王世達(dá)

阿富汗總統(tǒng)加尼與首席執(zhí)行官阿卜杜拉之間為期兩年的“分權(quán)協(xié)議”于9月30日到期。對(duì)此，阿富汗國內(nèi)外出現(xiàn)了一些對(duì)現(xiàn)政府繼續(xù)執(zhí)政的合法性的討論。不過，阿卜杜拉已明確表示，阿富汗民族團(tuán)結(jié)政府有效期為五年，將在分權(quán)協(xié)議期滿后繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)國家前進(jìn)。

2014年阿富汗舉行總統(tǒng)選舉，投票過程整體順利，但在第二輪投票中曝出舞弊丑聞。為此，排名第二的候選人阿卜杜拉公開指責(zé)排名第一的加尼操縱選舉，明確表示不會(huì)接受選舉結(jié)果，甚至威脅要另立政府。為了避免阿富汗政治崩盤，包括美國在內(nèi)的國際社會(huì)積極斡旋，推動(dòng)加尼與阿卜杜拉達(dá)成分享權(quán)力、組建民族團(tuán)結(jié)政府的政治協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，兩人將組建民族團(tuán)結(jié)政府，加尼作為得票領(lǐng)先者出任總統(tǒng)，阿卜杜拉則擔(dān)任首席執(zhí)行官;加尼政府就任兩年之內(nèi)修改憲法，設(shè)立總理一職，由阿卜杜拉本人或者指定人選出任。同年9月29日，加尼宣布就任總統(tǒng)，迄今阿富汗民族團(tuán)結(jié)政府上臺(tái)已經(jīng)兩載，總體而言既有成績，也有不足。

在美國大舉撤軍后避免了局勢(shì)崩盤

2014年，加尼（左）和阿卜杜拉（右）在美國的斡旋下簽署了分權(quán)協(xié)議，并聯(lián)合執(zhí)政至今。

美國戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向亞太后，不斷削減對(duì)阿富汗投入。2014年底，美國及北約正式結(jié)束在阿富汗的作戰(zhàn)任務(wù)，將防務(wù)責(zé)任移交阿富汗安全部隊(duì)。國際輿論對(duì)阿富汗安全形勢(shì)基本上持悲觀態(tài)度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管塔利班近幾年來發(fā)動(dòng)的“春季攻勢(shì)”力度有限，甚至在外國軍隊(duì)的壓制下呈現(xiàn)“雷聲大，雨點(diǎn)小”趨勢(shì) ，但這并不意味著塔利班作戰(zhàn)能力急劇下滑、無法發(fā)動(dòng)較大規(guī)模的武裝襲擊。與此相反，塔利班在戰(zhàn)場(chǎng)上刻意保持低調(diào)，希望拖到大部分美軍撤出之后再與阿富汗安全部隊(duì)一決勝負(fù)，甚至重新奪回首都喀布爾。事實(shí)證明，2015年的確是近十年來阿富汗戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)最為嚴(yán)峻的一年。塔利班不斷發(fā)起各類武裝襲擊，在鞏固南部、東部勢(shì)力范圍的同時(shí)，著手向北部地區(qū)拓展影響力，甚至試圖奪取中心城市和戰(zhàn)略交通線。2015年9月，塔利班一度攻占阿富汗北部核心城市昆都士長達(dá)兩周之久，震驚了國際社會(huì)。2016年以來，塔利班還數(shù)次試圖控制南部赫爾曼德省首府以及法拉省首府。美國智庫綜合分析認(rèn)為，2015年，在阿富汗所有398個(gè)縣中，有31個(gè)被塔利班控制，另外36個(gè)縣面臨塔利班的嚴(yán)重威脅和部分控制，剩下300多個(gè)縣由政府控制或者情況不明。

盡管如此，加尼政府成功領(lǐng)導(dǎo)阿富汗國家安全部隊(duì)，特別是阿富汗國民軍維持了安全局勢(shì)的整體可控。迄今為止，塔利班盡管攻勢(shì)洶洶，但其影響力仍然主要集中在農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，尚未控制任何一個(gè)區(qū)域中心城市以及戰(zhàn)略交通線。當(dāng)然，阿富汗安全部隊(duì)也付出了沉重代價(jià)。前駐阿富汗美軍最高指揮官坎貝爾表示，自2015年承擔(dān)主要防務(wù)責(zé)任以來，阿富汗國民軍傷亡率飆升26%，十分之一的士兵受傷或者死亡。此外，國民軍薪水和裝備不到位還導(dǎo)致士氣低落。

