張　瑜

(1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064；2.北方民族大學(xué)管理學(xué)院，寧夏銀川750021)

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寧夏生態(tài)移民政策供給缺陷與原因分析

張瑜1，2

(1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064；2.北方民族大學(xué)管理學(xué)院，寧夏銀川750021)

作為生態(tài)移民工程的頂層設(shè)計(jì)，移民政策的供給必須考量與移民群體現(xiàn)實(shí)需求的契合程度。這不僅關(guān)乎移民群體對(duì)政策本身的認(rèn)可度與接納度，還對(duì)移民群體的后續(xù)發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響。寧夏是我國(guó)較早實(shí)施生態(tài)移民工程的省份之一，全面系統(tǒng)地分析該地區(qū)生態(tài)移民政策供給的缺陷與原因，對(duì)完善生態(tài)移民政策供給機(jī)制具有重要意義。

生態(tài)移民政策；政策供給；供給缺陷

近年來，寧夏地方政府出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)生態(tài)移民發(fā)展的政策措施，使移民的生產(chǎn)生活水平得到了明顯提升。但由于政策供給機(jī)制和政策本身的缺陷，政策供需間仍存在較多不相適應(yīng)的地方。本文通過探析寧夏生態(tài)移民政策的供給缺陷，尋求移民政策有效供給的配套機(jī)制，以不斷提升生態(tài)移民政策績(jī)效。

一、寧夏生態(tài)移民政策供給現(xiàn)狀

(一)縱向供給

生態(tài)移民政策的縱向供給是指從中央政府到寧夏回族自治區(qū)政府和自治區(qū)各級(jí)地方政府的垂直供給[1](102)。實(shí)施生態(tài)移民工程以來，國(guó)家頒布了多項(xiàng)政策予以助推。如2001年國(guó)家發(fā)布《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》，2002年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部等五部委聯(lián)合制定《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃(2001～2010年)》[1](103)，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》等一系列關(guān)于促進(jìn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和移民生計(jì)改善的方針政策。

寧夏回族自治區(qū)政府根據(jù)中央文件精神，結(jié)合寧夏移民發(fā)展實(shí)際，先后制定了《寧夏“十二五”中南部地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中南部地區(qū)生態(tài)移民的若干政策意見》《關(guān)于做好生態(tài)移民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善生態(tài)移民工作政策意見》《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例(草案)》等政策措施。這些政策的實(shí)施對(duì)提高移民生產(chǎn)發(fā)展條件，提升移民生活質(zhì)量起了積極作用。寧夏各級(jí)地方政府緊緊圍繞自治區(qū)政府關(guān)于促進(jìn)生態(tài)移民發(fā)展的具體政策，也制定了符合地方發(fā)展實(shí)際的地方性政策措施，如紅寺堡區(qū)政府制定了《紅寺堡區(qū)支持創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞務(wù)輸出工作的實(shí)施意見》《紅寺堡區(qū)林權(quán)制度改革實(shí)施方案(補(bǔ)充)》《紅寺堡區(qū)生態(tài)移民村村級(jí)組織建設(shè)實(shí)施辦法(試行)》等政策。

(二)橫向供給

生態(tài)移民政策的橫向供給是指寧夏回族自治區(qū)各級(jí)政府根據(jù)國(guó)家和自治區(qū)層面關(guān)于生態(tài)移民的相關(guān)政策，因地制宜，從移民安置、移民補(bǔ)償、移民后續(xù)發(fā)展等方面為移民群體提供的政策供給，以保障移民在新遷入?yún)^(qū)生產(chǎn)生活的可持續(xù)發(fā)展[1](106)。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“十二五”期間，自治區(qū)政府免費(fèi)為移民新村配置了太陽(yáng)灶、熱水器等現(xiàn)代設(shè)施。移民新村實(shí)現(xiàn)了通電、通(自來)水、通(柏油)路、通(公交)車、通廣播電視、通郵、通電話，有學(xué)校、村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所、醫(yī)療服務(wù)站、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)中心、超市、文化廣場(chǎng)、環(huán)保設(shè)施、新能源設(shè)施的“七通八有”，公共服務(wù)設(shè)施齊全，公共服務(wù)質(zhì)量明顯改善，移民生活水平普遍提高[2](29)。

2.移民補(bǔ)償政策。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中南部地區(qū)生態(tài)移民的若干政策意見(寧政發(fā)[2012]29號(hào))》文件要求，提高了生態(tài)移民區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)移民繼續(xù)享受在原籍的退耕還林、退耕還草政策，政府將種糧、良種、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等直接補(bǔ)貼覆蓋到生態(tài)移民新村，按照揚(yáng)黃灌區(qū)現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這些政策措施對(duì)妥善安置移民群體和促進(jìn)移民后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。

