班學超++馬召偉++張世超++黃僑

【摘要】普法工作作為提升民眾法制觀念的重要工具，是新疆法治建設進程中的基礎性工作。針對新疆南疆農(nóng)村的特殊人員構成情況及現(xiàn)階段的社會需要，文章從南疆農(nóng)村普法的基本現(xiàn)狀、普法困境及原因、以及針對以上問題提出的相關對策等三個方面闡述了轉(zhuǎn)變普法工作方式的重要性。希望能為提高南疆農(nóng)村普法的工作效率提供建議。

【關鍵詞】南疆；農(nóng)村；普法宣傳

新疆作為一個民族眾多、情況復雜的邊疆大省，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定是各民族的根本利益和共同責任，各民族群眾的法制觀念對新疆社會的和諧穩(wěn)定有著至關重要的影響。南疆農(nóng)村特殊的位置分布與人口比例使這一區(qū)域的普法工作肩負著維護南疆乃至全疆長治久安的重大使命。部分普法工作的不到位，使得中國特色社會主義法治理念并沒有涵蓋所有的城鄉(xiāng)區(qū)域，這也是南疆農(nóng)村法制建設進程緩慢的原因之一。

一、南疆農(nóng)村普法的基本現(xiàn)狀與問題

自1986年“一五”普法以來，南疆地區(qū)一直在踐行著國家對于普法制定的各項重點規(guī)劃與目標。針對不同時期普法的不同特征不斷開展各項普法依法治理工作。尤其是在“六五”普法過程中，南疆多地州都依照普法總方針的要求，緊緊圍繞地區(qū)穩(wěn)定和長治久安開展的“法治六進”活動取得了很大的成效。但由于南疆農(nóng)村受歷史原因、自然資源和社會環(huán)境等方面因素的影響，農(nóng)牧民文化水平偏低，普法發(fā)展不平衡等問題使南疆農(nóng)村的普法工作也因此存在著諸多問題。

1.普法工作創(chuàng)新不夠，受人文環(huán)境影響大

南疆農(nóng)村普法工作的開展與全疆其他區(qū)域相比存在更多的困難。一方面，部分普法受交通、地方設施等物質(zhì)條件的影響，無法順利開展。另一方面，南疆農(nóng)村的普法工作存在一定滯后現(xiàn)象，普法內(nèi)容與農(nóng)民的生產(chǎn)生活在聯(lián)系上不夠緊密，普法工作的開展缺乏創(chuàng)新，農(nóng)村居民所接觸到的普法多為傳單、宣傳手冊以及集體宣講等“一對多”的單一形式。這一系列問題使得普法工作的吸引力小，群眾主動接受率不高。

南疆很多農(nóng)村并沒有漢族居民，民族語言已經(jīng)被習慣成為本土語言，漢語普法不能滿足廣大農(nóng)民的需要，普法工作成本增加。同時，農(nóng)民的文化程度低使之在對普法宣傳內(nèi)容的理解上存在困難，普法工作人員不得不用更多的時間和精力為其普及、翻譯、解釋法律知識，普法工作的難度因此增大。

2.普法隊伍人才缺乏，法制宣傳質(zhì)量有待提高

法制宣傳工作點多面廣、工作量大、任務重，而當前南疆農(nóng)村普法工作中，普法工作人員少、基層普法機構缺編現(xiàn)象較為普遍。普法辦專（兼）職工作人員較少，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一個所只有一名司法助理員，與當前“大普法”任務需求還存在較大差距。另一方面，基層普法工作人員素質(zhì)有待提高?，F(xiàn)階段普法工作人員中真正為法律專業(yè)的人很少，畢業(yè)于法律專業(yè)并且有一定宣傳工作經(jīng)驗的更是鳳毛麟角。于此，涉及到解釋、翻譯法條等問題時，極容易發(fā)生解釋錯誤或解釋不到位的問題，這使得普法工作的質(zhì)量得不到保證。同時，由于普法人員的雙語素質(zhì)也沒有達到相應要求，這使得在雙語翻譯的過程中存在大量的詞匯生造、誤解，最終導致“畸形翻譯”的后果，同樣嚴重影響普法的質(zhì)量。

3.部分群眾“信訪不信法”、“信教不信法”

