文/李春雷 任韌

我國(guó)食品犯罪及防控現(xiàn)狀

文/李春雷 任韌

廣州市公安局食藥支隊(duì)走向街頭向群眾宣傳食藥安全知識(shí)（張毅濤攝）

我國(guó)食品犯罪現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)食品安全領(lǐng)域問(wèn)題頻發(fā)，各類有毒有害食品層出不窮，直接威脅著民眾“餐桌上的安全”。

現(xiàn)階段，我國(guó)食品安全犯罪主要集中在生產(chǎn)加工和流通兩大領(lǐng)域。

在生產(chǎn)加工領(lǐng)域，非法生產(chǎn)、非法加工、非法添加劑現(xiàn)象屢禁不止，黑作坊、黑窩點(diǎn)成為危害食品安全問(wèn)題的毒瘤。而人口流動(dòng)性大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的城鄉(xiāng)結(jié)合部更是成為非法生產(chǎn)、加工問(wèn)題食品的重災(zāi)區(qū)，接下來(lái)的一系列數(shù)據(jù)就可窺一斑。2013年7月25日至8月29日，在廣州警方與食品藥品監(jiān)督管理局開展的一項(xiàng)為期一個(gè)月的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，就集中打擊了食品生產(chǎn)加工黑作坊、黑窩點(diǎn)300多個(gè)。2015年僅1月至9月，深圳警方就搗毀了制售假劣食品藥品的黑作坊、黑窩點(diǎn)272個(gè)。河北省在2015年11月中旬至2016年4月份開展的“清死角打窩點(diǎn)”食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)中，在近半年的時(shí)間里就取締了764家黑作坊、黑窩點(diǎn)。2016年5月，貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在短短五天的集中統(tǒng)一行動(dòng)中就查處了46個(gè)食品黑作坊。

當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物以其便捷、高效和低價(jià)等特點(diǎn)，受到廣大網(wǎng)民青睞。食品作為公民日常生活的必需品，成為網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物必不可少的組成部分,但網(wǎng)絡(luò)銷售假冒偽劣食品藥品問(wèn)題也日漸嚴(yán)重，成為危害食藥安全的主要問(wèn)題。據(jù)了解，保健類食品成為網(wǎng)絡(luò)銷售假冒偽劣食品的主要組成部分，占據(jù)網(wǎng)售食品違法犯罪總量的六成，而采用低廉原料加工、以次充好冒充正規(guī)食品的，在五成左右。網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物平臺(tái)與物流公司密切合作，快遞運(yùn)輸成為假冒偽劣商販派送商品的最主要途徑，借助虛擬平臺(tái)和物流公司，參與主體多，環(huán)節(jié)分離大，線上線下交叉縱橫，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有很強(qiáng)的隱蔽性，監(jiān)督管理難，執(zhí)法難度大。

食品違法犯罪的立法建設(shè)

為打擊食品違法犯罪，保障食品安全，我國(guó)不斷加強(qiáng)和完善關(guān)于食品違法犯罪防治方面的立法和監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)。2010年“兩高”聯(lián)合公安部、司法部發(fā)布了《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，2013年又發(fā)布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。前者針對(duì)違法添加劑等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范整治，強(qiáng)調(diào)了在處理違法添加劑案件中的以刑代罰問(wèn)題；后者則對(duì)《刑法》第143、144條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”“對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害”“其他嚴(yán)重情節(jié)”“后果特別嚴(yán)重”等情形進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)瀆職食藥監(jiān)管人員的定罪量刑等疑難問(wèn)題，也進(jìn)行了明確規(guī)制。

在司法解釋不斷更新的同時(shí)，刑事立法在2011年迎來(lái)了重要變革。我國(guó)通過(guò)《刑法修正案（八）》加大了對(duì)食藥犯罪的處罰力度，對(duì)涉及假冒偽劣食品藥品的相關(guān)刑事責(zé)任規(guī)定的第141、143和144條均作出了較大修改，通過(guò)改危險(xiǎn)犯為行為犯、取消罰金比例、拓寬入罪范圍等規(guī)定，大大提高了刑罰的嚴(yán)厲性。同時(shí)，刑法第408條新增了“食品監(jiān)管瀆職罪”。

從2009年《食品安全法》的問(wèn)世到2015年新《食品安全法》的出臺(tái)，我國(guó)從中央到地方的行政立法的不斷調(diào)整、各類行政法規(guī)的頒布，逐步改變著現(xiàn)階段食藥監(jiān)管不足的現(xiàn)狀。