3.社會(huì)保障政策。根據(jù)寧政發(fā)[2012]29號(hào)文件要求，生態(tài)移民在遷入地享受和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥纳绫Ｕ?，且移民在原住地享受的最低生活保障、醫(yī)療救助、新農(nóng)合補(bǔ)助、婦幼衛(wèi)生“六免一救助”、養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策不發(fā)生改變。若生態(tài)移民與用人單位簽訂勞動(dòng)合同、建立了穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的，可隨用人單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)；以靈活就業(yè)人員身份在城鎮(zhèn)就業(yè)的，可選擇以個(gè)人繳費(fèi)形式參加遷入地的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

4.教育政策。按照《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)寧夏“十二五”中南部山區(qū)教育移民實(shí)施方案的通知(寧政發(fā)[2011]74號(hào))》文件要求，對(duì)進(jìn)入中職學(xué)校和高職院校學(xué)習(xí)的移民子女給予一定的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)補(bǔ)助。寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院、寧夏財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、寧夏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院每年單獨(dú)自主招生計(jì)劃的50%定向切塊到中南部移民地區(qū)招收移民子女，并根據(jù)“訂單培訓(xùn)，定向培養(yǎng)”的原則，每年舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)班，為移民子女入職奠定技能基礎(chǔ)。

5.就業(yè)培訓(xùn)政策。2011年《關(guān)于做好生態(tài)移民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的通知》中明確提出，要通過實(shí)施培訓(xùn)就業(yè)援助工程、開展轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、提供免費(fèi)技工教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等多種方式開展生態(tài)移民職業(yè)培訓(xùn)工作；通過勞務(wù)移民、就近就地就業(yè)、落實(shí)政策鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)服務(wù)等多種渠道促進(jìn)生態(tài)移民就業(yè)；通過采取“三定一證一?！?即定培訓(xùn)學(xué)校、定培訓(xùn)人員，定就業(yè)去向，考取國(guó)家職業(yè)資格證書，保證推薦就業(yè))的方法，對(duì)無地或少地的移民家庭實(shí)施培訓(xùn)就業(yè)援助；通過提供1～2年的免費(fèi)技工教育，對(duì)未能繼續(xù)升學(xué)并準(zhǔn)備進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的初高中畢業(yè)生給予培訓(xùn)就業(yè)幫助。這些就業(yè)培訓(xùn)政策，提升了生態(tài)移民素質(zhì)和自我發(fā)展能力。

二、寧夏生態(tài)移民政策供給缺陷

1.單一的政策供給模式。寧夏生態(tài)移民是典型的政府主導(dǎo)型移民，移民政策呈現(xiàn)出政府自上而下單一、單向供給的模式。這種帶有行政強(qiáng)制性的政策供給模式在供給結(jié)構(gòu)、供給程序及供給內(nèi)容上具有較強(qiáng)的指令性與固定性，極易忽視政策需求的差異性與地域性，使得在政策供給慣性的推動(dòng)下，不同類型、不同發(fā)展水平的移民(地區(qū))都按照統(tǒng)一的政策內(nèi)容來執(zhí)行。由于欠考慮移民的實(shí)際需求，這種統(tǒng)一供給模式常導(dǎo)致政策供需發(fā)生偏離，直接表現(xiàn)為一些急需的移民政策供給不足，而一些并不急需的政策則持續(xù)地大量供給，造成政策資源不能配置到效益最高的領(lǐng)域。這不僅加大了政府政策供給的負(fù)擔(dān)，也降低了政策供給的效率和質(zhì)量。

2.不當(dāng)?shù)恼吖┙o結(jié)構(gòu)。生態(tài)補(bǔ)償(貨幣性)政策只是移民政策供給的基本構(gòu)成，移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所需的生產(chǎn)發(fā)展政策和生活保障政策才是政策供給的重中之重。但一些地方政府未根據(jù)移民區(qū)域的實(shí)際情況來決定移民政策的供給，只根據(jù)政府自身利益和政績(jī)做決定，過多考慮提供“看得見、摸得著”的硬發(fā)展政策，忽視了促進(jìn)移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策提供。可見，有限的政策資源若得不到科學(xué)的設(shè)計(jì)與合理的利用，就無法真正達(dá)成幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活質(zhì)量的目的。

3.不均的政策供給內(nèi)容?！笆晃濉睍r(shí)期，移民生產(chǎn)生活設(shè)施補(bǔ)貼項(xiàng)目少、標(biāo)準(zhǔn)低，各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施配套也較為簡(jiǎn)陋。而“十二五”時(shí)期生態(tài)移民搬遷時(shí)，政府給予的移民住房補(bǔ)助比例大大提升。而這種新舊政策的銜接不當(dāng)直接影響了移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧，給基層管理帶來諸多問題。

