鄭林昌+劉曉

內容摘要：目前，京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，公共服務均等化又是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內容，是京津冀地區(qū)各項工作順利開展的基礎與保障。為確保京津冀公共服務工作開展和相關政策制定，現(xiàn)階段亟需了解和判斷京津冀公共服務投入產出效率的大小。為此，本文在綜合分析了京津冀公共服務發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，利用DEA分析方法，選取公共服務四個領域的8個變量作為產出指標，將財政在公共服務領域投入作為投入指標，對京津冀三地公共服務投入產出效率進行分析。分析結果表明：第一，京津冀地區(qū)整體公共服務投入產出綜合效率較低;第二，京津冀地區(qū)公共服務水平和效率差異較大。

關鍵詞：京津冀 ? 公共服務 ? 投入產出效率 ? DEA

引言

中共中央政治局2015年4月召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展旨在整合要素資源、消除行政壁壘、統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展等，既包括產業(yè)、項目等“硬件”性質的一體化，也包括區(qū)域行政管理方式、公共服務等“軟件”性質的一體化。京津冀地區(qū)是一個相對完整的自然系統(tǒng)和人文系統(tǒng)，但由于行政區(qū)劃的割裂，京津冀發(fā)展差異日益增加，區(qū)域發(fā)展問題日漸凸顯。為解決北京的大城市病問題，以及天津和河北的發(fā)展問題，京津冀統(tǒng)籌協(xié)調、合理配置資源已勢在必行。公共服務作為區(qū)域經濟發(fā)展的重要影響因素，其發(fā)展水平直接限制了區(qū)域內要素吸引力以及區(qū)域綜合競爭力。同時，公共服務均等化還是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內容，是京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展、科技協(xié)同發(fā)展和環(huán)境協(xié)同治理等的基礎與保障。因此，當前亟需圍繞京津冀公共服務開展相關研究，這也是本文提出的目的和意義所在。

雖然公共服務是一項老的課題，但公共服務一體化、均等化等卻是近年學術界關注的焦點。目前，國內外公共服務一體化研究主要集中在公共服務均等化內涵、公共服務供給研究、城鄉(xiāng)公共服務均等化存在的問題及影響因素、財政制度和國內外公共服務均等化路徑等方面。如艾麗（2012）從公共服務均等化的主體和公共服務均等化的實現(xiàn)模式方面深入剖析了公共服務均等化的內涵;趙云旗等（2010）認為我國公共服務非均等化現(xiàn)實局面的形成受多重因素的影響，并提出在財政方面促進公共服務均等化的對策建議;廖文劍（2011）借鑒經驗研究了西方發(fā)達國家公共服務均等化實現(xiàn)路徑，提出了我國實現(xiàn)公共服務均等化的路徑選擇;王瑋（2009）認為絕大多數(shù)的公共服務并不是純公共服務，即很多公共服務具有準公共服務的性質，因此要實現(xiàn)公共服務均等化必須從供給方面入手。雖然國內外學者在此領域的研究已汗牛充棟，但從研究地區(qū)范圍上，研究京津冀地區(qū)公共服務的文獻不多，從效率角度分析京津冀公共服務投入產出的也很少。為此，本文選擇京津冀地區(qū)為研究區(qū)域對象，深入分析京津冀地區(qū)公共服務投入產出效率，以期為京津冀公共服務發(fā)展政策制定提供參考，為京津冀協(xié)同發(fā)展政策制定提供決策依據。

京津冀地區(qū)公共服務發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社會保障事業(yè)發(fā)展快速，區(qū)域差異仍然明顯

2013年北京市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人數(shù)為1354.77萬人，參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為1311.3萬人，較2010年參保人數(shù)分別增長了27.37%和33.47%;天津市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人數(shù)為493.08萬人，較2010年參保的469.98萬人增長了4.9%;2010年和2013年天津參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)分別為520.67萬人和431.5萬人。河北省參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險人數(shù)分別為926.29萬人和1194.67萬人，較2010年增長了9.23%和20.86%，但參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅占全省總人口的16%，相比京津兩地差距較大（北京為62%，天津為35%）。

