于明峰

摘 要：在土地利用規(guī)劃體系下，土地利用總體規(guī)劃占據(jù)重要地位，對于社會經(jīng)濟發(fā)展具有宏觀調(diào)控的作用，然而，在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，當前的土地利用總體規(guī)劃的可操作性降低，無法滿足現(xiàn)階段以及今后社會經(jīng)濟發(fā)展對于土地資源的需求，這就需要進行新一輪的土地利用總體規(guī)劃的修編。

關(guān)鍵詞：新一輪土地利用總體規(guī)劃 修編重點 創(chuàng)新

通過制定土地利用總體規(guī)劃，有利于保障土地資源的安全性。土地利用總體規(guī)劃在實施的過程中，推動對土地的宏觀管理，但是就目前的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢而言，土地利用的背景發(fā)生一定的變化，隨之應(yīng)當規(guī)劃修編新一輪的土地利用總體規(guī)劃。

一、上一輪土地利用總體規(guī)劃存在的問題

我國上一輪的土地利用總體規(guī)劃，是在 1997年至 2010年進行的，也是有史以來具有深遠影響的一次規(guī)劃，與之前的土地利用總體規(guī)劃相比，無論是編制規(guī)劃，還是實施規(guī)劃，亦或是法律地位都有所提升。該土地利用總體規(guī)劃，不僅有效地加強對全國耕地數(shù)量的控制，而且為土地用途管制制度的實施提供重要保證，一方面實現(xiàn)對土地集約型的利用，另一方面推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，然而，隨著社會的進步與發(fā)展，進一步地推動城市化工業(yè)化的進程，上一輪的土地利用總體規(guī)劃暴露出眾多的問題，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）土地利用總體規(guī)劃缺乏實用性

上一輪的土地利用總體規(guī)劃，采取自上而下的控制方式，明確地規(guī)定建筑用地總量應(yīng)控制在上一級規(guī)劃所確定的控制指標內(nèi)，而且基本農(nóng)田的保護面積以及耕地的保有量應(yīng)當在上級規(guī)劃所確定的控制指標之上，通過采取自上而下的指標控制方式，一方面可以加強對占用耕地的控制，另一方面避免盲目擴建而占用過多的耕地，然而，上述的規(guī)劃指標都是將第一輪的規(guī)劃作為基本參數(shù)，比較重視加強對耕地的保護，從而保障糧食的安全供應(yīng)，然而，各類指標的分配，缺乏對實際經(jīng)濟發(fā)展的考慮，導(dǎo)致缺乏一定的合理性，主要是由于過于分散的小城鎮(zhèn)以及獨立工礦，加之缺乏足夠的大中城市發(fā)展的空間，而且每一塊土地都在規(guī)劃圖上明確用途，但是落實到具體的實施卻是非常的困難。

（二）資源的配置缺乏合理性

對于耕地指標以及基本農(nóng)田的保護率，有著過高的定位。部分地區(qū)甚至將山地以及水域納入至基本農(nóng)田范圍內(nèi)，以此提升基本農(nóng)田的保護率，此外，缺乏對城市化快速發(fā)展的考慮，未留出提供給個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)留地，除此以外，生態(tài)保護的指標缺乏合理性，未對原生態(tài)的沼澤以及湖泊等制定嚴格的限制開發(fā)的界線。

（三）缺乏與其他專項規(guī)劃的鏈接

在土地利用方面，土地利用總體規(guī)劃與水利交通，生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及城市建設(shè)存在突出的矛盾，此外，土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃期限方面與城市規(guī)劃以及村鎮(zhèn)規(guī)劃存在不同。一方面，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的用地分類體系不同，另一方城市規(guī)劃之中的城市人口以及土地利用總體規(guī)劃之中城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)一測算口徑不統(tǒng)一，結(jié)果是一般來說城鎮(zhèn)規(guī)劃的實際建設(shè)用地范圍都要大于土地利用，總體規(guī)劃所確定的城市村莊以及城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)劃，給土地利用總體規(guī)劃的實施帶來較多的困難，不需要經(jīng)常地修編以及調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，而且會降低土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與嚴肅性，無法充分地發(fā)揮出宏觀調(diào)控的作用。

（四）缺乏足夠的市場性與預(yù)見性

在修編以及實施土地利用總體規(guī)劃的過程中，僅僅借助于行政與法律手段是不夠的，還需要依靠經(jīng)濟手段，增強市場競爭的意識，依據(jù)土地資源以及資產(chǎn)的價值效用，規(guī)劃控制土地的使用，許多發(fā)達國家在這方面獲得大量的經(jīng)驗，然而，就我國的土地利用總體規(guī)劃而言，在規(guī)劃的編制與實施方面，嚴重忽視市場以及經(jīng)濟手段的作用，不僅降低規(guī)劃實施的可操作性，而且降低了規(guī)劃實施的靈活性。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點及創(chuàng)新

（一）加強與經(jīng)濟制度的結(jié)合

在制定新一輪的土地利用總體規(guī)劃的過程中，應(yīng)加強與經(jīng)濟制度的有機結(jié)合，一方面要避免由于市場失靈而浪費土地資源，另一方面要對土地資源配置過程中利益均衡方面的問題加以充分的考慮，通過經(jīng)濟手段的應(yīng)用，推動實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標。省政府應(yīng)立足于保護糧食安全的角度，科學合理地確定好耕地保護以及非農(nóng)建設(shè)的用地指標，站在全局利益均衡的角度上，恰當?shù)胤纸庵笜恕８魇锌h應(yīng)當落實保障糧食安全的各項責任，與此同時，應(yīng)加快非農(nóng)建設(shè)用地指標流動機制的制定，不僅要正確地調(diào)節(jié)好省政府以及市縣政府的耕地保護利益，而且要恰當?shù)卣{(diào)節(jié)好地方政府以及地方政府間的耕地保護利益關(guān)系，充分地調(diào)動起地方政府以及農(nóng)民加入至保護耕地的行列，加強對耕地的保護，為糧食安全以及生態(tài)安全提供重要保障。

（二）加強與其他專業(yè)規(guī)劃的鏈接

在修編土地利用總體規(guī)劃之前，各級政府加強各部門的鏈接，加強建設(shè)部門、計劃部門等與國土部門的合作，此外，通過開展調(diào)查研究活動，從而重點統(tǒng)一以下幾個方面的口徑，分別是，第一，規(guī)劃期限；第二人口范疇；第三用地分類體系等，此外，土地利用總體規(guī)劃編制時，應(yīng)與以下幾個部門的專項規(guī)劃進行充分的鏈接分別是，第一，農(nóng)業(yè)部門；第二，交通部門；第三，能源部門；第四，環(huán)境部門；第五，水利部門等，從而合理地將產(chǎn)業(yè)布局以及功能分區(qū)確定好，按照相關(guān)的法律法規(guī)，切實地落實各項規(guī)劃協(xié)調(diào)與鏈接方面的工作，尤其是加強與城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及交通水利規(guī)劃等方面的鏈接，將其作為新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編的重點內(nèi)容。

三、結(jié)語

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃，一方面為土地資源的安全提供重要保障，另一方面為合理的使用與保護土地提供重要依據(jù)，是國家展開經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要方式，為此，加強對新一輪的土地利用總體規(guī)劃的修編意義重大，這就需要樹立起科學的規(guī)劃理念，進一步明確土地利用總體規(guī)劃的重點內(nèi)容，促使土地利用總體規(guī)劃在實用性以及可操作性方面有所提升，加強對土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)管，提高新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編的實施質(zhì)量，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻：

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