觀上存在著“三難”。

首先，老年人支付能力不足。最近，全國老齡辦公布的第四次全國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果表明，2014年我國城鎮(zhèn)老年人年人均收入23930元，農(nóng)村老年人年人均收入7621元，收入雖然比2000年有了很大增長，但是完全靠自己收入，若想享受住院養(yǎng)老服務(wù)，仍有很大困難。所以一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)普遍不高。

其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利難。全國老齡辦今年曾發(fā)布養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抽樣調(diào)查報(bào)告，稱目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行期間，50%收支平衡，30%入不敷出，20%略有盈余。不難看出，養(yǎng)老服務(wù)是投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長的微利行業(yè)，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依靠收取入住老人費(fèi)用來維持日常運(yùn)營，當(dāng)前房租、薪酬、物價(jià)等上漲幅度較大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本上升很快。另外，服務(wù)對(duì)象特殊，風(fēng)險(xiǎn)大。老年人意外傷害、死亡事件時(shí)有發(fā)生，容易引起糾紛，保險(xiǎn)機(jī)制不完善，嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營。

再次，人才隊(duì)伍建設(shè)難。一方面，人才缺口大。最近，全國老齡辦公布我國約有失能、半失能老年人4063萬，按照《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》的測算，到2015年養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位將超過500萬，而目前全國護(hù)理人員總數(shù)尚不足百萬，取得職業(yè)資格的更少。另一方面，結(jié)構(gòu)不合理。醫(yī)生、護(hù)士、營養(yǎng)師、康復(fù)師、心理咨詢師、社會(huì)工作師等專業(yè)人才匱乏。第三，留人用人難。一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工年流失率都在30%。

放開養(yǎng)老服務(wù)市場是一場“革命”

2016年5月，國務(wù)院印發(fā)了《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》（以下簡稱《要點(diǎn)》），明確指出，“放管服”改革工作要緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)“牛鼻子”，在更大范圍、更深層次，以更有力舉措推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。明確要求，要破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制障礙，著力降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和發(fā)展壯大新經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合起來，進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。從放開養(yǎng)老服務(wù)市場角度看，針對(duì)以上存在的問題和困難，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要進(jìn)行以下改革。

一是要研究取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不合理的前置審批。

各有關(guān)部門要真正落實(shí)《要點(diǎn)》要求的“研究制定促進(jìn)民間投資的配套政策和實(shí)施細(xì)則，抓緊建立行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，破除民間投資進(jìn)入養(yǎng)老、醫(yī)藥、教育等領(lǐng)域的不合理限制和隱性壁壘”。認(rèn)真研究各自審批的條件、程序，大力削減養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批的前置審批事項(xiàng)。堅(jiān)決取消各種不必要的證明和手續(xù)，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦人辦事更方便、更快捷、更有效率。要全面公布在養(yǎng)老服務(wù)審核把關(guān)方面的權(quán)力清單和責(zé)任清單，凡是影響民間資本公平進(jìn)入和競爭的各種障礙，一律予以清除。

二是要研究全部實(shí)行“先照后證”，修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置許可辦法》。

現(xiàn)在營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“先照后證”，非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)該順應(yīng)改革要求，實(shí)行“先照后證”。修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置許可辦法》，回歸養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可的本意，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的問題。深入研究許可辦法到底是解決“機(jī)構(gòu)許可”還是“服務(wù)許可”，如果是“機(jī)構(gòu)許可”，已經(jīng)沒有必要，因?yàn)楣ど滩块T或民間組織管理部門已經(jīng)過審核，頒發(fā)機(jī)構(gòu)法人證書；如果是“服務(wù)許可”，主管部門就要認(rèn)真研究服務(wù)人員、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)流程、老人權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容，切實(shí)負(fù)起審核“服務(wù)許可”的職責(zé)。

三是要促進(jìn)各類市場主體公平競爭。

要在公平規(guī)則、公平待遇上下功夫，通過政策促進(jìn)營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平待遇，研究解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扭曲養(yǎng)老服務(wù)市場價(jià)格問題，促進(jìn)其與民辦機(jī)構(gòu)公平競爭，要通過公平政策，著力解決“一床難求”和“空床率高”問題。對(duì)老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和從事養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)院的醫(yī)保報(bào)銷項(xiàng)目、內(nèi)容，實(shí)行同服務(wù)同政策，引導(dǎo)老年人到成本更低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而非醫(yī)療機(jī)構(gòu)去養(yǎng)老，并鼓勵(lì)引導(dǎo)醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家為老年人提供醫(yī)療護(hù)理康復(fù)服務(wù)，避免造成醫(yī)保資金的巨大支出和醫(yī)護(hù)力量的浪費(fèi)。

四是要研究解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際存在的客觀困難。

要研究建立長期照護(hù)保障制度，解決基本養(yǎng)老服務(wù)需求。民政、衛(wèi)生、人社等部門應(yīng)聯(lián)合制定以老年人生活自理能力為目的的老年人能力和服務(wù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，要通過評(píng)估界定基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，明確非醫(yī)療性護(hù)理服務(wù)和照料服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，通過建立保險(xiǎn)、福利和救助相銜接的長期照護(hù)保障機(jī)制，提供基本養(yǎng)老服務(wù)。要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。要通過免費(fèi)培訓(xùn)鑒定、享受崗位津貼、入職補(bǔ)貼、設(shè)置公益崗位、補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)金、公平職稱評(píng)審、養(yǎng)老服務(wù)表彰等政策、資金支持，引進(jìn)、留住和發(fā)揮各類養(yǎng)老服務(wù)人才的作用，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

可以說，放開養(yǎng)老服務(wù)市場是一場“革命”。

如何讓改革真正“落地”

放開養(yǎng)老服務(wù)市場不僅是一場“革命”，也是觀念的碰撞和利益的深刻調(diào)整。正如習(xí)近平總書記在今年10月主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議研究放開養(yǎng)老服務(wù)市場等文件時(shí)強(qiáng)調(diào)的，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門是改革的責(zé)任主體，是推進(jìn)改革的重要力量。各部門要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，堅(jiān)持以解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力為基本取向，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以自我革命的精神推進(jìn)改革，堅(jiān)決端正思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持從改革大局出發(fā)，堅(jiān)定抓好改革落實(shí)。

一是要建立完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法行政、部門密切配合、群團(tuán)組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動(dòng)的老齡工作機(jī)制，形成老齡工作大格局。

解決龐大的老年人口養(yǎng)老服務(wù)需求問題，是一個(gè)涉及部門眾多的問題，需要多部門合作協(xié)調(diào)進(jìn)行。要積極研究我國養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的實(shí)際情況，尋求政策合力，真正鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

二是要提高思想認(rèn)識(shí)，明確政府職能、作用。

在養(yǎng)老服務(wù)過程中，從工作主體看，涉及到政府、民間資本、社會(huì)力量、家庭和老年人，政府的職責(zé)，一是保基本養(yǎng)老服務(wù)。即保證老年人一旦失能失智，能根據(jù)需要享受到基本的養(yǎng)老服務(wù)。二是提供公平競爭環(huán)境。政府應(yīng)通過公開透明、鼓勵(lì)發(fā)展的政策引導(dǎo)和資金扶持，為民間資本、社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)提供公平的競爭環(huán)境。

三是要積極作為，完善法律法規(guī)和政策。

要以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求為目的，以解決居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的問題為導(dǎo)向，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)涉及到的法律法規(guī)和政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，通過修改完善，從而更好地推動(dòng)我國養(yǎng)老服務(wù)市場的開放，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。