陳宏彩

20世紀(jì)70年代以來，為了推動(dòng)公共管理和公共服務(wù)的改善，更好地回應(yīng)民眾的訴求，英國持續(xù)地開展了政府改革運(yùn)動(dòng)?？?jī)效管理、公共服務(wù)外包等新的管理工具被廣泛地運(yùn)用到政府改革中，取得了顯著成績(jī)。2002年，英國國家審計(jì)署出臺(tái)了地方政府全面績(jī)效考核基本框架，并依照此框架對(duì)郡政府和單一制政府進(jìn)行嚴(yán)格考核。2006年，國家審計(jì)署再次對(duì)這一框架進(jìn)行修訂和完善，使之更加全面、客觀和規(guī)范。2009年，全領(lǐng)域評(píng)估開始建立。經(jīng)過持續(xù)改進(jìn)，英國形成了較為系統(tǒng)、完善的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和運(yùn)作機(jī)制。

英國地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要包括三部分：一是資源利用評(píng)價(jià)；二是服務(wù)評(píng)價(jià)；三是市政當(dāng)局評(píng)價(jià)。其中前兩部分進(jìn)行年度考核，后一部分每三年考核一次。根據(jù)考核結(jié)果，地方政府被評(píng)為四個(gè)星級(jí)。資源利用評(píng)價(jià)主要是對(duì)公共財(cái)政投入、產(chǎn)出及其管理狀況的評(píng)價(jià)。這部分主要考察投資效益、財(cái)政信用、財(cái)務(wù)管理水平等二級(jí)指標(biāo)。投資效益是績(jī)效評(píng)估中非常重要的指標(biāo)。檢驗(yàn)地方政府的投資效益有三種比較方式：一是與同類投資進(jìn)行比較。同樣是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在條件相似的情況下，如果某個(gè)項(xiàng)目的投入明顯超出同類項(xiàng)目，則會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)審查。二是投入產(chǎn)出的比較，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，檢驗(yàn)投資的合理性和有效性。三是預(yù)算與決算的比較，嚴(yán)格控制超預(yù)算項(xiàng)目投資。財(cái)政信用主要考察地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。要求政府的收支基本平衡，不存在重大信用風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)管理主要考察日常財(cái)務(wù)管理工作是否規(guī)范，財(cái)務(wù)記錄是否完整，是否建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，等等。

由于民眾對(duì)公共服務(wù)的要求愈來愈高，公共服務(wù)的評(píng)價(jià)成為地方政府績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)。公共服務(wù)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)主要有三點(diǎn)：一是評(píng)估內(nèi)容全面而具體。涵蓋了環(huán)境服務(wù)、住房服務(wù)、文化服務(wù)、消防服務(wù)等政府提供的各類服務(wù)。對(duì)民眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，會(huì)不斷加大評(píng)估力度，通過評(píng)估督促地方政府提供更加完善、更加優(yōu)良的公共服務(wù)。對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)不是籠統(tǒng)抽象的，而是將各類服務(wù)分解為眾多的子項(xiàng)目，對(duì)每個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格具體的評(píng)價(jià)。例如，住房服務(wù)的具體指標(biāo)有：房屋的維修是否及時(shí)到位，租金回收率、空置率是否正常，為無房戶、無家可歸者提供住房的政策是否執(zhí)行到位，房屋分配與管理中是否存在種族歧視，等等。具體化的好處是，評(píng)估部門易于進(jìn)行定量分析，而被評(píng)估部門能夠清楚地了解自身存在的差距與不足，從而有的放矢地改進(jìn)工作。二是非常重視公民參與和公眾的滿意度評(píng)估。所有政府提供的公共服務(wù)，都會(huì)將公民的參與度作為重要考核內(nèi)容，也會(huì)逐項(xiàng)進(jìn)行公眾滿意度測(cè)評(píng)。在公共服務(wù)項(xiàng)目決策中，要求充分吸納民意，充分體現(xiàn)民主決策；在項(xiàng)目實(shí)施中，要求有民眾的廣泛參與，重視民主管理和公眾的實(shí)際獲益；在項(xiàng)目評(píng)估中，要求把民眾的滿意度作為十分重要的依據(jù)。這種方式在很大程度上促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。三是盡量采用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)。以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，是地方政府公共服務(wù)評(píng)價(jià)的重要特色。能夠標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)的領(lǐng)域，一律采用標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，地方政府為居民提供基本的體育和圖書設(shè)施，這些設(shè)施必須保證居民走路20分鐘內(nèi)可以到達(dá)；體育文化設(shè)施內(nèi)志愿服務(wù)的比例要達(dá)到要求；學(xué)生、成年人每周參加體育運(yùn)動(dòng)的時(shí)間達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)應(yīng)創(chuàng)造便利條件；公共圖書館覆蓋的家庭的比例，平均每周的開放時(shí)間，每千人擁有的圖書量和圖書周轉(zhuǎn)量等，都有基本的參數(shù)。以標(biāo)準(zhǔn)化倒逼公共服務(wù)的均等化和優(yōu)質(zhì)化，這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