2013年北京市失業(yè)保險率為48%，而天津市和河北省參加失業(yè)保險比例分別為19%和7%，北京市參加失業(yè)保險比例是河北省近7倍，是天津市的2.5倍;同時京津冀三地社會服務機構差異性也相對較大，2013年北京市社會服務機構覆蓋率為154%，河北和天津社會服務機構覆蓋率偏低，其僅為48%和33%，河北省和天津市社會服務覆蓋率與北京相差121個百分點和106個百分點。

（二）區(qū)域城鎮(zhèn)衛(wèi)生資源集中度高，農村地區(qū)衛(wèi)生資源匱乏

2013年京津冀地區(qū)醫(yī)院病床使用率均在80%以上，其中河北省醫(yī)院病床使用率達到88%，北京市、天津市和河北省平均每千人擁有的床位個數(shù)分別為4.92張、3.92張和4.14張，其中城市每千人擁有的床位數(shù)分別為8.15張、6.16張和8.72張;農村地區(qū)每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)僅分別為3.47張、3.82張和3.04張，而津冀地區(qū)每千農村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)分別僅為1.06張和1.2張。醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間差距較為明顯，農村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源較為匱乏。

2013年北京市鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員總人數(shù)為3530人，每萬農村人口擁有12.18個鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員，每萬人口擁有58.5個執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師。天津市和河北省農村人口擁有的鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員要多于北京市，每萬農村人口擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員分別為17.82個、22.04個，但兩地區(qū)擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)要少于北京市，每萬人口僅擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)分別為31.8個和20個。

（三）北京市高校資源優(yōu)勢突出，三地基礎教育差異依然存在

2013年北京市、天津市和河北省人均教育經費支出分別為0.32萬元、0.31萬元和0.11萬元;其中北京市與天津市在校生人均教育經費支出為1.82萬元和2.84萬元，而河北省在校生人均教育經費支出僅為0.79萬元，京津冀三地教育經費支出存在明顯差異。三地教育資源差異較大。以高校為例，北京高校數(shù)量為84所，河北和天津高校數(shù)量分別為101所和45所，其中全國211所“211”高校中北京擁有24所，占北京高校數(shù)量的28.6%，居于全國首位，天津有3所，而河北省僅有1所“211”高校，但其位于河北省行政區(qū)域范圍外的天津市;全國“985”高校39所，北京占有8個席位，天津市擁有2個“985”高校，但是河北在眾多高校資源中卻沒有“985”高校。三地基礎教育資源配置差異更大，京津地區(qū)小學和初中師生配比（教師=1）為14.4和10左右，而河北省普通小學師生比和初中師生比（教師=1）卻高達17.13和12.67，河北省在基礎教育環(huán)節(jié)處在劣勢地位，京津地區(qū)在基礎教育上優(yōu)勢突出。

（四）區(qū)域基礎設施均等化有待提升，交通一體化有較大提升空間

2013年末，京津冀三地平均每百平方千米郵政局（所）個數(shù)分別為5.46個、6.39個和0.86個，京津地區(qū)郵政服務密度遠遠高于河北省。根據統(tǒng)計，2013年北京市每百平方千米公園數(shù)為1.46個，平均公園面積為79.13公頃，而天津市和河北省每百平方千米公園數(shù)分別為0.68個和0.25個，其中河北省每百平方千米平均公園面積僅為0.25公頃，天津單位面積平均0.68公頃。在城市污水處理方面，北京市每百平方千米城市污水處理廠分別0.25個，天津則達到0.29個，河北省僅為0.039個。在供氣管道密度上，京津地區(qū)每百平方千米分別達到116.96千米和112.5千米，河北省平均供氣管網密度僅有6.27千米。

京津冀地區(qū)公共服務投入產出效率評價方法

（一）評價方法選擇

數(shù)據包絡分析（data envelopment analysis，DEA）是一個對多投入、多產出的多個決策單元的效率評價方法。相對于其它有效性評價方法，數(shù)據包絡分析具有解決多輸出問題的絕對優(yōu)勢;DEA分析無需假設生產函數(shù)的具體形式，從最有利于決策單元角度得出投入和產出變量的最優(yōu)有效解;它應用范圍較為廣泛，適用于盈利型和非盈利型企業(yè)和政府等決策部門，DEA運用嚴密的數(shù)學方法通過對投入產出數(shù)據效率分析給予了決策單元明確、合理的有效性路徑，為決策者提供了決策依據（朱玉春等，2010）。公共服務一般根據其內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、社會公共服務、公共安全服務，涉及的層面廣泛，在公共服務投入產出分析中涉及到投入和產出是多方面的，利用數(shù)據包絡分析能夠清晰準確地分析出公共服務投入產出的最優(yōu)有效解。