2015年4月24日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《食品安全法》，新《食品安全法》貫徹“四個(gè)最嚴(yán)”的方針，結(jié)合社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)，對(duì)小作坊、網(wǎng)絡(luò)售賣食品和行業(yè)協(xié)會(huì)作用等均進(jìn)行了規(guī)范和要求。

除了《食品安全法》《藥品管理法》這兩部食藥監(jiān)管的基本法律以外，我國(guó)在2015年至2016年的食藥監(jiān)管變革階段，陸續(xù)推出了一系列行政法規(guī)，構(gòu)建起了完備的食藥法規(guī)監(jiān)管體系（參見附表一）。

公安機(jī)關(guān)的專業(yè)化打擊

隨著食藥犯罪的高發(fā)，食藥安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。為了有效防治這種手段惡劣、危害嚴(yán)重的新型犯罪，自2008年起，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)開始主動(dòng)探索食藥案件偵辦專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。

截至2015年11月份，全國(guó)已有河北、北京、湖南、山東、山西、江蘇、內(nèi)蒙古等近20余個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）成立了“食藥警察”專職隊(duì)伍?？傮w上，可大體分為兩類：一類為“總隊(duì)下設(shè)支隊(duì)”式，即在省級(jí)公安部門單獨(dú)成立“食品藥品犯罪偵查支隊(duì)”。這種類型又可細(xì)分為以北京為代表的經(jīng)偵總隊(duì)下設(shè)食藥支隊(duì)、以天津?yàn)榇淼男虃煽傟?duì)下設(shè)食藥支隊(duì)和以湖南為代表的治安總隊(duì)下設(shè)食藥支隊(duì)等三種模式（目前，湖南模式在全國(guó)居多）；另一類為“省廳專設(shè)總隊(duì)”式，即在省級(jí)公安部門專門成立“食品藥品犯罪偵查總隊(duì)”。這種類型又可細(xì)分為以遼寧為代表的“食品藥品犯罪偵查總隊(duì)”、以山東為代表的“食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)”和以重慶為代表的“打擊假冒偽劣商品犯罪偵查總隊(duì)”等三種模式（參見附表二）。

社會(huì)監(jiān)管治理體制仍不成熟

隨著“小政府，大社會(huì)”時(shí)代的到來(lái)，對(duì)食品安全治理中社會(huì)共治力量的加強(qiáng)呼之欲出。但就當(dāng)前整體現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)社會(huì)共治還處于發(fā)展初期。

目前，我國(guó)各類、各層食品行業(yè)協(xié)會(huì)過(guò)分依賴政府，組織獨(dú)立性和公信力都存在很大不足，為此，依靠協(xié)會(huì)進(jìn)行食品行業(yè)的有效自治，還有較長(zhǎng)的路要走。

談到企業(yè)自律這個(gè)話題時(shí)，我們也看到，現(xiàn)階段我國(guó)部分負(fù)責(zé)任的大企業(yè)已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完備的監(jiān)管體系。諸如湯臣倍健公司，自2012年投產(chǎn)透明工廠建設(shè)，以透明生產(chǎn)、邀請(qǐng)公眾監(jiān)督的方式宣告其可靠的食品安全；而阿里巴巴、騰訊集團(tuán)更通過(guò)其自身安全部門，與地方警方簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共享數(shù)據(jù)庫(kù)，從而達(dá)到打擊銷售假冒偽劣食品藥品的行為。但整體來(lái)看，企業(yè)自律未能全面形成，僅憑部分負(fù)責(zé)任的大企業(yè)采取行動(dòng)，仍勢(shì)單力薄。而且，即使這類自律性較強(qiáng)的企業(yè)，也仍然存在程度不一的自我監(jiān)管漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，有待逐步完善。

面對(duì)上述種種問(wèn)題，各地食藥犯罪防治相關(guān)部門不斷積極探索適合當(dāng)?shù)厥称钒踩Ｗo(hù)的新模式。青海省以“兩措施兩配套”的方式構(gòu)建食藥協(xié)管隊(duì)伍，形成了體系化的監(jiān)管力量。所謂“兩措施”，其一，是以基層責(zé)任心強(qiáng)、熱衷食藥安全監(jiān)管事業(yè)的村（社區(qū)）干部或者居民為主體，實(shí)行聘任制；其二，是通過(guò)公開招募方式，招募“村警”暨食藥安全協(xié)管員，面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。他們還積極完善了購(gòu)買服務(wù)后的“兩配套”措施。其一，強(qiáng)化了業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，要求各地食藥監(jiān)管部門統(tǒng)一組織，以多種形式展開培訓(xùn)工作；其二，便是完善了食藥信息員和協(xié)管員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

安徽省是全國(guó)最先試點(diǎn)“吹哨人”

