◎文／曉星

從黨章看黨內(nèi)監(jiān)督的變化

◎文／曉星

從黨章的發(fā)展歷史看，黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)歷了一個從不斷調(diào)整到趨于穩(wěn)定的過程，折射出監(jiān)督實(shí)踐的不斷發(fā)展、監(jiān)督理論的日臻完善，其中有很多經(jīng)驗(yàn)和做法值得總結(jié)借鑒。

一、我們黨是何時規(guī)定上級對下級實(shí)施監(jiān)督的？

我們黨最早有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定是黨的一大通過的“中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)”，規(guī)定：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中的黨員人數(shù)多時，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的最嚴(yán)格的監(jiān)督。”“地方委員會的財政、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！边@是初步表述中央有監(jiān)督下級組織、組織有監(jiān)督黨員的權(quán)力。黨的二大、三大和四大通過的黨章都堅持這一明確規(guī)定。

二、我們黨是何時規(guī)定設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的？

1927年黨召開五大時，中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》第六十一條中規(guī)定：“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會?！币?guī)定建立最早的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)——黨的監(jiān)察委員會。五大黨章規(guī)定黨內(nèi)專設(shè)“監(jiān)察委員會”，其職能是“鞏固黨的一致及威權(quán)”“得參加中央及省委員會會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會議”。中共五大首次選舉成立了中共中央監(jiān)察委員會。1928年黨的六大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》增設(shè)“審查委員會”一章，規(guī)定：“為監(jiān)督各級黨部之財政會計及機(jī)關(guān)之工作起見，黨的全國大會，省縣代表大會，選舉中央或省縣市審查委員會?！秉h的七大通過的黨章提出，黨的中央委員會認(rèn)為有必要時，成立黨的中央監(jiān)察委員會及各地方監(jiān)察委員會；中央和地方監(jiān)察委員會由中央及地方黨委全體會議選舉產(chǎn)生，并在各級黨委指導(dǎo)下工作。這說明黨在全國執(zhí)政前，建立黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作已列入議事日程。

三、我們黨是何時開始實(shí)行民主集中制的？

1927年黨的五大以后，《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》正式提出了“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，并對民主集中制的具體內(nèi)容作了新的規(guī)定，主要是黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須選舉產(chǎn)生，地方黨組織對于地方部分問題有自行解決的權(quán)力等。此后，黨的六大、七大黨章都正式規(guī)定黨的組織原則為民主集中制，并逐步擴(kuò)大了對民主集中制中民主內(nèi)容的規(guī)定。這為黨內(nèi)民主監(jiān)督提供了前提條件。

四、黨的歷史上最大的黨內(nèi)監(jiān)督教訓(xùn)是哪次？

從1931年王明在共產(chǎn)國際的干涉下取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，到1935年遵義會議前，黨內(nèi)形成了錯誤的監(jiān)督體制，甚至把黨內(nèi)監(jiān)督引向暴力行為的歧途。一批黨員被視為黨內(nèi)異己分子，進(jìn)行肉體消滅，如我們黨優(yōu)秀的黨務(wù)和軍事領(lǐng)導(dǎo)人段德昌、許繼慎、鄺繼勛、曾中生等，都是被錯誤殺害的，給黨的事業(yè)造成巨大的損失。

五、以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)核心對黨內(nèi)監(jiān)督作了哪些艱難的探索？

從1935年遵義會議起，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)造性地運(yùn)用馬列主義，堅持把馬列主義與中國共產(chǎn)黨建設(shè)的實(shí)際相結(jié)合的基本原則，特別是吸取黨的歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成了具有中國特色的建黨思想。強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)必須密切聯(lián)系黨的政治路線，著重從思想上建黨，擴(kuò)大黨內(nèi)民主生活、健全黨的民主集中制，加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，堅持團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)的方針等。正是在這期間，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人探索出一條黨內(nèi)監(jiān)督的新路。它的特點(diǎn)是：（一）注意發(fā)展黨內(nèi)民主，堅持民主集中制；（二）堅持開展黨內(nèi)整風(fēng)，用馬克思主義教育全黨；（三）從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，堅持“懲前毖后、治病救人”的方針；（四）實(shí)行批評和自我批評等。這期間，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行了比較正確的方式和方法，形成了優(yōu)良的傳統(tǒng)。

六、黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向選舉自己的黨組織報告工作是何時提出來的？

在黨的七大上，毛澤東強(qiáng)調(diào)：有無認(rèn)真的自我批評，也是我們和其他政黨互相區(qū)別的顯著標(biāo)志之一。我們中國共產(chǎn)黨要經(jīng)常地檢討

