陳海燕 段麗瓊 楊凌霄

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

村民自治中村委會(huì)選舉存在的突出問(wèn)題研究

陳海燕 段麗瓊 楊凌霄

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

我國(guó)村民委員會(huì)是基層民主政治的重要組成部分，作為農(nóng)村基層民主政治生活的頭等大事，村委會(huì)選舉經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，逐漸從從不規(guī)范走向規(guī)范化，不成熟走向成熟，在實(shí)踐中對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利、推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而在新時(shí)期我國(guó)村委會(huì)選舉面臨著一些比較突出的問(wèn)題，如違規(guī)競(jìng)選、賄選、選民資格和候選人資格確定難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)等問(wèn)題，既影響了選舉的公正性，又使選民的參與積極性受到傷害，增加了群體性事件發(fā)生的概率，影響社會(huì)穩(wěn)定，阻礙了我國(guó)基層民主政治建設(shè)推進(jìn)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的進(jìn)程。本文將結(jié)合案例對(duì)目前村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題作出相應(yīng)的梳理和分析。

村委會(huì);民主選舉;問(wèn)題

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層治理模式的創(chuàng)新，得到了黨和國(guó)家充分的肯定，并以法律形式確定下來(lái)。沒(méi)有合法有序的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣，民主選舉村委會(huì)是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以村委會(huì)選舉是村民自治的核心內(nèi)容，是村民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的直接體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要內(nèi)容。在實(shí)踐的過(guò)程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象給基層民主政治建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，也引起了國(guó)家的重視。因?yàn)榇逦瘯?huì)選舉是在實(shí)踐中展開(kāi)得比較充分的民主形式，加之村民自治過(guò)程中鄉(xiāng)政府干預(yù)過(guò)多或不作為、權(quán)利保障機(jī)制缺乏等原因，使得選舉中暴露的問(wèn)題也相對(duì)較多。

1 選民資格問(wèn)題

湖南常德徐某出生于臨澧縣望城鄉(xiāng)某村，后戶口遷至臨澧縣安福鎮(zhèn)某社區(qū)，其父母戶籍地和居住地仍在原村。望城鄉(xiāng)人民政府將該村一塊土地購(gòu)置為國(guó)有土地，作為鄉(xiāng)企業(yè)用地使用，徐某在這塊企業(yè)用地上辦了一家塑膠廠。徐某寫了申請(qǐng)書，提交了未在安福鎮(zhèn)某社區(qū)參加選舉的證明，在村民代表會(huì)議上，徐某獲得過(guò)半數(shù)的贊成票，被確認(rèn)為該村本屆選民，并領(lǐng)取了選民證。望城鄉(xiāng)人民政府接到群眾舉報(bào)，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為該村村民代表會(huì)議通過(guò)的決議無(wú)效，徐某沒(méi)有選民資格。此案例中涉及村委會(huì)選舉中經(jīng)常居住地選民資格的認(rèn)定，因?yàn)闆](méi)有權(quán)威的、確定的標(biāo)準(zhǔn)，所以導(dǎo)致了村委會(huì)選舉中想要積極參與的選民喪失了選舉資格，侵犯了公民享有的選舉權(quán)與被選舉權(quán)的權(quán)利，同時(shí)也容易打擊選民的積極性，本質(zhì)上是農(nóng)村自治權(quán)與行政權(quán)的沖突與矛盾關(guān)系。

2 候選人資格問(wèn)題

2012年，陜西白水北關(guān)村正當(dāng)村委會(huì)選舉時(shí)，村主任候選人還在“取保候?qū)彙?。白水縣城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村的部分黨員干部及村民代表二十多人相繼兩次去渭南市政府上訪，反映該村村委會(huì)主任候選人蘆某屬取保候?qū)徣藛T，負(fù)案在身同時(shí)蘆某還賄選，給北關(guān)村村民送米、面、油、煙，給村民代表除食物外加500元現(xiàn)金。此案例中，北關(guān)村的村主任候選人卻是取保候?qū)徣藛T，而且不僅違背了法律規(guī)定的對(duì)候選人的基本要求，違反國(guó)家法律法規(guī)，知法犯法，以身試法，更是對(duì)村委會(huì)組織法的權(quán)威性的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，影響了村委會(huì)選舉的公正性與公平性。