4.僵化的政策供給機(jī)制。自治區(qū)政府《“十二五”中南部地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃》中關(guān)于移民對(duì)象確定的政策是“必須嚴(yán)格按照2009年12月31日以前的戶數(shù)、人數(shù)確定移民對(duì)象”。這種嚴(yán)格的以戶籍分戶時(shí)間節(jié)點(diǎn)為依據(jù)的分配政策導(dǎo)致生態(tài)移民存在不合理分戶和應(yīng)分戶而沒有分戶的情況，出現(xiàn)一大批單戶多人、多代居住的問題[2](333)，直接造成“不遷”“返遷”的移民安置問題頻發(fā)。同時(shí)，根據(jù)寧夏生態(tài)移民政策，政府每戶補(bǔ)貼2.5萬元，其余由農(nóng)戶自籌，但是國(guó)家扶貧移民的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并未隨著建筑材料等價(jià)格的上漲而調(diào)整，從而加重了地方財(cái)政的壓力和生態(tài)移民的遷移成本和生活負(fù)擔(dān)。諸如上述涉及移民群體能否“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的現(xiàn)實(shí)問題，移民政策供給機(jī)制并沒有適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，無形中拉大了政策供需間的距離。

三、寧夏生態(tài)移民政策供給缺陷的原因分析

1.法律依據(jù)缺失。生態(tài)移民工程的順利實(shí)施需要完整的法律體系作為制度保障。目前我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中缺少專門針對(duì)生態(tài)移民的法律規(guī)定[3]，與生態(tài)移民相關(guān)的法律規(guī)范散見于退耕還林(草)、環(huán)境保護(hù)等文件中，而且已有的法律法規(guī)缺少與生態(tài)移民補(bǔ)償和安置直接相關(guān)的條款。此外，由于缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)和科學(xué)的政策頂層設(shè)計(jì)，地方政府制定的政策多以決定、辦法、方案的形式出臺(tái)，這不僅造成移民政策在實(shí)施過程中無法可依，影響政策本身的效力和信度，還導(dǎo)致政出多門，政策交叉、政策“打架”等偏差頻發(fā)，加大了移民政策協(xié)調(diào)的難度和政策運(yùn)行的成本。

2.行政體制掣肘。在中央集權(quán)體制下，自上而下單向型的公權(quán)力運(yùn)行向度必然造成其他社會(huì)力量的權(quán)利行使處于被動(dòng)、消極、壓抑的狀態(tài)，因而“自下而上”的移民參與政策過程與中央集權(quán)體制要求的強(qiáng)化內(nèi)部管控和增強(qiáng)政策向心力是相抵觸的，作為弱勢(shì)群體的移民群體被排除在決策體系之外，只能被動(dòng)地接收決策機(jī)構(gòu)做出的政策選擇。因此，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制和運(yùn)作模式是制約移民政策供需匹配的主要原因。

3.利益藩籬約束。生態(tài)移民政策作為實(shí)現(xiàn)移民遷移安置目標(biāo)的行為準(zhǔn)則，其本質(zhì)說到底是“對(duì)移民社區(qū)/社群的價(jià)值做權(quán)威性的分配”。作為政策資源的主要分配者，地方政府的選擇和官員的偏好決定著移民政策供給的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，政策供給在利益分配上總是偏向于那些在結(jié)構(gòu)上就近于權(quán)力中心、資源控制和行動(dòng)動(dòng)力較強(qiáng)的集體。當(dāng)政策對(duì)象(移民群體)對(duì)這種利益分配格局提出質(zhì)疑或不滿時(shí)，政策主體(各級(jí)政府)會(huì)通過各種手段來維護(hù)自己的利益追求。加之缺乏有效的政策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，政策主體利用公權(quán)力尋租、貪腐屢見不鮮，導(dǎo)致移民政策扭曲變形，嚴(yán)重偏離了政策供給目標(biāo)，損害了政策的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

4.權(quán)利保障窘境?，F(xiàn)代民主社會(huì)的政策過程不僅強(qiáng)調(diào)公民參與，更將其視為公共政策的基石。目前，各級(jí)地方政府缺乏對(duì)移民政策供給效果的信息溝通與反饋環(huán)節(jié)，沒有把移民政策供給情況納入村務(wù)公開的范圍，沒有開展群眾監(jiān)督，政策供給的效果評(píng)價(jià)也缺乏專業(yè)性，致使在整個(gè)生態(tài)移民政策供給體系中，信息雙向流動(dòng)梗阻，政策主體與政策對(duì)象都無法獲得真實(shí)有用的信息，移民知情權(quán)得不到有效保障。同時(shí)，作為移民政策的受眾，移民表達(dá)政策需求的渠道缺失，參與社區(qū)事務(wù)決策的積極性不高[4]，又使其喪失了應(yīng)有的參與權(quán)和決策權(quán)。因此，移民合法權(quán)利得不到有效保障，必然造成移民的政策需求無法有效反饋，政策系統(tǒng)的良性循環(huán)無法實(shí)現(xiàn)。