在日常工作中“信訪不信法”的現(xiàn)象在文化水平落后的農(nóng)村顯得尤為突出。事實上，在信訪人的訴求中絕大多數(shù)都可以通過“法”的途徑來解決。而部分群眾這種“上訪萬能”的主觀思想沒有破除，南疆農(nóng)村普法工作在開展時不能被積極響應，這也側(cè)面反映出普法力度不夠、效果差的現(xiàn)實問題。

南疆農(nóng)村是新疆重要的少數(shù)民族特別是維吾爾族聚居區(qū)，這樣大的民族少數(shù)民族人口比例也使得伊斯蘭教教義在南疆農(nóng)村居民的思想中具有極高甚至超越法律的地位。在普法過程中，遇到宗教習慣法和國家法律相矛盾的情況時，信教群眾則表現(xiàn)出對宗教教義的絕對服從，使得普法工作受到嚴重阻礙。

4.普法重宣傳輕實踐，整體發(fā)展不平衡

南疆農(nóng)村普法的整體發(fā)展不夠平衡，個別單位和部門對普法工作重視程度不夠，一定程度上存在“走過程”的現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層部門與單位在學法用法、法制實踐上下功夫不夠，雖然工作也在做，但是沒有與本部門、本單位實際緊密結(jié)合起來，法制教育與法制實踐不配套，有脫節(jié)現(xiàn)象。各族干部群眾對法律知識的掌握和理解還不夠，從學法到守法、用法、護法的轉(zhuǎn)化還需要進一步加強。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府領導干部學法用法工作機制還不夠規(guī)范完善。村“兩委”班子作為普法單位是進行農(nóng)村普法的主要配合人和引導人，其自身運用法治思維和法治方式推動發(fā)展、處理和化解矛盾糾紛的能力還不夠高，依法治村能力不足。針對于南疆農(nóng)村普法的各種問題，相關領導工作倦怠，尋找新形式、新方法的意識差，上一級主管單位對農(nóng)村普法工作缺乏相應的監(jiān)督機制，導致問題得不到有效解決。

二、南疆農(nóng)村地區(qū)普法困境的原因分析

1.農(nóng)村基礎設施不完善，經(jīng)濟發(fā)展落后

南疆自然資源稀缺，是新疆典型的邊遠貧窮地區(qū)。各地州圍繞塔克拉瑪干沙漠分布，山地、沙漠和戈壁遍布，人均耕地資源極為有限，農(nóng)牧民的收入難以依靠耕、林、草地等自然資源得到增長。相比其他地區(qū)而言，南疆農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，各村莊不集中。農(nóng)村分布的偏遠、交通道路建設的滯后以及現(xiàn)代化設施在農(nóng)村地區(qū)難以普及等問題限制了村民通過多個媒體渠道獲取法律知識的途徑，影響了法律知識在農(nóng)村地區(qū)的普及范圍。同時，這樣的經(jīng)濟現(xiàn)狀決定了農(nóng)村大部分群眾更看中經(jīng)濟效益，對比較枯燥的普法教育興趣不大。

南疆農(nóng)村落后的經(jīng)濟水平對普法經(jīng)費的影響也使普法主題開展普法工作時存在阻力。例如，在農(nóng)村開展普法下鄉(xiāng)文藝活動的想法，可能因經(jīng)費的不足無法實現(xiàn)。

2.教育資源不足，民族同胞漢語水平差

相比全疆其他地區(qū)而言，南疆農(nóng)村教育資源嚴重不足。大部分村民經(jīng)濟條件難以負擔起子女跨區(qū)接受教育的費用，嚴重降低了村民的積極性，這樣的內(nèi)部因素和外部因素共同導致了該地區(qū)整體文化水平偏低，理解和接受法律知識的難度增大。

南疆農(nóng)村人口中，維吾爾族等少數(shù)民族所占的比重極大。維語等少數(shù)民族語言是南疆農(nóng)村地區(qū)主要的流通語言，目前有部分少數(shù)民族同胞因所處地域偏遠與外界溝通聯(lián)系少，至今仍無法運用漢語與他人交流。在這樣的條件下，眾多的法律知識若想被廣大農(nóng)村民族所了解進而接受，則需要準確的雙語翻譯與解釋，普法工作的任務因此加重。