工作，在檢討中推廣民主作風(fēng)，不懼怕批評和自我批評，這是抵抗各種政治灰塵和政治微生物侵蝕我們同志的思想和我們黨的肌體的唯一有效的方法。這里的“自我批評”，實(shí)際上就是一種有效的監(jiān)督形式。為有利于黨內(nèi)監(jiān)督，黨的七大通過的黨章規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向選舉自己的黨的組織作定期的報告?！边@體現(xiàn)了對黨員選舉人負(fù)責(zé)，實(shí)際上是對黨員民主權(quán)利的尊重。

七、制定黨內(nèi)報告制度和黨內(nèi)巡視制度是何時確定的？

黨的七大后，隨著人民革命進(jìn)入新的高潮，黨和軍隊(duì)的各項(xiàng)工作也更加艱巨、復(fù)雜，有必要加強(qiáng)中央和地方的聯(lián)系，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。在這種背景下，中央決定建立嚴(yán)格的報告制度，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。1948年1月，毛澤東起草了“關(guān)于建立報告制度”的黨內(nèi)指示。這個指示規(guī)定：“（一）各中央局和分局，由書記負(fù)責(zé)（自己動手，不要秘書代勞），每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告。”“（二）各野戰(zhàn)軍首長和軍區(qū)首長，除作戰(zhàn)方針必須隨時報告和請示，并且照過去規(guī)定，每月作一次戰(zhàn)績報告、損耗報告和實(shí)力報告外，從今年起，每兩個月要作一次政策性的綜合報告或請示?！边@就將原來的工作規(guī)定變?yōu)閲?yán)格的行之有效的制度要求。5月，毛澤東又提出，組織“小型巡視團(tuán)（例如三至五人的）和個別有威信的委員的巡視方法……”這可以說是黨內(nèi)巡視工作的雛形。但應(yīng)該指出的是，當(dāng)時的黨內(nèi)報告、巡視制度還只是工作制度，不是專門的監(jiān)督制度。

八、我們黨是何時提出建立健全黨委會工作制度的？

1948年9月，毛澤東為中共中央起草了《關(guān)于健全黨委制》的文件。這個文件強(qiáng)調(diào)：“集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢?！苯窈髲闹醒刖种恋匚?，從前委至旅委以及軍區(qū)、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會會議制度，一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行。委員會又須分為常委會和全委會兩種，不可混在一起。

九、黨的八大通過的黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的貢獻(xiàn)有哪些？

1956年9月，黨的八大通過的黨章在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督方面有這樣幾個特點(diǎn)：一是建立了自上而下和自下而上的監(jiān)督體系。規(guī)定“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”。二是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)批評和自我批評。規(guī)定“中國共產(chǎn)黨和它的黨員必須經(jīng)常用批評和自我批評的方法揭露和消除自己的缺點(diǎn)和錯誤，以教育自己和人民”。三是進(jìn)一步明確黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能。要求各級黨委“設(shè)立監(jiān)察委員會”，并由“黨的委員會全體會議選舉”產(chǎn)生，規(guī)定監(jiān)察委員會的任務(wù)是：“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴?！?/p>

十、“文化大革命”時期，黨內(nèi)監(jiān)督是如何遭到破壞的？

黨的九大、十大是在“文化大革命”期間召開的。兩次大會通過的黨章深受“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論”影響，強(qiáng)調(diào)以階級斗爭為綱，嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)政治生活，其中關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定甚至出現(xiàn)倒退，如刪除“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，廢除了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的合法地位。九大、十大黨章雖有一些關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，如“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經(jīng)常聽取黨內(nèi)外群眾的意見，接受監(jiān)督”，但由于沒有健康的組織生活和健全的體制機(jī)制，只能流于形式，沒有得到貫徹落實(shí)。

十一、我們黨是何時強(qiáng)調(diào)突出加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的？

黨的十六大、十七大通過的黨章突出加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)。一是首次提出完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。從十六大黨章開始，要求“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”。二是規(guī)定中央政治局、地方黨委常委會要接受黨代會的監(jiān)督。十七大黨章規(guī)定“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督”“黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督”，這些規(guī)定解決了黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)、黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的監(jiān)督問題。三是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，把巡視監(jiān)督寫入黨章。十七大黨章規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度”。四是把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力納入紀(jì)委監(jiān)督范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的職能和作用。從十六大黨章開始，增加“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”。五是增加黨務(wù)公開內(nèi)容，十七大黨章增加“黨的各級組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”，便于黨員對黨的工作進(jìn)行監(jiān)督。

十二、黨的十八大對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作了哪些新的概括？

2012年11月，黨的十八大黨章對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督有了新概括。一是注重發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主?？偩V增寫了“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”，以推動黨內(nèi)民主建設(shè)，為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造條件。二是抓住關(guān)鍵少數(shù)?？偩V中規(guī)定“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”，探索解決“一把手”監(jiān)督難題。三是增寫了有關(guān)干部選拔監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)定“黨重視教育、培訓(xùn)、選拔和監(jiān)督干部”，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督向關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦。