鄭昊安，杜利霞，童 橄

(1.蘭溪市節(jié)約用水辦公室，浙江 蘭溪 321100；(2.蘭溪市水利水電勘測設計所，浙江 蘭溪 321100)

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對浙江省水資源費征收采用預付費模式的思考

鄭昊安1，杜利霞2，童 橄2

(1.蘭溪市節(jié)約用水辦公室，浙江 蘭溪 321100；(2.蘭溪市水利水電勘測設計所，浙江 蘭溪 321100)

通過建立預付費管理模式的概念模型，推演了預付費管理在浙江省水資源有償使用、水費收繳等過程中的應用，分析了預付費的推廣途徑及面臨的問題，探討了預付費模式對落實“三條紅線”，提升水行政主管部門工作效率，水資源管理政策落地，探索水權(quán)交易方面的重要意義。結(jié)果表明，預付費模式可以有效解決計劃用水、定額管理中缺少量化依據(jù)的困境，是浙江省落實最嚴格水資源管理制度的重要途徑。

最嚴格水資源管理； “三條紅線”；預付費模式

1 問題的提出

根據(jù)2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號)文件(下稱一號文件)精神，浙江省委、省人民政府相繼發(fā)布了《關于加快水利改革發(fā)展的實施意見》(浙政發(fā)〔2011〕30號)、《浙江省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設的意見》(浙政發(fā)〔2012〕107號)，并由浙江省水利廳、省經(jīng)信委、省機關事務局等單位根據(jù)一號文件中的目標、任務、要求做了針對性的部署。力求通過節(jié)水型社會創(chuàng)建、水資源監(jiān)控能力建設等一系列措施的實施，使最嚴格水資源管理在浙江省落到實處[1-3]。

最嚴格水資源管理的基本框架是由水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污這“三條紅線”構(gòu)成[4]。浙江省節(jié)水型社會創(chuàng)建已經(jīng)具備一定基礎，第一批節(jié)水型社會建設已進入驗收階段，但距離“最嚴格”尚有一段距離：例如在落實水資源開發(fā)利用控制“紅線”方面普遍存在“以需定供”、許可水量代替計劃用水量的現(xiàn)象，且定額陳舊，指導意義不足；在落實用水效率控制“紅線”方面，確定地區(qū)用水指標時缺乏樣本，確定過程人為“估算”痕跡明顯；而在落實限制納污控制“紅線”方面，浙江省水功能區(qū)按目標水質(zhì)評價達標率僅為50%左右，令人堪憂[5]。

因此，充分發(fā)揮水行政主管部門握有水資源費征收權(quán)力的優(yōu)勢，采用經(jīng)濟杠桿手段，加強用水過程分析和用水效率評價，解決計劃用水、定額管理缺少量化依據(jù)的困境是目前落實最嚴格水資源管理制度過程中亟待解決的關鍵問題。筆者認為，將預付費模式應用于浙江省水資源管理中，特別是應用于水資源費預繳、預收水費等與水資源有償使用息息相關的環(huán)節(jié)是能夠有效解決制度落實中遇到關鍵問題的一條重要途徑。

2 研究背景

預付費模式在我國目前主要應用于通信、電力、天然氣使用等方面，在同是資源范疇的水資源管理上的應用相對較少，尤其在水資源有償使用方面鮮有應用。目前該模式主要用于北方部分偏遠灌區(qū)用水管理、收費及部分城市管網(wǎng)內(nèi)用水戶收費管理等[6-8]，并取得了一定成效。目前，預付費的技術手段較為成熟，利用智能計量表、智能IC卡等計量、識別設備，記錄和傳輸相關數(shù)據(jù)，通過預付費方式購買某種有價資源的使用權(quán)[9-11]，依靠“一戶一表”、遠程監(jiān)控計量設備等基礎設施建設易在浙江省進行大范圍推廣。目前，浙江省正在大力開展水資源監(jiān)控能力建設，但在水資源管理過程中，特別是水資源有償使用和管網(wǎng)內(nèi)用水戶的水費征收等方面，均尚未采用預付費模式。無論是自備水取用水戶、供水企業(yè)等水資源利用主體還是城鎮(zhèn)居民等管網(wǎng)內(nèi)取用水戶，均沿用“先用水，后交費”的傳統(tǒng)模式，無論從管理理念上還是技術水平上都比較落后。

