車耳

業(yè)內(nèi)有人形象地將“政府與社會資本合作”（PPP）這種政府與社會資本合作模式比喻成一種婚姻，而非僅僅是一場婚禮。這個巧妙的比喻生動形象，意味深長?；槎Y和婚姻所涉及的雖然是同一對合作主體、合作雙方，但追求的層次和內(nèi)涵卻是很不相同的。有人注重形式，有人注重內(nèi)容；有人喜歡急功近利，有人關(guān)心長效機制。一些好大喜功的地方政府常常偏好婚禮，一場引人注目顯示政績的婚禮；而社會資本要的則是一種實實在在的婚姻，而且是穩(wěn)定和諧、不鬧矛盾、不會因糾紛導(dǎo)致分手的長期婚姻。

婚姻之前的界定

和婚姻一樣，PPP是一種契約。西方人習(xí)慣簽署的婚前協(xié)議現(xiàn)在越來越被國人接受，就像PPP這個西方概念越來越被中國地方政府接受一樣。這種協(xié)議在雙方正式結(jié)婚前就將婚姻存續(xù)期雙方的財產(chǎn)、義務(wù)和責(zé)任一一界定，一般來講，對于一個男女雙方年齡差距大（男方年齡大于女方的較多）、財富差距大的婚姻說來，常常是婚姻存續(xù)越長女方獲益越大，財產(chǎn)分割得越多，這是因為女方帶來了超值的幸福感，帶來了感情投資，男方就要支付更多的財力物力，就像支付利息一樣。

對一個政府和社會資本在一個項目上的合作說來，政府給出的項目條件越差、不確定因素越大，社會資本要求的回報就越高，那是因為社會資本承擔(dān)了更多的風(fēng)險，這就是風(fēng)險溢價。這些條件需要文字確定，需要律師和會計師的審核，在經(jīng)過多次盡職調(diào)查和論證后形成完整的、面面俱到的合同文本，雙方簽字經(jīng)過報批后就得嚴(yán)格執(zhí)行，即便之后情況發(fā)生了變化。這是因為，契約是用來執(zhí)行的，而不是用來當(dāng)時炫耀和事后褻瀆的。對待合同或者說這種婚前協(xié)議，雙方都應(yīng)該有敬畏之心，以此為準(zhǔn)以此為戒。

和婚姻一樣，PPP是一種責(zé)任，這種責(zé)任不僅包括對合作方的承諾，也包括對雙方連帶關(guān)系的承諾?；橐鲋腥绻麑Ψ绞嵌?，還有未成年子女，那么這種承諾就應(yīng)該包括對雙方子女的共同撫養(yǎng)，直到他們成年可以獨立生活為止——盡管不是自己親生的。同理，在政府和社會資本項目合作中，社會資本對以往債務(wù)處置、人員安排都應(yīng)該給予承諾，而不能像買菜一樣只揀好的而把壞的扔掉。事實上，社會資本在這種合作中買的不應(yīng)該是菜，而是整個攤位，甚至整個菜市場以及其所有的管理者，好的位置和不好的位置以及人事關(guān)系，在合作關(guān)系確立之后都應(yīng)該有合適的出路和合理的安排。

換句話說，PPP合作中雙方還應(yīng)盡到的是社會責(zé)任，這可能是最重要的方面，也可能是這種合作中最具挑戰(zhàn)的方面，無論哪方都不應(yīng)回避。

婚姻期間的包容

和婚姻一樣，PPP是一種包容。每個人婚姻存續(xù)期間都難免出現(xiàn)爭執(zhí)，聯(lián)姻雙方不犯錯誤也是不可能的。PPP項目也是這樣，雖然雙方簽署了協(xié)議，但厚厚的契約顯然不能包含各方各面，即便包含了雙方也可以根據(jù)需要各自做出不同的解釋，得出不同的結(jié)論，進(jìn)而出現(xiàn)爭執(zhí)。

一個實實在在的婚姻和一場盛大煽情的婚禮不同，婚禮就像其他任何儀式，都是過眼煙云，而真正過日子需要耐心和包容。過日子其實是過人而非過條文，如果天天搬出條文來對比，一定會把人累到吐血。

此外，人們都不是先知，時間在變化，情況也在變化，人們無法預(yù)計十年后、三十年后會發(fā)生什么。政府和社會資本合作這種事情都是幾年、幾十年的，在初始階段會有很多預(yù)期、估算和有待落實的條款，之后真正發(fā)生的收支可能和之前的預(yù)期差別很大。像污水處理等環(huán)保項目難以確定標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境清潔度眾說紛紜難以量化，清潔或者不清潔沒有統(tǒng)一衡量尺度。歷史上中國就是個什么都“差不多”的國家，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)。

所以，在PPP項目條款中必然會留下解釋和再協(xié)商的余地。這時需要的是理智和包容。品德靠自己修行磨煉，寬容則依賴于周邊環(huán)境，就是說契約達(dá)不到的地方需要另一種約束，這就是道德規(guī)范。它是法律管轄不了的，但是講道理有包容心的交易對手，即使不能使得雙方利益最大化，至少不會兩敗俱傷。