市政當(dāng)局的評(píng)價(jià)主要是對(duì)政府自身管理能力和管理水平的評(píng)價(jià)。主要包括三個(gè)方面：一是制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃并切實(shí)得到執(zhí)行。主要考量地方政府是否根據(jù)自身的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，制定凸顯優(yōu)勢(shì)、具有進(jìn)取心的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策計(jì)劃，一步一步地加以落實(shí)；地方規(guī)劃與國家的整體規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展計(jì)劃是否一致，是否得到各方面的認(rèn)同并能夠調(diào)動(dòng)各種積極性。二是具有相應(yīng)的管理能力和協(xié)調(diào)水平。主要考量政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理是否規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)能力和水平是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相一致，部門之間、地區(qū)之間、政府與社會(huì)之間的協(xié)同是否充分體現(xiàn)等。三是內(nèi)部績(jī)效控制機(jī)制的建立與運(yùn)行。主要考量政府內(nèi)部是否建立了績(jī)效管理與控制機(jī)制，這些機(jī)制本身是否科學(xué)，績(jī)效申訴處理機(jī)制是否暢通，績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃是否得到落實(shí)，等等。

英國地方政府的績(jī)效評(píng)估由國家審計(jì)署具體負(fù)責(zé)。國家審計(jì)署根據(jù)法律法規(guī)以及中央政府對(duì)地方政府的具體要求，在充分征求政府官員、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體以及公眾意見的基礎(chǔ)上，提出地方政府績(jī)效考核的框架結(jié)構(gòu)和基本方案，并及時(shí)向地方政府和社會(huì)公布。年終考核時(shí)，地方政府首先對(duì)照評(píng)估辦法進(jìn)行自評(píng)，然后由審計(jì)署組織有關(guān)官員、專家等進(jìn)行實(shí)地考察和問卷調(diào)查，得出考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果分別授予地方政府一星級(jí)、二星級(jí)、三星級(jí)、四星級(jí)政府的榮譽(yù)稱號(hào)，成績(jī)優(yōu)秀者給予獎(jiǎng)勵(lì)，欠優(yōu)秀者拿出整改方案并反饋整改結(jié)果。晉升更高星級(jí)對(duì)地方政府來說是一種很高的榮譽(yù)，很多地方領(lǐng)導(dǎo)為此做出了堅(jiān)持不懈的努力，體現(xiàn)出少有的工作熱忱。晉升成功后，也會(huì)在財(cái)政撥款、政策扶持等方面得到上級(jí)政府的大力支持。

縱觀英國地方政府多年的實(shí)踐，有以下幾點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：一是堅(jiān)持過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估相結(jié)合。在績(jī)效評(píng)估中，片面的過程導(dǎo)向或結(jié)果導(dǎo)向都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。英國地方政府始終堅(jiān)持將二者相結(jié)合，從而使績(jī)效評(píng)估更為科學(xué)，也更容易得到各方面的支持。二是考評(píng)過程和考評(píng)結(jié)果的公開透明。評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估過程、評(píng)估結(jié)果等都會(huì)通過紙質(zhì)報(bào)告、政府網(wǎng)站等公開，公眾可以隨時(shí)獲取相關(guān)信息，還可以將本地的政府績(jī)效與其他地區(qū)進(jìn)行比較。三是將績(jī)效評(píng)估與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合?？?jī)效評(píng)估中加入績(jī)效審計(jì)的元素，更能發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效管理存在的突出問題，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性、專業(yè)性和嚴(yán)肅性。事實(shí)上，績(jī)效審計(jì)提升了地方領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的責(zé)任心，降低了政府的運(yùn)行成本，減少了權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著國際交流與合作的深入開展，英國地方政府的績(jī)效評(píng)估體系在歐洲以及世界其他國家的影響日盛，也日益受到我國學(xué)者的關(guān)注。

（摘自《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）