2.1 預付水費案例

地處我國西北干旱區(qū)的省會城市烏魯木齊，多年平均水資源量10.83×108m3，常住人口266.91萬，用水戶近80萬戶。烏魯木齊市水業(yè)集團通過與持IC卡用水戶簽訂用水合同，在全市249家銀行網(wǎng)點及連鎖超市實現(xiàn)了水費預存、跨區(qū)域繳費等功能，并已開通網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上繳費多種輔助功能。同時，烏魯木齊市實現(xiàn)“一戶一表”安裝到戶的僅為12萬戶，占比15%，有近80%用水戶采用“總表結(jié)算”模式，用水戶與物業(yè)公司進行水費結(jié)算，用戶家中插卡式水表是用水戶相對于物業(yè)公司的“一戶一表”[12]。

從上述案例可知，烏魯木齊人均水資源量僅為405.75 m3/人，遠小于浙江省人均水資源占有量最少的舟山地區(qū)，在實現(xiàn)“一戶一表”的前提下，取水戶無論是直接與供水企業(yè)簽訂合同，還是由物業(yè)公司代為繳費，均通過預付費模式購買成品水，并形成了“用戶—供水企業(yè)”、“用戶—物業(yè)公司—供水企業(yè)”2類成品水消費市場的雛形。

2.2 預付費管理概念模型

基于烏魯木齊市等北方城市的實踐[13-16]，將水費預付與水資源費預繳相結(jié)合，建立了適用于浙江省水資源管理的概念模型。根據(jù)各要素在預付費管理模式中的作用和功能，將預付費管理概念模型分為管理決策層、感知層、用戶層3個層面。其中，管理決策層由各政府職能部門組成，依據(jù)國家法令、法規(guī)、政策、制度等對地區(qū)水資源的開發(fā)利用進行監(jiān)管、分析、決策，通過合理分配用水指標，落實水資源有償使用制度；感知層由各種計量表計、用水監(jiān)控平臺及參與預付費收費的代理機構(gòu)組成，獲得用水戶用水需求并銷售用水指標、成品水；用戶層包括自備用水戶、制水企業(yè)、供水企業(yè)、管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)的個體、集體用水戶:自備用水戶包含規(guī)模以上重點取用水大戶，是水資源有償使用的主要消費者之一，其除了直接向感知層提交用水需求外，還向公共供水企業(yè)預付購買少量成品水；制水、供水企業(yè)無論是面向工業(yè)、農(nóng)業(yè)、還是城鎮(zhèn)居民生活，均對水資源特別是優(yōu)質(zhì)水資源的保障有著很高的要求；模型中單一用水戶可直接向供水企業(yè)提交預付購買成品水，也可向集體用水戶或代理機構(gòu)進行購買。概念模型具體形式見圖1。

圖1 預付費管理模式概念模型圖

如圖1所示，概念模型中存在大、小2種循環(huán)。大循環(huán)發(fā)生在層間，用戶層基于自身用水需求的預測將用水量需求提交給感知層，感知層將匯總后的用戶需求反饋給管理決策層，管理決策層根據(jù)用戶需求，通過分析、評價向感知層配置用水量指標，從而實現(xiàn)水資源有償使用上的預付、預繳。小循環(huán)發(fā)生在用戶層內(nèi)，制水、供水企業(yè)與管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)個體、集體用戶通過預付水費方式進行成品水交易，并對部分自備水用水戶提供少量成品水；集體用水戶又可以通過代理、物業(yè)收繳等方式對所轄的個體用水戶進行預付費管理，進行成品水的二級交易。

在大循環(huán)中，水資源呈現(xiàn)“水資源費預繳—計劃用水量”的二元循環(huán)，體現(xiàn)水資源有償使用，水行政主管部門可根據(jù)不同類型用水戶在不同時間節(jié)點的用水過程對其未來某一階段水量做出精確估計，從而做到計劃用水、定額管理。在小循環(huán)中，呈現(xiàn)“水費預付—成品水使用”的二元循環(huán)，直接反應水量、水費的經(jīng)濟關系，由用水戶，對自身用水情況進行預估，直接決定未來某一階段的用水量。