3.民族宗教習慣法影響深遠

自16世紀初伊斯蘭教最終取代佛教成為新疆的主要宗教后，伊斯蘭教在新疆影響深遠。南疆農(nóng)村地區(qū)維吾爾族信教群眾數(shù)量多、宗教意識強，宗教對群眾的精神生活和社會行為影響深刻。在現(xiàn)實生活中，當教義與法律相沖突的時候，信教群眾更愿意通過教義和民族的習慣來解決實際問題，忽略了法律的存在。其次，南疆農(nóng)村分布偏遠，政府對農(nóng)村的監(jiān)管較為薄弱，致使農(nóng)村地區(qū)成為了極端宗教分子滋生的沃土，極端宗教分子利用農(nóng)村少數(shù)民族較為集中的特點，私下傳播異端邪說，歪曲教義，降低了信教群眾對法律權威的信仰。這嚴重影響了南疆農(nóng)村地區(qū)的普法工作的開展。

4.法律維權成本較高，群眾缺乏信任感

隨著群眾的法律意識不斷增加，要求切實維護自身合法權益的意識也不斷增強，但由于許多群眾的法律知識水平所限，不知應如何通過法律途徑來維護自身的合法權益。一方面，對于農(nóng)民來說，遇到糾紛之后，其自身的經(jīng)濟條件難以負擔訴訟費用，同時復雜訴訟程序又影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進行。另一方面，村民在日常生活中所了解到的司法腐敗現(xiàn)象大大降低了他們對法律的信任程度。此外，某些部門為了息事寧人，對有些信訪人提出的一些不合理要求也不免遷就，給予滿足，使他們錯誤認為事情鬧得越大對自己越有好處。這樣的結(jié)果，從客觀上鼓勵群眾非正常上訪，。

5.普法主管單位對基層普法的重視度不足

普法工作作為一項承擔著普及法律知識、培養(yǎng)法治觀念、引導法治行為的基礎性工作，其重要性是不言而喻的。然而，在南疆農(nóng)村地區(qū)的整個普法過程中存在著監(jiān)管不到位，運行機制不健全的問題。上級政府的普法工作任務很難在鄉(xiāng)村一級落實到位，而在現(xiàn)實中對這項工作考核監(jiān)督機制的不健全又導致了基層一線普法人員在農(nóng)村開展工作積極性不高。其次，因為思想上認識的不足，部分工作人員對法制宣傳教育工作的態(tài)度消極，將普法工作置于次要位置，甚至對部分普法任務進行拖延、擱置，普法流于形式。同時，基層普法組織在普及法律的內(nèi)容上與農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實情況不匹配，內(nèi)容缺乏針對性和系統(tǒng)性，法律條文宣講多，法治理念、法律信仰培養(yǎng)少。

三、南疆農(nóng)村地區(qū)普法問題的對策及路徑選擇

1、改進創(chuàng)新普法形式及內(nèi)容，大力培養(yǎng)普法人才

普法是一項長期的工作，在普法的時候，不僅要在內(nèi)容的選擇上有針對性，還要重視普法的方法使用，如果僅僅是遵循傳統(tǒng)的方式，那么普法工作對人們所形成的影響必定是十分有限的。而農(nóng)村地區(qū)以往的普法活動一直受限于群眾的文化程度受限及接受能力，傳統(tǒng)形式難以吸引他們?nèi)フJ真學習法律知識。我們可以改變和創(chuàng)新普法形式，在普法過程中加強與農(nóng)牧民的對話，將普法寓教于樂，互動普法。同時，基層普法工作組織在普法開展之前應該調(diào)查了解群眾最關注什么法律問題，通過問題有針對性的對普法活動和內(nèi)容進行合理安排。另外，要加強對普法隊伍的建設，培養(yǎng)精法律、懂雙語、善宣傳的普法人才，將枯燥的法律條文翻譯為村民們易于接受的文字，降低法律知識在普及時的難度，提高法律傳播的效率。

2.加大對農(nóng)村經(jīng)濟的扶持力度，完善農(nóng)村基礎建設

特殊地理環(huán)境因素導致了南疆地區(qū)的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村大多環(huán)繞沙漠分布，特別是村落之間，間隔遠分布較為零散。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的道路交通的不便利給普法教育開展帶來的影響主要體現(xiàn)在工作難度大，時間上具有滯后性等方面。對于此類問題，單單提高普法主體的工作能力和工作效率是不夠的，這更需要政府部門在基礎建設方面增加投入，疏通道路，縮短農(nóng)村與城鎮(zhèn)的距離，保證普法工作的有效執(zhí)行。南疆農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設的完善，以確保更多種類的普法方式的順利開展，使得普法的開展不再因為物質(zhì)條件不足而受到約束。同時，財政上的支持必然將使得南疆農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟上有一定的發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展也將使得農(nóng)民更有興趣了解和學習與市場經(jīng)濟相關的法律法規(guī)內(nèi)容。這對普法工作的開展來說，是一個從源頭到過程的共同進步。