成功達(dá)成2001年以來首個(gè)和平協(xié)議

自2001年以來，美國及其盟友在阿富汗已經(jīng)參戰(zhàn)15年，逐漸認(rèn)識(shí)到塔利班作為以普什圖族為主體的政治軍事組織，在阿富汗仍然擁有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的組成部分，無法通過武力剿滅。為此，美國及其盟友在阿富汗和平進(jìn)程上的立場(chǎng)逐漸松動(dòng)，從將塔利班視為恐怖組織、反對(duì)與其和談轉(zhuǎn)向支持阿富汗政府與塔利班對(duì)話。

阿富汗政府為了消除國內(nèi)動(dòng)蕩根源，鞏固自身統(tǒng)治，和談態(tài)度歷來積極。加尼擔(dān)任總統(tǒng)以來，更是將和平進(jìn)程視為施政要?jiǎng)?wù)，認(rèn)為恢復(fù)和平是阿富汗實(shí)現(xiàn)發(fā)展和繁榮的根本前提，并采取一系列措施推動(dòng)和平進(jìn)程。一方面，認(rèn)定巴基斯坦是阿富汗和平進(jìn)程的關(guān)鍵方之一，遂改善與巴基斯坦的關(guān)系，謀求結(jié)束“兩國之間的實(shí)際戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。比如，為了消除巴基斯坦的安全擔(dān)憂，加尼不再向印度謀求坦克等武器支持，積極推動(dòng)與巴基斯坦在邊境事務(wù)方面的合作，采取強(qiáng)力措施打擊藏身阿富汗境內(nèi)的巴基斯坦極端組織，2014年12月向巴基斯坦移交“巴塔”指揮官拉提夫·馬赫蘇德，計(jì)劃與巴基斯坦簽署情報(bào)合作備忘錄，等等。上述措施產(chǎn)生了明顯效果，巴基斯坦對(duì)加尼政府的示好“報(bào)之以李”，采取有力措施敦促塔利班接受與阿富汗政府談判，最終促成了2015年7月在巴基斯坦穆里舉行的第一次直接談判。有消息稱，巴基斯坦方面甚至曾向塔利班傳話，如果不參加和談，將對(duì)其采取措施。另一方面，加尼積極要求中國和美國兩大安理會(huì)常任理事國的介入。在加尼政府的努力下，最終促成了中、美、巴、阿“四方協(xié)調(diào)小組”機(jī)制。“四方協(xié)調(diào)小組”機(jī)制先后舉辦了五輪會(huì)議，就阿富汗政府與塔利班的和談路線圖進(jìn)行磋商，并取得積極進(jìn)展。路線圖著眼于制訂具體措施，為推動(dòng)“阿人主導(dǎo)、阿人所有”的和平進(jìn)程準(zhǔn)備條件，并最終在阿富汗和整個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)持久和平、穩(wěn)定和繁榮。會(huì)議還發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁塔利班所有派別盡早加入與阿富汗政府的和平對(duì)話，通過對(duì)話解決政治分歧。然而，正在阿富汗和平進(jìn)程有望進(jìn)入快車道之際，塔利班創(chuàng)始人奧馬爾死訊傳出以及繼任者曼蘇爾被美軍無人機(jī)炸死，導(dǎo)致阿富汗政府與塔利班的和談再度中斷。