本文基于公共服務涉及的領域以及公共服務指標體系文獻研究，主要從貼近公民基本生活活動的四大領域運用數(shù)據包絡分析中規(guī)模報酬可變的BCC模型，分別計算四大領域—基礎教育、社會保障與就業(yè)、基礎醫(yī)療衛(wèi)生與基礎設施-交通投入產出效率。

（二）數(shù)據來源與處理

本文指標數(shù)據整理來自于《2014年北京統(tǒng)計年鑒》、《2014年天津統(tǒng)計年鑒》、《2014年河北省統(tǒng)計年鑒》、《2014年中國統(tǒng)計年鑒》以及《2014年城市統(tǒng)計年鑒》。為實現(xiàn)地區(qū)間數(shù)據的可比性，本文以各個領域公共財政投入占地區(qū)GDP的比值作為投入變量，同時選取了各個領域中較為典型的單位人口獲得公共服務產品或服務指標或者指標比率作為產出變量。

同時，為了滿足數(shù)據包絡分析中決策單元個數(shù)不少于投入和產出指標2倍的原則，除了京津冀地區(qū)外，還將同處于我國東部沿海的上海市、江蘇省、浙江省、遼寧省、山東省、廣東省和福建省7個省市納入到決策單元中。但基于本文的研究主體是京津冀地區(qū)，因此本文僅對京津冀地區(qū)結果進行評價分析。

京津冀公共服務投入產出效率評價分析

（一）京津冀教育投入產出效率分析

本文選取地區(qū)教育投入占地區(qū)GDP的百分比作為投入變量，將中學師生比（學生=1）、小學師生比（學生=1）作為產出變量，京津冀地區(qū)教育投入產出效率分析如表1所示。

由表1可知，北京市、天津市和河北省的綜合效率為分別為0.753、0.796、0.686，其中天津市的綜合效率最高，這表明天津市在教育資源配置能力、資源使用效率等多方面能力高于京冀兩地。京津兩市教育規(guī)模報酬處于遞減階段，而河北省教育處于規(guī)模報酬遞增的階段，說明如果河北省注意教育投入對不同教育階段的分配，則將會帶來更高比例的產出。北京市教育投入指標的松弛變量取值和產出指標的松弛變量取值均為0，即北京教育投入不存在不足和產出也不存在冗余，原始數(shù)值和預測數(shù)值相等。天津市產出變量不存在不足，但是天津市教育投入占地區(qū)GDP比存在冗余，天津市應當適當調整教育占比，使得比值達到0.031，減少教育投入的冗余。從DEA結果來看，河北省教育投入的產出存在不足，中學師生比（學生=1）調整到0.094，即增加中學教師的投入量，使得每個中學生可以平均分配到0.094個教師，這樣才能達到河北省教育產出有效，同理根據小學師生比（學生=1）產出分析，河北省要繼續(xù)加大小學師資配比，使之達到0.07則才能實現(xiàn)小學教育的產出有效性;河北省教育投入預測目標為0.024，目前河北省教育投入占GDP的0.03，河北省教育投入存在冗余，但是產出卻存在不足，這說明河北省并沒有較好地將教育資源分配到不同階段的教育之中，只有合理分配教育資源，加大對中小學基礎教育的投入，這樣才能彌補基礎教育的不足，提升教育投入產出效率。

（二）京津冀交通投入產出效率分析

本文選取地區(qū)交通運輸投入占地區(qū)GDP比值作為投入變量，將每萬人擁有公共汽車量數(shù)和每萬人擁有的公路里程數(shù)作為產出變量。

表2中DEA結果顯示，目前京冀地區(qū)目前處于規(guī)模報酬遞減階段，天津市公共交通運輸領域處于規(guī)模報酬不變階段。京津冀地區(qū)交通運輸投入產出并不存在投入不足和產出的冗余。天津DEA有效，北京市DEA弱有效，河北省DEA無效，天津市、河北省和北京市的交通運輸綜合效率分別為1.0、0.925、0.852，這說明天津市和河北省的交通運輸資源配置能力和資源使用效率能力高于北京市，京冀地區(qū)繼續(xù)擴大投入則將可能達到DEA有效，同時津冀地區(qū)應當充分發(fā)揮其潛在資源配置的能力，以實現(xiàn)京津冀交通運輸體系一體化。