因此，無論是大循環(huán)還是小循環(huán)，用水戶需要根據(jù)自身實際情況對未來一段時間的用水量進行預估，并通過預付費模式預購水資源使用指標或購買成品水量；而作為水行政主管部可以依據(jù)不同用水戶對用水需求的預估，合理配置水資源，對于用水效率提升有極大幫助，并可以更為有效地落實階梯水價、累進加價等限制性政策，從而加快推進最嚴格水資源管理制度的落實。

3 在浙江省采用預付費模式可行性分析

3.1 實施預付費模式的政策依據(jù)及現(xiàn)實基礎

《中華人民共和國水法》第七條中明確規(guī)定：國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的除外；國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。第八條中明確規(guī)定：國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)，建立節(jié)水型社會?！墩憬∷Y源征收管理辦法》第十二條規(guī)定：取水由縣(含市、區(qū)，下同)水行政主管部門負責審批的，其水資源費由審批的水行政主管部門負責征收；取水由設區(qū)的市(簡稱市，下同)水行政主管部門負責審批的，其水資源費由市水行政主管部門負責征收，也可以委托取水口所在地的縣水行政主管部門代為征收。因此，水行政主管部門采取預付費管理模式與現(xiàn)行水資源管理有關法律并不矛盾，并可作為有效手段進一步完善節(jié)水型社會的建設。同時，《浙江省水資源征收管理辦法》第十一條還明確規(guī)定：取水者必須在取水口安裝符合國家規(guī)定的取水計量設施，并確保計量設施的正常運行。隨著浙江省水資源監(jiān)控能力建設程度越來越高，對自備取水戶實施取水計量、實時監(jiān)控范圍已延伸至年取水量5×104m3以上的取用水戶，省水資源監(jiān)控平臺正日益完善，已建立含網(wǎng)絡平臺、手機移動客戶端APP等多渠道的在線監(jiān)控體系，雖然管網(wǎng)覆蓋區(qū)域城鎮(zhèn)居民用水、建筑業(yè)、服務業(yè)用水等方面的監(jiān)控尚存在盲區(qū)，但是“一戶一表”比例正逐年增加，這些條件對于實施預付費管理模式，在技術上具備了一定基礎。

3.2 實施預付費模式的推廣途徑及存在問題

預付費模式在宏觀上反應的是水資源費的預繳與計劃用水量的核定，在微觀上表現(xiàn)為水費的預繳與成品水量的使用。因此，在其推廣上也應當有所側(cè)重，對于部分工業(yè)相對發(fā)達的縣市區(qū)如嘉興市，可優(yōu)先對取用水大戶推廣實施水資源費預繳模式；對與部分服務業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的縣市區(qū)如義烏市，可優(yōu)先推廣實施水費預繳模式；對于有條件的縣市，也可采取2種模式并行的推廣模式，逐步實現(xiàn)預付費模式在全省推開。

同時，對于預付費模式在水資源管理上的應用尚處于探索階段，相對于北方部分城市僅在水費收繳方式上采用了預付費的現(xiàn)狀，依靠現(xiàn)有政策法律保障政策落地是推廣預付費管理模式過程中首先需要解決的問題。另外，隨著政策落地帶來的硬件設施改造方面的技術、資金上的問題也會隨之而來，這些都是現(xiàn)階段尚可以預見并需要解決的實際問題。

4 在浙江省采用預付費模式的意義

4.1 預付費模式對落實“三條紅線”的重要意義

通過概念模型推演可知，預付費模式的核心作用是掌握用水戶的需求。通過對不同用水對象在不同時期預付費情況的統(tǒng)計分析，可以有效掌握用戶需求，獲得供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)內(nèi)居民生活、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等用水戶的基礎數(shù)據(jù)，便于各級水行政主管部門做好跨年度的用水計劃核定，解決“三條紅線”中最為關鍵的計劃用水、定額管理問題，同時可以掌握污染排放的源頭水量，與環(huán)保部門開展的“刷卡排污”工作相耦合，從而落實“三條紅線”，實現(xiàn)水資源管理的嚴格化、精細化和系統(tǒng)化。