（“吹哨人”一詞最早起源于英國(guó)警察在發(fā)現(xiàn)犯罪時(shí)吹哨子的動(dòng)作，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)則更多寓指通過(guò)內(nèi)部人員曝光企業(yè)或政府弊端，以此種途徑糾正企業(yè)或政府的錯(cuò)誤、維護(hù)公眾利益的做法）制度的地區(qū)，以此加強(qiáng)常態(tài)化舉報(bào)制度建設(shè)。但“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、隱私保護(hù)制度的不完善和企業(yè)自身的對(duì)抗心理往往會(huì)激化企業(yè)與員工矛盾。

公安機(jī)關(guān)打擊食藥犯罪渠道不夠暢通

附：

現(xiàn)階段，我國(guó)涉罪食品案件的查辦有以下幾種模式：其一，食品藥品監(jiān)管部門在查辦行政違法案件中，經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌刑事犯罪，將案件移交公安機(jī)關(guān)。其二，食品藥品監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)刑事案件線索，即時(shí)通知公安機(jī)關(guān)提前介入。其三，食品藥品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)。其四，公安機(jī)關(guān)先行發(fā)現(xiàn)案件線索，通知食品藥品監(jiān)管部門配合。在這幾類模式中，均或多或少存在證據(jù)轉(zhuǎn)化難、檢驗(yàn)鑒定難、物品處置難等問(wèn)題，導(dǎo)致行刑銜接難以有效開展，行政執(zhí)法與刑事司法銜接有欠暢通，使得公安機(jī)關(guān)的打擊效果大打折扣?？梢哉f(shuō)，建立食品安全的“兩法銜接順暢機(jī)制”，迫在眉睫。

（1）案件行刑移送不夠順暢

案件行刑移送困難、兩法銜接不暢的具體表現(xiàn):其一，食藥行政執(zhí)法中“有案不移”“以罰代刑”、降格處理問(wèn)題仍然較為突出；其二，證據(jù)銜接問(wèn)題復(fù)雜棘手；其三，承載發(fā)現(xiàn)移送案件線索的信息平臺(tái)尚未完全建立，已建立的省市運(yùn)行效率不高；聯(lián)席會(huì)議制度中的信息溝通、工作協(xié)商等作用尚未充分發(fā)揮；其四，案件移送工作缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)部門；其五，案件移送程序方面仍存在不規(guī)范、不及時(shí)等問(wèn)題;其六，行政執(zhí)法的主體繁多，情況復(fù)雜，難以監(jiān)督;其七，對(duì)不按規(guī)定移送案件的約束力不夠。

（2）涉案物品檢驗(yàn)鑒定存在問(wèn)題

食藥案件的檢驗(yàn)鑒定決定著案件的定性和處罰，現(xiàn)階段仍存在較多問(wèn)題：其一，檢驗(yàn)鑒定所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不明確、不完善；其二，對(duì)于有毒、有害非食品原料的范圍以及“違法添加的非食用物質(zhì)”是否等同于“有毒、有害的非食品原料”等問(wèn)題，規(guī)定模糊、認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致各地在司法實(shí)踐中對(duì)案件定性存在較大分歧，影響了法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。其三，未建立統(tǒng)一的食品檢驗(yàn)鑒定管理體制。

（3）食藥案件信息共享有待深入

多年來(lái)，由于主客觀方面的多種原因，我國(guó)食藥案件的信息共享缺乏有效統(tǒng)一的布局，一直難以深入開展。其一，信息共享平臺(tái)建設(shè)參差不齊，各自為政，難以深入挖掘涉刑案件；其二，錄入的主體不全面，錄入時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)不確定，錄入范圍、錄入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多種模式并存；其三，有效監(jiān)督管理機(jī)制不足。

（4）行刑銜接的檢察監(jiān)督亟待加強(qiáng)

檢察監(jiān)督的無(wú)法深入開展，是導(dǎo)致行刑銜接不暢、“以罰代刑”問(wèn)題出現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)之一?，F(xiàn)階段我國(guó)食品安全治理中，檢察監(jiān)督仍存在如下問(wèn)題：其一，由于監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段存在局限性，從而監(jiān)督效果難以保障。其二，缺少具體明確的監(jiān)督規(guī)則。其三，缺少系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效化的工作機(jī)制。目前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并未設(shè)立專職負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的職能部門，并缺少長(zhǎng)期有效的工作機(jī)制。憑借專項(xiàng)式、運(yùn)動(dòng)式治理方式，難以從根源上遏制食品領(lǐng)域的瀆職、腐敗行為。（作者：李春雷，法學(xué)博士，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院教授，食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心主任；任韌，公安學(xué)碩士，食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心助理研究員）