3.在尊重民族風俗習慣的基礎上，強化普法的針對性

南疆農(nóng)村地區(qū)一直是少數(shù)民族主要的聚集區(qū)，民族習慣和宗教思想盛行，宗教教職人員的影響力和號召力強。針對這一問題，我們應該在尊重民族習慣和少數(shù)民族宗教信仰的基礎上，通過宗教領袖在信教群眾們中的突出地位來引導學習法律知識。所以，首先要對新疆各地區(qū)的宗教領袖進行普法培訓，通過宗教領袖的引導讓信教民眾眾正確了解宗教教義，從而在宗教傳播的源頭進行規(guī)范。例如，積極推動伊斯蘭教的解經(jīng)講經(jīng)工作，積極宣傳伊斯蘭教和平、團結(jié)、中道、愛國思想，反暴力、講法制，堅決抵御宗教極端思想滲透。在遵循宗教信仰自由的政策下依法打擊與法律相違背的宗教行為，推行法律至上，明確法律的權威性。

其次，在農(nóng)村地區(qū)普法工作方面應該注重少數(shù)民族群眾的風俗習慣，在制作普法宣傳冊的時候，加入一些民族風格元素，提高群眾對宣傳冊的興趣。在普法內(nèi)容選擇上，搜集一些現(xiàn)實生活中因宗教被利用而產(chǎn)生的相關案件，向村民們進行展示。讓他們及時了解非法宗教的危害性，增強自我防范意識。

4.對癥下藥，提高群眾司法信任度

進一步加強法律法規(guī)的宣傳，提升群眾的法律水平，特別是加強勞動合同法、工傷保險條例等的宣傳力度，讓群眾正確認識其自身的權益和義務，破除爭取不合理訴求的主觀意愿，加強集會游行示威法、信訪條例等的宣傳，引導群眾通過正確的方式表達訴求，同時要適當宣傳群眾通過法律途徑爭取合法權益的正面例子及通過不當手段表達訴求受到法律制裁的反面例子，破除“小鬧小解決，大鬧大解決”的不當思想。

5.各領導部門加大對普法活動的重視程度

村民自治委員會是國家制度中明確規(guī)定的村民自治組織，是對廣大農(nóng)民直接進行管理的基層組織機構。據(jù)新疆統(tǒng)計年鑒顯示，目前鄉(xiāng)村人口占南疆人口的62.76%，共有村民自治委員會5450個。要想在基層農(nóng)村地區(qū)搞好普法宣傳工作，就不得不利用好村民自治委員會與普法的關系。首先，針對南疆農(nóng)村地區(qū)對于長久以來普法工作難以執(zhí)行到基層、普法工作偏重形式主義的問題應設立有效的基層監(jiān)督機制，對于普法工作“有形式，無內(nèi)容”的現(xiàn)象向上一級政府進行反饋，保證上層政府的普法宣傳的工作安排在農(nóng)村地區(qū)得到有力執(zhí)行。其次，利用好在南疆農(nóng)村地區(qū)設立駐村工作組推進普法。普法宣傳是一項需要逐步推進的工作，農(nóng)村群眾因為與外界的溝通交流較少以及對法律所具有的陌生感而在短時間內(nèi)對普法隊伍及其工作不認同。在這樣的情況下，利用好駐村工作組和村民自治委員會與村民關系更為貼近這項優(yōu)勢，使普法工作在基層的開展能夠更為深入和高效。

結(jié)語

南疆基層法制建設是促進南疆經(jīng)濟社會發(fā)展的必然條件，是新疆和諧穩(wěn)定的重要支持，是現(xiàn)代化法治社會建設的必然要求。我們要在保證經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的前提下，重視南疆農(nóng)村地區(qū)普法工作的開展，在保證普法主體素質(zhì)的提升的同時不斷改進普法工作方式，有針對性的解決現(xiàn)階段南疆普法宣傳教育所面對的困境，做到“有效普法”、“普群眾需要的法”，充分發(fā)揮普法宣傳教育對邊疆穩(wěn)定的重要影響，切實為當前全疆的維穩(wěn)工作作出貢獻。

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基金項目：大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目

項目編號：201410757017

通訊作者：馬召偉