唐恬波

9月21日，一艘載有450至600名偷渡者的船只在埃及近海因超載沉沒，最終只有160多人獲救，超過200人魂斷地中海，余者至今下落不明。10月17日，埃及議會通過“反非法移民法”，試圖打擊愈演愈烈的非法移民和人口販賣行為。這項共34條的法案規(guī)定，任何試圖建立、組織或經(jīng)營偷渡中介組織的個人，都將被判處監(jiān)禁，并最高處以20萬埃鎊（約2.25萬美元）的罰款。與此同時，法案規(guī)定埃及將成立一個專門的委員會負(fù)責(zé)打擊非法移民和人口販運(yùn)，并建立相關(guān)基金，對受害者提供資金支持與援助。

這一事件之所以引人注目，一方面是因為與利比亞相比，埃及原本并不是很突出的難民或偷渡者的出發(fā)地。另一方面，相關(guān)后續(xù)報道披露了這樣一個看似矛盾的事實：根據(jù)國際移民組織的統(tǒng)計，截至今年9月，有33萬難民以及偷渡者經(jīng)海路到達(dá)歐洲，盡管絕對數(shù)值仍然很高，但與去年全年過百萬的數(shù)量相比，同比已經(jīng)有了明顯的下滑勢頭。然而，到今年10月，已經(jīng)有3930人喪命或消失在茫茫海上，已經(jīng)超過了去年3777人的規(guī)模。以這一反差為由頭，我們或許可以一窺為何包括埃及在內(nèi)的北非國家，會日益成為所謂歐洲“移民危機(jī)”的中心，以及歐盟為何在應(yīng)對這個問題時如此吃力。

歷史“傳統(tǒng)”

二戰(zhàn)后，法國、德國等西歐國家曾因勞動力短缺，需要引進(jìn)大量的外籍工人。由于冷戰(zhàn)持續(xù)、“鐵幕”下的東歐指望不上，人口豐富、臨近歐洲的前殖民地北非就成了當(dāng)然之選。隨后，數(shù)以百萬計來自摩洛哥、阿爾及利亞和突尼斯的青壯年，通過政府間合作的形式，以完全合法的途徑進(jìn)入了西歐。后來，許多人的親屬也通過家庭團(tuán)聚政策移民歐洲。上世紀(jì)70年代，西歐國家就業(yè)市場逐漸飽和，開始收緊外勞引進(jìn)，而北非國家經(jīng)濟(jì)低迷與人口快速增長相伴而行，失業(yè)者人數(shù)日益增多，國民“北望歐洲”的目光更加熱切。在合法渠道受阻的情況下，上述三國前往歐洲的非法移民逐漸增多。至于北非五國里的另外兩個國家（利比亞和埃及），非法移民問題均不嚴(yán)重。這是因為利比亞人少油多，一度號稱非洲第一富國，本身還要大量引進(jìn)外勞，而埃及的剩余勞動力則可以輸送至利比亞和海灣。此外，北非的南鄰薩赫勒地區(qū)（薩赫勒在阿拉伯語中意為“邊緣”，指橫貫非洲大陸的撒哈拉沙漠南部邊緣地帶，橫跨塞內(nèi)加爾、毛里塔尼亞、馬里、布基納法索、尼日爾、尼日利亞、乍得、蘇丹、厄立特里亞等國），沖突多發(fā)形勢動蕩，民眾生活困苦不堪，許多難民和非法移民紛紛進(jìn)入北非，伺機(jī)再設(shè)法登陸歐洲。

直到2010年前，突尼斯、摩洛哥、阿爾及利亞和埃及四國的政府整體上都實行了相對嚴(yán)格的邊境管控，防止本國居民和借道者非法前往歐洲。這樣一來，歐共體和歐盟就更可能將上述四國視為不可或缺的合作伙伴，政治上不再過多糾結(jié)于“民主”、“人權(quán)”，經(jīng)濟(jì)上也可以換來大筆的援助和投資。然而，這些國家多少都存在走私人口和組織偷渡的犯罪網(wǎng)絡(luò)，加之海岸線漫長，完全禁絕非法出境顯然不太現(xiàn)實。像摩洛哥這樣的國家，在這方面還有“先天劣勢”：其國境瀕臨地中海一側(cè)，有兩塊西班牙統(tǒng)治的飛地梅利利亞和休達(dá)，經(jīng)常有難民和偷渡客翻越邊境上的鐵絲網(wǎng)與高墻，進(jìn)入非洲大陸上的歐洲領(lǐng)土。在一定程度上，這些國家對非法移民既不放縱也不死打，而是有意將其作為與歐洲討價還價的籌碼。