（三）京津冀醫(yī)療衛(wèi)生投入產出效率分析

在醫(yī)療衛(wèi)生效率分析中，本文選取醫(yī)療衛(wèi)生財政投入占地區(qū)GDP的比重作為投入變量，將每千人擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員和每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床位個數(shù)作為產出變量。

投入產出效率分析結果顯示（見表3），在醫(yī)療衛(wèi)生領域京津冀綜合效率分別為1.0、0.884和0.479，河北省綜合效率相對于京津地區(qū)偏低，因此河北省應當注重提升醫(yī)療衛(wèi)生資源配置能力，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源配置效率。目前北京市醫(yī)療衛(wèi)生投入產出處于規(guī)模報酬不變階段，而津冀兩地處于規(guī)模報酬遞增階段;北京市醫(yī)療衛(wèi)生投入和產出與預測水平相同，即不存在產出和投入不足和冗余;天津市每千人擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員產出指標不足，2013年天津市每千人擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)為3.92人/千人，目標預測值為4.687人/千人;河北省醫(yī)療衛(wèi)生投入預測比例為0.008，投入存在冗余，產出存在不足，這也說明了河北省醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的不合理性，資源配置效率低。

（四）京津冀社會保障與就業(yè)投入產出效率分析

將社會保障與就業(yè)財政投入占地區(qū)GDP比重作為投入變量，把參加基本養(yǎng)老比率和參加失業(yè)保險比率作為產出變量。

分析結果顯示（見表4），京津冀三地綜合效率分別為0.951、0.591和0.223，其中北京市DEA弱有效，而津冀兩地的DEA無效，即北京市繼續(xù)加大社會保障與就業(yè)的投入則可能達到DEA有效;津冀兩地均表現(xiàn)投入冗余、產出不足，尤其河北省表現(xiàn)更為突出，河北省城鎮(zhèn)化率較低，城鄉(xiāng)社會保障與就業(yè)長期處于分化狀態(tài)。津冀兩地相對社會保障和就業(yè)基礎較為薄弱，雖然兩地處于規(guī)模報酬遞增階段，如果僅僅加大對社會保障和就業(yè)的投入力度，短時間內無法達到DEA有效。

結論

綜上，本文可以得到以下結論：

第一，京津冀地區(qū)整體公共服務水平差異較大，京津地區(qū)整體公共服務水平遠遠高于河北省，河北省必須雙向調整投入和產出，才能提升其公共服務效率和水平，縮小河北省同京津地區(qū)公共服務水平差異。

第二，京津冀地區(qū)除北京在醫(yī)療衛(wèi)生領域和天津在交通運輸領域中DEA有效外，其他均表現(xiàn)出DEA無效或者弱有效，京津冀地區(qū)公共服務整體效率水平有待提升。

第三，北京和天津投入產出值與預測值之間差距較小，河北省則差距較大，表現(xiàn)出產出不足卻投入冗余，這表明河北省公共資源配置能力和效率低，不能合理分配公共資源，發(fā)揮其公共資源內在潛力。

為提升京津冀地區(qū)公共服務投入產出效率，建議可以采取的措施有：首先，京津冀公共服務規(guī)劃應當摒棄各自為界的規(guī)劃方式，建立共同規(guī)劃和協(xié)商制度，加強合作，消除服務壁壘;其次，京津冀地區(qū)應當從公共服務需求出發(fā)來決定提供公共服務或產品的數(shù)量，完善財政支出制度，合理分配地方財政在公共服務各領域的支出，減少財政支出的浪費，提高公共服務綜合投入產出效率;再次，將民間資本引入到公共服務領域之中，豐富公共服務投資主體，激發(fā)民間資本在公共服務領域的潛能，提高公共服務水平與效率;最后，公共服務水平是以經濟基礎為依托，盲目地擴大投入不是提升地區(qū)公共服務水平的有效路徑，京津冀在公共服務均等化的過程中，應當以地區(qū)自身經濟發(fā)展水平為考量，逐步推進公共服務均等化的進程，提升京津冀地區(qū)公共服務綜合水平。