在村委會(huì)成員候選人資格條件問(wèn)題上，1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》未做明確規(guī)定，各省級(jí)法規(guī)對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件有不同的規(guī)定。但2010年10月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，新增加規(guī)定：“村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益的村民為候選人”。①

但在各地，這仍是有爭(zhēng)議的問(wèn)題，現(xiàn)有兩種意見(jiàn)。一種是要定資格，理由有：二是給村委會(huì)成員候選人定資格符合黨的政策；一是村委會(huì)干部就那么幾個(gè)，是村民中的佼佼者，選舉時(shí)應(yīng)是優(yōu)中選優(yōu)，既然是優(yōu)，就應(yīng)當(dāng)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；三是村委會(huì)組織法也講到了村委會(huì)成員候選人資格問(wèn)題。另一種是不要定資格，理由是村委會(huì)組織法已對(duì)村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)已作出了明確規(guī)定，該法第13條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出生、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！雹诖逦瘯?huì)組織法的這一規(guī)定是源于憲法的，如果在法律規(guī)定之外，再搞一些如年齡、文化的限制，就會(huì)與上層法律法規(guī)相矛盾。

3 過(guò)度競(jìng)選問(wèn)題

2011年9月15日，溫州中院“競(jìng)選村委會(huì)主任”引發(fā)一死一傷的血案開(kāi)庭審理。3月，溫州蘆田村委會(huì)兩名村主任候選人徐某與厲某因競(jìng)選產(chǎn)生矛盾。隨著矛盾的激化，雙方的爭(zhēng)執(zhí)不斷升級(jí)，從口角變?yōu)樾刀?。最終導(dǎo)致一死一輕傷，應(yīng)當(dāng)以故意殺人罪追究刑事責(zé)任。有差額就有競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)就存在候選人與選民的互動(dòng)和選擇，就有競(jìng)選。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于怎樣競(jìng)選上，既要保證選舉的有效性與公正性，更要保證選舉的安全。有兩種意見(jiàn)，一種認(rèn)為，在村民選舉委員會(huì)組織候選人競(jìng)選的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許候選人自己搞一些競(jìng)選活動(dòng)，如登門拜訪選民等。另一種則主張有組織的競(jìng)選，不同意候選人自己私下拉票或由擁護(hù)某一候選人的人搞助選活動(dòng)，應(yīng)由村民選舉委員會(huì)統(tǒng)一組織候選人進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)。

4 賄選問(wèn)題

賄選與選舉相伴相隨，是民主政治的副產(chǎn)品。窮村和富村最易出現(xiàn)“買官”，2011年9月15日，生活新報(bào)獨(dú)家報(bào)道了曲靖市會(huì)澤縣大海鄉(xiāng)凹黑村原副支書侯關(guān)云自曝其“買官”的過(guò)程，之后是凹黑村村支書妻子一人占兩份低保的事情。并且和侯關(guān)云一同行賄的高雙玉承認(rèn)：和侯關(guān)云一起買了價(jià)值14250元的25條印象煙，送給大海鄉(xiāng)黨委書記包詳英。通過(guò)這一個(gè)案，折射出農(nóng)村基層選舉和村民自治中存在的諸多問(wèn)題，特別是賄選問(wèn)題和公權(quán)私用問(wèn)題。

5 宗族勢(shì)力干擾問(wèn)題

云南省B縣分別于1999年11月、2004年3月、2007年4月和2010年4月舉行了四屆村民選舉，選民在這四次村民選舉中的政治亢奮度依次升高，多以宗派為影響選舉的主要形式。選舉期間，絕大部分選民分為不同宗派，各宗派推舉出一批候選人參加選舉。全國(guó)各地都存在類似問(wèn)題：大宗派連續(xù)多年壟斷大部分甚至全部的村委會(huì)職位；選舉期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯；不同宗派民眾之間相互敵視甚至械斗；屬于敗選宗派的民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員持?jǐn)骋晳B(tài)度；部分家庭因家庭成員屬于不同宗派而分裂。

從案例中可以看出，該縣村民選舉中的宗派勢(shì)力干擾已經(jīng)導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不穩(wěn)定：