4.2 預付費模式對提升水行政效率的重要意義

預付費模式可以轉(zhuǎn)變浙江省水資源費繳納過程中“先使用，后交費”的傳統(tǒng)格局，節(jié)約水量確認、上門收費、轉(zhuǎn)送票據(jù)等方面的成本，變被動為主動；預付費模式將收費對象拓展至公共管網(wǎng)內(nèi)不同用戶，可以解決多年以來無法準確掌握管網(wǎng)內(nèi)生產(chǎn)、服務行業(yè)用水情況的問題；同時，針對部分自備水用戶，預付費模式可以有效提高其對水資源使用的關注程度；使計量表計維護責任不再局限于由水行政主管部門、表計安裝單位承擔；提高了取水異常點位處理速度。因此，采用預付費模式可以有效提高浙江省水行政主管部門在水資源管理方面的工作效率。

4.3 預付費模式對嚴格監(jiān)管措施、拓展水權(quán)交易的重要意義

預付費模式可以充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，給階梯水價、累進加價等限制性政策的落實提供量化依據(jù)，強化水行政主管部門對水資源開發(fā)利用的監(jiān)管。同時，雖然浙江省“東陽—義烏”模式開了政府間水資源使用權(quán)交易先河[17]，但尚未建立完善的交易規(guī)則及順暢的實現(xiàn)機制，無法真正實現(xiàn)水資源商品化交易及市場化管理[17-19]。預付費模式的實施可以允許部分取用水戶優(yōu)先掌握水資源的有償使用權(quán)，對于實現(xiàn)水資源商品化交易、市場化買賣提供了有利契機，為建立水權(quán)交易平臺提供有力支持。

5 結(jié)論及討論

(1)通過分析總結(jié)預付費模式在我國一些城市水費征收管理上的實踐，基于水費預付建立了“水資源費預繳+水費預付”的理概念模型，并對預付費管理模式在浙江省水資源管理方面的應用做了推演，表明預付費模式在實現(xiàn)水資源嚴格化、精細化、動態(tài)化管理方面具有一定的指導意義。

(2)在浙江省水資源監(jiān)控體系日益完善的背景下，由水行政主管部門在主導預付費模式的落實和推廣與現(xiàn)行政策、法律并無矛盾；其推廣落實也具備一定社會經(jīng)濟基礎；但是，預付費模式正真落地尚有政策、法律、技術、資金等許多問題需要解決。

(3)預付費模式在浙江省實現(xiàn)最嚴格水資源管理、落實“三條紅線”、提高水行政主管部門工作效率、探索水權(quán)交易等方面都具有現(xiàn)實意義。通過預付費管理模式，可以有效掌握用水戶的用水需求，解決計劃用水、定額管理中缺少量化依據(jù)的核心問題，對于提高全社會用水效率有非常好的推動作用。

(4)目前，雖然有部分地區(qū)水資源開發(fā)利用有了預付費管理模式，但尚處在探索階段，沒有現(xiàn)成的樣本可以依照。需要政府科學規(guī)劃、合理決策，加強政策引導，完善體制建設，只有進一步明確預付費管理模式的各項指標，才能將預付費模式在水資源管理中的效用發(fā)揮到最大。

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(責任編輯 郎忘憂)

Thinking of Using Prepaid Model in Water Resources Fee Levy in Zhejiang Province

ZHENG Hao-an1，DU Li-xia2，TONG Gan2

(1. Water Conservation Office of Lanxi, Lanxi 321100, Zhejiang, China; 2. Lanxi Survey and Design Institute of Water Conservancy and Hydropower, Lanxi 321100, Zhejiang, China)

By building a conceptual model of prepaid management mode, this paper deduced the application of prepaid management in the process of water paid use and water fee collection in Zhejiang province. It analyzed the promotion ways and problems, discussed its significance for implementing the “Three red lines" Policy, enhancing the work efficiency of water administrative departments, promoting water management policies to fall to the ground, and exploring the water rights trading. The results showed that the prepaid model can effectively solve the plight of lacking quantitative basis in water planning and quota management. It is an important way to implement the most stringent water resources management system in Zhejiang Province.

the most stringent water resource management;“three red lines”;prepaid mode

2015-11-01

鄭昊安(1988-)，男，助理工程師，碩士，主要從事蘭溪市水資源管理工作。Email：al0201@126.com

TV213.4

A

1008-701X(2016)01-0017-03

10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.01.004