四、促進(jìn)寧夏生態(tài)移民政策有效供給的幾點(diǎn)建議

1.制定生態(tài)移民相關(guān)法律法規(guī)。為更好地促進(jìn)生態(tài)移民政策的有效供給，必須健全生態(tài)移民的法制建設(shè)。建議中央政府盡快制定《生態(tài)移民實(shí)施條例》，對(duì)生態(tài)移民過程中的一般性問題、共性問題做出有法律效力的解釋和規(guī)定[5]。加快在生態(tài)移民管理、救助、扶持與權(quán)益保障等方面的立法進(jìn)程，明確移民權(quán)利和義務(wù)，明確移民申訴和處理辦法；明確各級(jí)政府的職能和責(zé)任，明確各職能部門間的權(quán)力邊界與業(yè)務(wù)范圍，從而為生態(tài)移民政策有效供給提供有法可依、有法必依的法律環(huán)境與平臺(tái)。

2.完善移民政策信息公開與參與表達(dá)機(jī)制。改變“自上而下”政策供給的被動(dòng)接納模式為“自下而上”政策需求的主動(dòng)表達(dá)模式，離不開完善的政策信息公開與需求表達(dá)機(jī)制。首先，通過暢通政策主體間、政策主體與政策對(duì)象間的信息溝通渠道，全面公開與移民相關(guān)的政策規(guī)劃信息、政策方案執(zhí)行信息與政策績(jī)效評(píng)價(jià)信息，減少政策信息占有的非對(duì)稱性，確保移民擁有平等的知情權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利也是移民實(shí)現(xiàn)參與和監(jiān)督移民工作的前提[6]。其次，確保移民享有充分的參與權(quán)[7]。這不僅是公共政策本質(zhì)屬性——公共性的內(nèi)在要求，也是民主政治發(fā)展的必然要求。通過完善移民參與政策供給與決策的聽證質(zhì)詢制度，彌補(bǔ)移民政策決策的有限理性，降低政策供給的交易成本。

3.健全移民政策有效供給的監(jiān)督與反饋機(jī)制。一項(xiàng)政策措施無論成功還是失敗，都需要通過反饋?zhàn)饔?，才能夠?qū)π乱惠喌妮斎氘a(chǎn)生影響。在整個(gè)生態(tài)移民工程實(shí)施進(jìn)程中，只有當(dāng)移民信息有效反饋時(shí)，存在的問題才能得到及時(shí)糾偏，生態(tài)移民政策機(jī)制良性循環(huán)才能夠?qū)崿F(xiàn)。與此同時(shí)，必須強(qiáng)化輿論監(jiān)督、移民群體監(jiān)督的力度。通過運(yùn)用新興傳播媒介，實(shí)時(shí)監(jiān)督移民資金投入使用情況、移民安置補(bǔ)償情況、移民權(quán)益保障情況、移民申訴處理情況等，確保政策供給過程透明規(guī)范運(yùn)行。

4.建立移民政策有效供給的動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制。要根據(jù)寧夏的實(shí)際情況，建立具有動(dòng)態(tài)性、靈活性的政策供給調(diào)適機(jī)制，及時(shí)對(duì)政策方案、方案與目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行修正、補(bǔ)充和調(diào)整。這就要求地方政府一方面需要提升政策供給前瞻性的能力，做好政策提供前的調(diào)研、論證、評(píng)估與預(yù)測(cè)；另一方面，要求地方政府在政策供給過程中，能夠根據(jù)政策供求偏差，及時(shí)調(diào)整政策供給內(nèi)容和供給結(jié)構(gòu)，靈活采取相應(yīng)的政策措施。這里的靈活性不是指隨意而為，也不是在供給中曲解政策，而是在不違背移民發(fā)展規(guī)律和政策穩(wěn)定性的前提下，將不符合移民需求的政策供給內(nèi)容及時(shí)修改、完善與廢止，從而降低政策盲目推進(jìn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

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【責(zé)任編輯馬明德】

2016-05-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政策研究”(15XZZ014)；北方民族大學(xué)基本科研項(xiàng)目“西北荒漠化地區(qū)生態(tài)移民政策研究——基于寧夏的分析”(2015JBK078)；北方民族大學(xué)國(guó)家民委人文社科重點(diǎn)研究基地——西北民族地區(qū)政府治理與社會(huì)管理研究中心項(xiàng)目“新常態(tài)下寧夏地區(qū)生態(tài)移民社會(huì)融入問題研究”

張瑜(1982-)，女，寧夏銀川人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，北方民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，主要從事公共管理研究。

D632.4

A

1674-6627(2016)05-0141-04