盡管和平進(jìn)程接連受挫，但加尼政府仍繼續(xù)推動(dòng)與其他反叛組織的和平談判。阿富汗境內(nèi)存在三大反叛組織，除了實(shí)力最強(qiáng)的塔利班之外，還有排名第二的“哈卡尼網(wǎng)絡(luò)”和排名第三的阿富汗伊斯蘭黨。其中，哈卡尼網(wǎng)絡(luò)反復(fù)表示效忠塔利班，在和談問題上公開表明將堅(jiān)決追隨塔利班。伊斯蘭黨則獨(dú)立性較強(qiáng)，與塔利班只是松散的聯(lián)盟關(guān)系，著眼于共同對(duì)付美國對(duì)阿富汗的軍事干預(yù)。該組織的大頭目?？笋R蒂亞爾是阿富汗著名的大軍閥，在20世紀(jì)80年代抗蘇“圣戰(zhàn)”期間和90年代內(nèi)戰(zhàn)期間非?；钴S，其為人圓滑，最終成為加尼政府簽署2001年以來首個(gè)和平協(xié)議的突破口。今年9月22日，阿富汗專門負(fù)責(zé)和平事務(wù)的“高級(jí)和平委員會(huì)”與伊斯蘭黨在喀布爾達(dá)成和平協(xié)議草案。根據(jù)協(xié)議，伊斯蘭黨將停止一切反政府軍事行動(dòng)，不支持任何恐怖主義組織;阿富汗政府將推動(dòng)把伊斯蘭黨成員移出聯(lián)合國制裁黑名單，?？笋R蒂亞爾返回阿富汗后將參與國家重大決策，其他成員則加入政府以及安全部隊(duì)。國際社會(huì)對(duì)此普遍表示歡迎，認(rèn)為此舉將產(chǎn)生示范效應(yīng)，即使不能推動(dòng)塔利班整體接受和平談判，也有助于刺激部分中高層指揮官與政府接觸，最終實(shí)現(xiàn)阿富汗長治久安。

團(tuán)結(jié)政府內(nèi)部分歧明顯

阿富汗國內(nèi)對(duì)于民族團(tuán)結(jié)政府在分權(quán)協(xié)議期滿后合法性的質(zhì)疑，主要是緣于政府未能在兩年內(nèi)兌現(xiàn)協(xié)議中的主要承諾。有人認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)人分享權(quán)力是為了聯(lián)合執(zhí)政，但現(xiàn)政府在過去兩年甚至連內(nèi)部的分歧都無法解決。首先，總統(tǒng)與首席執(zhí)行官權(quán)責(zé)不清晰。根據(jù)分權(quán)協(xié)議，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，擁有憲法所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是理所當(dāng)然的國家最高領(lǐng)導(dǎo)人;首席執(zhí)行官領(lǐng)導(dǎo)部長會(huì)議，管理政府的日常運(yùn)營，實(shí)際上已經(jīng)與“總理”無異。因此，盡管分權(quán)協(xié)議規(guī)定了“首席執(zhí)行官向總統(tǒng)負(fù)責(zé)”，但仍會(huì)導(dǎo)致阿富汗由“總統(tǒng)一家獨(dú)大”的一元政治結(jié)構(gòu)向“總統(tǒng)和首席執(zhí)行官并駕齊驅(qū)”的二元政治結(jié)構(gòu)過渡。這成為此后加尼和阿卜杜拉兩大陣營在內(nèi)閣部長及省長任命方面久拖不決的根源所在。即使在團(tuán)結(jié)政府組建之后，這一問題仍未得到解決。例如，今年中旬以來，阿卜杜拉公開指責(zé)加尼未履行重大事項(xiàng)與其協(xié)商的承諾，而是大權(quán)獨(dú)攬，自己甚至長達(dá)三個(gè)月未能與加尼謀面。

其次，修憲久拖不決。阿富汗若想修憲設(shè)立總理一職，需要先舉行議會(huì)選舉，產(chǎn)生新一屆議員，然后議員以及其他參與者共同舉行“大支爾格”（大國民會(huì)議）討論修憲事宜。然而，阿富汗戰(zhàn)事持續(xù)吃緊，難有精力舉行議會(huì)選舉，而且圍繞選舉改革、電子身份證等問題的爭(zhēng)論進(jìn)一步降低了近期舉行議會(huì)選舉的可能性。可以預(yù)見，未來阿富汗政府存在兩大權(quán)力中心的局面仍將持續(xù)。今年初，美國國務(wù)卿克里訪問阿富汗時(shí)明確表示，支持阿富汗民族團(tuán)結(jié)政府以現(xiàn)狀完成任期，其潛臺(tái)詞也就是阿富汗近期不太可能舉行議會(huì)選舉，遑論召開“大支爾格”修改憲法。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院南亞東南亞及大洋洲所所長助理）