利比亞的情況則要更加復(fù)雜一些。卡扎菲曾與西方長期敵對，自然不會有心情賣力阻止撒哈拉以南的非洲兄弟們借道利比亞奔向歐洲。但在本世紀(jì)初通過放棄開發(fā)大規(guī)模殺傷性武器、賠償洛克比空難家屬，主動與歐洲改善關(guān)系后，出于更進(jìn)一步“證明自己”的考慮，卡扎菲政權(quán)曾在幫助歐洲控制非法入境方面出了大力。2009年，利比亞在與意大利達(dá)成協(xié)議后，收緊邊防，并且允許意大利將其截獲的遷徙者遣返回利比亞。結(jié)果，2010年到達(dá)意大利蘭佩杜薩島（距非洲大陸最短距離僅110公里）的非法入境者直接從上年的3.7萬銳減到400人，效果可謂立竿見影。在北非五國中，利比亞的國家機(jī)器和軍警能力可能是最弱的一個，尚能取得如此成就，可見即便非法出境問題難以禁絕，但其規(guī)模主要取決于北非各國政府的政策及其實施水平，或者干脆說就是其打擊的意愿和能力。

“阿拉伯之春”后的兩次危機(jī)

2011年，北非各國政府普遍在“阿拉伯之春”中受到了巨大沖擊。阿爾及利亞、摩洛哥兩國并未發(fā)生政權(quán)更迭，政府較快站穩(wěn)了腳跟，埃及在穆巴拉克被迫和平交權(quán)后，局勢也逐漸恢復(fù)了平靜，這三國沒有爆發(fā)太大規(guī)模的難民和非法移民危機(jī)。但突尼斯和利比亞的亂局，引爆了近年來北非的第一次難民和非法移民危機(jī)。2011年1月至3月，有32000名來自突尼斯的“經(jīng)濟(jì)移民”趁亂從海路逃至意大利，不過隨著該國政治過渡有序展開，國民外逃問題很快得到了控制。利比亞則毫無懸念地成為了難民和非法移民最大規(guī)模的輸出地。首先，忠于和反對卡扎菲的武裝爆發(fā)了激烈武裝沖突，北約還以空襲進(jìn)行了軍事干預(yù)，使大量平民困于戰(zhàn)火，有強(qiáng)烈逃往安全地帶的沖動。其次，卡扎菲政權(quán)在意大利參與空襲后，自然就停止履行邊境控制義務(wù)，大量原本在利比亞工作的外勞逃往歐洲。2011年，有超過4萬名撒哈拉以南非洲國家的公民從利比亞去往歐洲。至于利比亞本國公民，少數(shù)外逃者一般都選擇在鄰國突尼斯落腳，許多人可以租房甚至在酒店長期居住，也就沒有成為問題的一部分。

卡扎菲政權(quán)在2011年8月土崩瓦解后，利比亞全國過渡委員會接管政權(quán)，并且在歐洲的幫助下很快遏制了非法移民的勢頭。2012年，從利比亞逃至歐洲的人員數(shù)量很少——這一年也是“革命”后的利比亞看上去最有希望的一年。到了2013年，由于利比亞一直沒有統(tǒng)一的政府軍和警察部隊，國家的邊境控制能力大打折扣，且活躍在利比亞的各種武裝力量開始依靠人口走私牟利，該國的難民與非法移民問題重新抬頭。2014年，先是利比亞軍閥哈夫塔爾發(fā)起“尊嚴(yán)行動”，在班加西與伊斯蘭武裝分子大打出手，隨后利比亞又陷入東西分裂，出現(xiàn)“兩個政府、兩個議會”的局面，“伊斯蘭國”也在同年10月占領(lǐng)該國海濱城市德爾納，取得伊拉克、敘利亞以外的第三據(jù)點。在一片混亂中，北非爆發(fā)了2011年后第二次也是規(guī)模最大的一次難民與非法移民危機(jī)，其影響一直持續(xù)至今。根據(jù)歐洲邊境管理部門的統(tǒng)計，2014年有超過17萬人次通過“中地中海路線”（主要就是從利比亞到南歐）非法入境歐洲，比2013年的4萬人次翻了兩番不止。2015年，從“中地中海路線”非法入境歐洲的人員也超過了15萬人次，略微有所減少的主要原因是歐盟同時向利比亞的兩個政府許以援助，換取他們稍微打擊了一下國內(nèi)的蛇頭集團(tuán)。

與“東地中海路線”相互交織

2015年后，“中地中海路線”變得更為兇險。特別是在2015年4月，短時間內(nèi)近千名遷移者死于從利比亞前往歐洲的海路，引發(fā)極大的輿論關(guān)注。從那時起，移民和難民危機(jī)才正式隨著地中?！八劳鲋！钡拿^，一躍成為歐洲的頭號威脅。然而，多少令歐洲人措手不及的是，“東地中海路線”（主要是從土耳其到希臘）的非法入境問題又突然升溫。土耳其對其境內(nèi)的400萬敘利亞難民不堪重負(fù)，又惱怒歐洲和國際社會援手不足，有意無意開閘放水。于是從2015年夏天起，大量敘利亞難民借助“蛇頭”的幫助，穿過了土耳其和希臘之間的狹窄水域。這一年，從這條線路到達(dá)歐洲的難民和非法移民人數(shù)超過了88萬，比2014年同比增長了17倍。在這個數(shù)字之下，從利比亞出發(fā)的10多萬人就顯得蒼白了。2015年9月，一名三歲敘利亞兒童的尸體被沖上土耳其海岸，引爆國際輿論。今年3月，歐盟與土耳其就應(yīng)對難民潮達(dá)成原則協(xié)議，前者同意加倍提供難民援助資金、對土耳其公民入歐免簽和加速土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程，換取后者出手控制邊境、承諾接收從希臘遣返的“不正當(dāng)移民”。根據(jù)歐盟的數(shù)據(jù)，今年二季度從土耳其方向入境的難民和偷渡者比一季度少了96%。