首先，它影響村委會(huì)的運(yùn)作，主宰公共事務(wù)。宗族通過(guò)各種手段使本族人通過(guò)選舉進(jìn)入村委會(huì)后，便會(huì)通過(guò)“自己人”涉足甚至把持村委會(huì)。其次，宗族勢(shì)力影響村委會(huì)選舉，破壞村委會(huì)選舉的公平性?，F(xiàn)實(shí)中宗族勢(shì)力一般以下方式影響村委會(huì)選舉：(1)通過(guò)對(duì)村民投票傾向的影響決定村委會(huì)成員的上下；(1)利用宗族力量操作村委委員候選人的提名。第三，影響村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的質(zhì)量，阻礙黨的路線方針政策的實(shí)施。村委會(huì)選舉中由于宗族勢(shì)力因素的干擾，選舉出的村干部并非都是能人，且一般能力有限，素質(zhì)不高，其參選的目的也不是謀求全村的發(fā)展，從而阻礙依法治村和黨的政策在農(nóng)村得到全面貫徹，嚴(yán)重影響了國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政干預(yù)過(guò)多或不履職的問(wèn)題

2012年陜西白水北關(guān)村換屆怪事中，北關(guān)村支部委員和村干部及多名群眾還向記者反映了鎮(zhèn)政府暗箱操作北關(guān)村的換屆選舉工作，在村干部毫不知情的情況下將候選人名單、選舉時(shí)間、地點(diǎn)張榜公示。北關(guān)村黨支部接到該村黨員、群眾反映村委會(huì)候選人蘆某的有關(guān)情況后，曾請(qǐng)求城關(guān)鎮(zhèn)黨委、政府、選舉指導(dǎo)小組對(duì)黨員、群眾所反映的情況調(diào)查落實(shí)，但也久久未給出明確答復(fù)。

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治活動(dòng)中的地位作出了明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。③但現(xiàn)實(shí)中的情況往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉的活動(dòng)中，對(duì)行政指導(dǎo)行為的界限不清楚，而合理地進(jìn)行行政指導(dǎo)則更不可能實(shí)現(xiàn)。正如陜西北關(guān)村的選舉案例中鎮(zhèn)政府的暗箱操作行為，甚至?xí)谟行┢h(yuǎn)或者法制不健全的村莊發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指導(dǎo)行為演變成行政違法行為的事情。

7 村民選舉態(tài)度冷漠的問(wèn)題

江蘇省A縣位于蘇北，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，該縣分別于1999年、2004年、2007年和2010年舉行了四屆村民選舉，選民的政治冷漠度依次升高。很多地方也存在類似問(wèn)題：村委會(huì)事務(wù)極少，陷于停頓；選舉投票率逐年下降；選民對(duì)村委會(huì)事務(wù)漠不關(guān)心；競(jìng)選人數(shù)逐年減少，某些村委會(huì)甚至沒(méi)有人參加競(jìng)選。那些沒(méi)有參與政治的人沒(méi)有被合適地代表，村委會(huì)就不是建立在最廣泛的民意基礎(chǔ)之上，不具有合法性。案例中的政治冷漠已導(dǎo)致諸多問(wèn)題：長(zhǎng)期政治冷漠導(dǎo)致村民對(duì)政治事務(wù)的判斷力下降，很多“坑民工程”得以立項(xiàng)；選民對(duì)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)持漠視甚至敵視態(tài)度導(dǎo)致政治不穩(wěn)定；因?yàn)槿狈ΡO(jiān)控而導(dǎo)致村委會(huì)成員采取各種手段謀取私利。

8 結(jié)語(yǔ)

選舉中的問(wèn)題是歷史的產(chǎn)物，是在村民自治長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中積累而來(lái)的，治理村委會(huì)選舉中的問(wèn)題是村委會(huì)民主選舉中的當(dāng)務(wù)之急，處理不好，很可能使農(nóng)村民主政治、村民自治走上歧途，甚至影響社會(huì)主義政治文明建設(shè)的進(jìn)程。治理這些問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要法律規(guī)制，也需要綜合治理，更要持之以恒，堅(jiān)持不懈。

注解：

① 引自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第15條.

② 引自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第13條.

③ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第4條.

[1] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,1998.11.4第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò),2010.10.28第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂.等

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個(gè)舊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。段麗瓊(1991.04-)，女，彝族，云南楚雄人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。楊凌霄(1992.05-)，女，漢族，云南楚雄人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：地方政府管理。

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1672-5832(2016)08-0131-02