婚姻結(jié)束的安排

那么在項目結(jié)束后，政府和社會資本合作的PPP項目會留下一個什么樣的遺產(chǎn)？是一個富足的區(qū)域、一個綠色環(huán)保的區(qū)域還是滿目瘡痍的區(qū)域？

中信集團(tuán)的兩個PPP項目提供了經(jīng)驗。中信泰富在和上海市政府簽署協(xié)議后開工建設(shè)，在上海浦西和浦東之間架設(shè)三座跨黃浦江大橋，并打通兩條過江隧道。在三橋兩隧道建成之前，浦東一直是待開墾的處女地，上海人都不愿意過去，當(dāng)時有“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”之說。三橋兩隧道開通之后，浦東成了開發(fā)區(qū)榜樣，越來越欣欣向榮，地產(chǎn)價格也頻頻高位。

另一個例子是北京的，奧運會前北京市政府和中信建設(shè)簽署協(xié)議共建鳥巢體育場。建成的鳥巢體育場不僅是觀看體育比賽和大型晚會的場所，它還成了一種象征，奧運會后成了一個景觀，各地游客紛紛來此一游目睹其風(fēng)采，門票收入成了北京市政府一個預(yù)期之外的收入。

不過，上海的三橋兩隧道建成幾年之后就被國有化了，北京的鳥巢幾年后也被國有化了。在強勢政府的情況下，社會資本討價還價的余地是有限的，基本上都是配合地方工作，執(zhí)行國家規(guī)定。不過，當(dāng)?shù)卣畬@兩個項目都給予了相應(yīng)的補償，所以雙方是握手言和。這說明了幾個問題：首先，回到了之前所說的政府從強勢到弱勢再到強勢的過程，在政府強權(quán)的情況下，社會資本還價的余地都弱于政府——即使不是被宰割的羔羊；其次，政府在做出類似決定之前一定得審核自己的財務(wù)狀況，因為收歸國有得付出巨大財務(wù)代價，只有財力雄厚、稅收豐盈的地方政府才能做出類似的決定；再次，收歸國有的決定還要考慮到政治影響，搞不好的話這種交易可能會成為一錘子買賣，會導(dǎo)致政府失去信譽，失去影響力，進(jìn)而失去未來發(fā)展的動力。

違約的成本

就像婚姻中不負(fù)責(zé)任的惡男難以再組家庭、惡媳難以再找到婆家一樣，雖然婚禮可以裝點可以粉飾，可以豪華可以引人注目，但是婚姻卻一直是實實在在的東西。PPP項目就是如此，它一直就是個婚姻，它需要的不是紙婚而是銀婚、金婚甚至鉆石婚，需要的是時間和歷史的檢驗。

改革開放后，中國政府在國際上一直享有很高的財務(wù)聲譽，遵守承諾，按時償還貸款；地方政府涉及外債也是如此，廣受贊譽，被稱作世界銀行的好學(xué)生。

但是對內(nèi)債務(wù)，一些地方政府對待商業(yè)合同太過輕率，引入資本前一個樣，引入資本后又一個樣，之前承諾草率，之后隨意違約。加之政府幾年一次換屆，前任大量借款，后任借口拖欠。這些地區(qū)只看重形式不看重內(nèi)容，只關(guān)心引入不關(guān)心維護(hù)，只知道錢重要不知道信譽更重要。實際上，信譽影響的不只是一屆政府，而是對整個地區(qū)的長期評價。

在法國有一家叫科法斯的專做國家信用評估的機構(gòu)，對世界各個國家進(jìn)行長期跟蹤研究，最后量化到違約的分?jǐn)?shù)，而“國有化”則是其中一項重要指標(biāo)。許多國際投資人購買其報告，認(rèn)真聽取其建議，之后得出結(jié)論說哪些國家我不去，因為他們動不動就搞“國有化”，這就是代價。拉丁美洲一些國家為什么長期發(fā)展不起來，為什么擁有豐富石油資源的委內(nèi)瑞拉始終得不到國際資本的青睞？殺雞取卵的政府雖然可以短時期獲得利益，但之后相當(dāng)長的時期要付出巨大代價，因為它失去的不僅是自家母雞，別的母雞也不來下蛋了。

中國目前雖然沒有對地方政府進(jìn)行違約評級，但是不少金融機構(gòu)已開始研究這個問題。這叫交易對手的評估，現(xiàn)在成了盡職調(diào)查的一項重要內(nèi)容。大家在做項目時也心知肚明，心里都有一張圖：圖上的綠色區(qū)域可以大力開展業(yè)務(wù)，在那些黃色地區(qū)就要謹(jǐn)慎從事，而那些紅色地區(qū)就是不應(yīng)該去的。

婚禮是美好的，婚姻卻是現(xiàn)實的；承諾是容易的，遵守諾言則需要勇氣和道德水平；合同不僅僅代表紙面上的意思，其背后包含著契約精神，暗示著交易方的信譽度。PPP或許是解決地方債務(wù)的一種行之有效的方式，但是要付出代價，只有那些做好了長期“婚姻”準(zhǔn)備、信譽好的地方政府才能獲得成功。

（作者為北京大學(xué)兼職教授，歡迎讀者與其交流。郵箱：erche2000@sina.com）