這樣一來，一直“表現(xiàn)穩(wěn)定”的“中地中海路線”又再次成為了關(guān)注焦點。然而利比亞不是土耳其，即便歐盟愿意提供援助，它也沒有一個有控制力的中央政府去打擊“蛇頭”、管控邊境和接收從歐洲遣返的非法移民。至于埃及為何會成為新的熱點，主要就是因為利比亞的偷渡組織生意已經(jīng)過于飽和。今年9月的沉船事件發(fā)生后，塞西總統(tǒng)很快發(fā)表講話，呼吁年輕人留下來參與國家建設(shè)。埃及議會也很快通過“反非法移民法”，規(guī)定對偷渡組織者施以重刑。但在埃及為獲得國際貨幣基金組織的120億美元貸款，實行自由匯率、埃鎊大幅貶值的背景下，其通貨膨脹和青年失業(yè)問題在短時期內(nèi)很難緩解。至于整個非洲大陸，由于大量飽經(jīng)創(chuàng)傷的難民和急于改善自身命運(yùn)的經(jīng)濟(jì)移民的存在，遍布非洲的“蛇頭”們自然不缺客源。

歐洲“不可能完成的任務(wù)”

2011年以來，歐盟在處理難民和移民危機(jī)時，基本上是“按下葫蘆浮起瓢”，疲于奔命、左支右絀。在應(yīng)對利比亞這一方向的挑戰(zhàn)時，歐盟的種種努力盡管起到一定作用，但又往往引發(fā)事與愿違的副作用。在2013年，“革命”后的利比亞形勢開始惡化之際，意大利政府率先在歐盟支持下啟動了“我們的海行動”，用于搜索和救援在海上遇險的偷渡者，第一年就救起了15萬人。但很快偷渡組織者就將意大利方面的搜救船當(dāng)作登陸歐洲的“免費渡輪”，有的偷渡船根本沒有能力或者足夠燃料登陸歐洲，其目的就是開到公海上漂泊，等著被救至歐洲。2015年5月，歐盟被迫調(diào)整政策，在繼續(xù)實施搜救的同時啟動“索菲亞行動”，將主要精力放在打擊偷渡組織者，特別是摧毀利比亞海岸上可能用于偷渡的船只。但是無論北非各國逮捕了多少偷渡組織者，總是很快就有新的取而代之，而且摧毀偷渡船只的行動，恰恰促使“中地中海路線”變得更為血腥——當(dāng)較為堅固的船只被摧毀后，“蛇頭”們往往使用充氣橡皮筏運(yùn)送偷渡者，安全系數(shù)差了很多。以救人或助人為目的的行動，最終在客觀上造成了消極的后果，可謂是歐盟人道主義救援和努力的一大陰影。

歐盟特別是德國等難民接受大戶，正面臨著現(xiàn)實主義中的經(jīng)典處境，即舍己為人就個人道德而言值得贊美，但對國家而言就不可接受了。出于人道主義的考慮，歐盟只能繼續(xù)安置難民甚至是偷渡者，因為鑒于利比亞等國目前的境況，許多避難申請被駁回或被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)移民的人，也沒有辦法被遣返。同時為了自救，歐盟只能繼續(xù)在搜救、毀船和打擊“蛇頭”等治標(biāo)之策上下功夫。而歐盟既沒有方法也沒有能力去治本。在東地中海方向，歐盟無力實質(zhì)性推動敘利亞問題的和平解決。在中地中海方向，盡管在歐盟的大力扶持下，利比亞名義上有了一個聯(lián)合政府，但實際上還是被無數(shù)支軍閥和地方武裝控制。而且利比亞也只是整個非洲大陸問題的一個縮影——無論是逃避兵役的厄立特里亞人，還是從尼日爾阿加德茲這一號稱“偷渡之城”出逃的西非人，他們對歐洲或者說更好生活的渴望都是真實而迫切的。2015年，歐盟設(shè)立了18億歐元的基金，希望在23個非洲國家促進(jìn)教育、創(chuàng)造就業(yè)崗位，力爭讓當(dāng)?shù)厝肆粼诋?dāng)?shù)?，試圖超越頭痛醫(yī)頭的困局，著手于根本與長遠(yuǎn)。但這些錢與它試圖解決的問題相比，實在是太杯水車薪了。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東所助理研究員）